Economía y políticas públicas

La triste historia del tercer canal

2012-02-19T15:16:00.002-05:00

Los astros (es decir varios organismos públicos) se alinearon para que continué, quién sabe por cuánto tiempo más, el duopolio en la televisión abierta colombiana.

Según noticias de prensa, el Consejo de Estado acaba de declarar improcedente el trámite de licitación del tercer canal de televisión, con el argumento de que el procedimiento de adjudicación diseñado por la Comisión Nacional de Televisión viola el principio de selección objetiva, puesto que solo habría un proponente para el canal. He estado buscando en la página del Consejo del Estado el fallo correspondiente, o al menos un comunicado de prensa que explique la decisión, y no la he podido encontrar. Todo lo que he podido consultar son declaraciones del Presidente de dicho tribunal. Si algún lector tiene más suerte que yo en esa búsqueda, le pido hacérmelo saber. Por ahora, toca opinar apoyándose en dichas declaraciones.

Para el análisis de esta noticia, de graves implicaciones desde el punto de vista de pluralidad informativa y de la competencia en este importante servicio de comunicación, vale la pena hacer un poco de historia y examinar qué tan coherentes han sido frente a este tema el Congreso de la Republica, el propio Consejo de Estado, la Procuraduría General de la Nación (entidad que ordenó en reiteradas ocasiones suspender el proceso de adjudicación) y la ahora en vía de extinción Comisión Nacional de Televisión (CNTV).

Cuando se expidió en 1995 la Ley 182, que abrió la posibilidad para la participación privada en los canales abiertos de televisión, algún grupo de lobistas logró incluir un curioso artículo que decía (art 48) que “de ninguna manera la concesión se hará por subasta pública”. Aun cuando este artículo se refería claramente a la televisión zonal, y no a la nacional, esta disposición se utilizó para negociar los primeros canales de televisión privada. Entre la Comisión Nacional de Televisión y los canales RCN y Caracol se firmaron sendos contratos en 1997. En ningún momento hubo subasta, todo lo que hubo fue una negociación privada entre la CNTV y dos únicos proponentes (uno para cada uno de los canales). Ni la contraloría general de la Nación, ni el Consejo de Estado, ni la Procuraduría protestaron esta adjudicación.

Con motivo del vencimiento, diez años más tarde, de las licencias otorgadas a los dos grandes canales privados, la CNTV contrató con una banca de inversión un estudio para determinar su valor, estudio que estimó el valor de la licencia en $189.000 millones, más un 7,58% de los ingresos brutos generados durante los diez años de concesión. Los canales privados protestaron y el Gobierno de entonces le hizo una “respetuosa sugerencia” a la CNTV de que reconsiderara el valor y de que se armara una “mesa de trabajo permanente”. En ningún momento se pensó en utilizar el mecanismo obvio para definir el valor de las licencias: adjudicarlas mediante subasta pública. Incluso, lo lógico hubiera sido abrir tantos canales como fuera posible: 5 o 6 canales, como funcionan hoy en la gran mayoría de los países de Latinoamérica. Y adjudicarlos todos mediante subasta, como se hizo en 1993 con las licencias de la telefonía celular.

La negociación continuó, la CNTV acordó rebajar el valor de la licencia, y en Enero de 2009 se firmó la prórroga con RCN y Caracol. Una de las justificaciones para el valor de las licencias de televisión era la inminente entrada del tercer canal a partir del 2010. Se suponía que la participación del nuevo canal comenzaría a ser del 14%, y el año siguiente subiría al 29,2%, proporción que se mantendría hasta el 2019. La no apertura del tercer canal durante dos años ha significado unos ingresos extraordinarios para los dos operadores. De este tema, afortunadamente, ya se ha ocupado la Contraloría General de la República. En su momento, hicimos en este blog varias observaciones sobre las condiciones de dicha prórroga, que no vamos a repetir aquí. El lector interesado puede consultar nuestra entrada.

Mientras tanto, se comenzaron a dar los pasos para la apertura del tercer canal. El 2 de Diciembre de 2008 , la CNTV anunció que en mayo del año siguiente se entregaría una nueva licencia de televisión abierta. Para valorar el nuevo canal se contrataron los servicios de dos firmas de banca de inversión. Esta firma concluyó, de una manera equivocada en nuestra opinión (que planteamos aquí ), que no era viable un cuarto canal y estimó el precio base del tercer canal en una suma de $69.706 millones, suma a la cual se le aplicaría un ajuste “en función del comportamiento real observado de la inversión neta en publicidad en televisión abierta, nacional, regional y local”. [1] Esta suma fue la que quedó consignada en el pliego de condiciones. Se abrió entonces el proceso para la adjudicación el 29 de Octubre de 2009.

Mientras tanto, se había aprobado en el Congreso la Ley 1341 de 2009. Los mismos lobistas (y casi que los mismos parlamentarios), que habían aprobado en 1995 el artículo 48 que prohibía las subastas, y que impidió que tanto la adjudicación inicial como la renegociación con los canales privados se realizara por dicho procedimiento, lograron incluir un artículo que decía lo siguiente:

“Previamente al proceso de otorgamiento del permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un número plural de interesados en la banda de frecuencias correspondiente.• En caso de que exista un número plural de interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre ellos la subasta.Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa."

El artículo es bastante ambiguo, pero la interpretación que posteriormente haría el Consejo de Estado es que de ahora en adelante se necesitaban las subastas. La pluralidad de oferentes ahora si iba a constituirse en un requisito, pero no lo había sido para la adjudicación ni para la renegociación de los dos canales privados hasta ahora existentes.

Siguió además la batalla política contra el tercer canal. El senador Iván Moreno, cuyo hermano había empujado la aprobación del famoso articulito de la Ley 182, manifestó en un debate en el Congreso la inconveniencia del tercer canal. A principios de 2010, la Procuraduría General de la Nación solicitó a la CNTV revocar la apertura de la Licitación, argumentando la necesidad de que hubiera pluralidad de oferentes, “para asegurar la maximización de recursos perseguida por las normas especiales en materia de telecomunicaciones”.

Quién se atreve a pelear con la Procuraduría? No por cierto la CNTV. Si bien manifestó su desacuerdo, procedió a revocar el acto de apertura de la licitación. Atendiendo las sugerencias de la Procuraduría, se puso en marcha nuevamente el proceso en Mayo de 2010. La apertura de los sobres y la definición de la adjudicación quedó fijada para Junio del mismo año.

En ese mes, los grupos PACSA y Rendiles, aspirantes a la adjudicación del canal, manifiestan u voluntad de abstenerse de participar en la licitación. Están en su derecho, pero el resultado, buscado o no fue el sabotear el proceso.

En vísperas de la adjudicación de la licitación, el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones da a conocer un concepto que había solicitado al Consejo de Estado con ocasión del proceso de licitación anterior, concepto que exige ahora la pluralidad de oferentes para los canales de televisión y la imposibilidad de una adjudicación directa a un único proponente Vale la pena señalar que ni el Gobierno había consultado, ni la Procuraduría se había pronunciado sobre la ausencia de pluralidad de oferentes en las negociaciones directos que adelantó la CNTV con RCN y Caracol ni en la adjudicación ni en la renegociación de sus canales.

La Procuraduría General de la Nación conceptúa esta vez que el proceso de adjudicación puede continuar, dado que “se superaron los reparos de orden técnico y económico observados por este órgano de control”.

El 23 de junio se cierra la licitación, y la firma Canal 3 Televisión Colombia es la única que se presenta.

En fin, el 29 de Julio de 2010, y ante una nueva intervención de la Procuraduría, la CNTV decide suspender el proceso de adjudicación del tercer canal, “hasta tanto la Sala Plena del Consejo de Estado se pronuncie sobre el recurso de reposición formulado por la Procuraduría General de la Nación, la CNTV y un importante grupo de ciudadanos”.

Ya en Julio de 2011, la Procuraduría tiene otra opinión. Considera que la licitación para la adjudicación del tercer canal puede continuar, “por cuanto cumple con todos los requisitos legales exigidos para este tipo de intervenciones administrativas”.

El Consejo de Estado le hizo caso en su momento a la procuraduría para suspender la licitación, pero no se lo hizo para autorizar su continuidad, como lo atestigua el concepto dado a conocer a la prensa el pasado 14 de Febrero.

Definitivamente, todos los astros (Congreso, Gobierno, CNTV, Procuraduría y Consejo de Estado) se alinearon, o más bien se dejaron alinear, para que continúe, quién sabe por cuánto tiempo más, el duopolio que controla hoy la televisión abierta en Colombia. Sinceras felicitaciones a los abogados y lobistas de Caracol y de RCN. Lograron su cometido, y se ganaron su plata. Lástima que sea todo en perjuicio de los televidentes.
[1] Comisión Nacional de Televisión (sin fecha). Estudio de conveniencia y oportunidad para la adjudicación de una nueva concesión de televisión abierta privada nacional, pag 43

El nuevo formulario de la DIAN: por unas mejores cuentas fiscales

2012-02-04T18:58:00.003-05:00

Bienvenido el nuevo formulario de declaración de renta de la DIAN si con él se aumenta la transparencia tributaria y se disminuye la evasión.

Como es ya prácticamente un lugar entre los economistas que han analizado el régimen tributario colombiano, y como lo hemos mencionado también en este blog en algunas ocasiones, este régimen se caracteriza por la existencia de innumerables tratamientos diferenciales para ciertos sectores o actividades económicas. No siempre esos tratamientos tienen una clara justificación desde el punto de la eficiencia económica o de la equidad.

La ley 788 de 2002 estableció que para mejorar la transparencia fiscal, el Gobierno Nacional debe presentar anualmente, con el proyecto de Ley del presupuesto, un informe detallado en el que se deberá evaluar y hacer explícito el impacto fiscal de los beneficios, así como su fuente de financiación, ya sea por aumento de ingresos o disminución del gasto. Por otra parte la Ley 819 del 2003 introdujo la obligación para el Gobierno de informar los costos fiscales de las iniciativas legislativas, como requisito para su promulgación.

Estas disposiciones son apenas naturales en una democracia. Las exenciones, deducciones y descuentos tributarios constituyen efectivamente un gasto, que se conoce universalmente como “gasto tributario”. El Código de buenas prácticas fiscales del Fondo Monetario Internacional (organización de la cual Colombia es miembro) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (del cual aspiramos a serlo, según ha anunciado el presidente Santos), recomiendan que se calcule el costo fiscal de los incentivos tributarios, como una manera de aumentar la transparencia de la política fiscal, de promover el debate público sobre la misma, y de incidir en el mejor diseño del sistema tributario.

Desde la expedición de la Ley mencionada, los Ministros de Hacienda han incluido en sus capítulos de los Informes denominados Marcos Fiscales de Mediano Plazo un capítulo denominado Principales Beneficios Tributariso en el impuesto a la renta y en el impuesto al valor agregado, correspondiente al año gravable inmediatamente anterior. [1] La Dian también ha hecho un esfuerzo por publicar estudios sobre el tema. [2]

Para el año 2010, el informe del Ministro de Hacienda estimó el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto a la renta en $8,5 billones, que equivale a un 1,6% del PIB y, ojo, a un monto más o menos igual al impuesto de renta efectivamente recaudado en ese año. Obviamente, no se podría calcular alegremente que de eliminarse todos los beneficios tributarios se duplicaría la tributación sobre la renta, pero si es claro que el gasto tributario es en Colombia es una suma considerable.

Al estudiar el informe sobre gasto tributario, tanto el contenido en el MFMP como en el informe de la DIAN, no encuentra el lector respuesta a algunas preguntas. Las rentas exentas y los descuentos tributarios están consolidados (aun cuando clasificados por actividad económica) , de tal manera que no es posible para el lector concluir el efecto que tienen sobre el recaudo exenciones específicas para algunos sectores, deducciones autorizadas que no corresponden a gastos necesarios para el negocio (ese es el concepto ortodoxo de deducción), así como el efecto de tasas diferenciales de tributación (como la existente para los usuarios industriales de las zonas francas).

La respuesta de porqué no es posible para el gobierno proporcionar esa información proviene del formulario de la Declaración de Renta. Hasta el año anterior, estos formularios, tanto para personas naturales como para jurídicas, constaban de una sola página. El detalle contable que justificara las exenciones o descuentos quedaba como anexo para cuando se produjera una auditoría de la DIAN, y por lo tanto no podía ser objeto de consolidación o estudio.

No era posible, ni para la DIAN, para el Gobierno, ni para la opinión, conocer el costo de los siguientes beneficios (cito solo algunos ejemplos)

Ingresos no constitutivos de renta (mejor dicho, no son ingresos):

- Utilidad en la enajenación de acciones inscritas en una bolsa de valores colombiana.
- Utilidades provenientes de la negociación de derivados cuyo subyacente esté representado en acciones inscritas en una bolsa de valores colombiana.
- Distribución de utilidades en acciones o cuotas de interés social.
- Valor de los terneros nacidos y enajenados dentro del mismo año gravable.
- Dividendos y participaciones recibidas por los socios, accionistas, comuneros o asociados.

Rentas exentas: (no se paga impuesto por ellas) :

- Ingresos por concepto de derechos de autor
- Ingresos de los fondos ganaderos
- Ingresos de las empresas agrícolas de nuevas empresas en la zona del Nevado del RUIZ.
- Ingresos de las empresas editoriales
- Durante 30 años, renta obtenida por hoteles que se construyan, remodelen o amplíen entre el 1 de Enero de 2003 y el 31 de Diciembre de 2007.
- Renta por servicios de ecoturismo (por 20 años)
- Aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales
- Utilidad en la enajenación de predios destinados a bienes de utilidad pública

Deducciones especiales (se reconocen como costos del negocio, así no lo sean):

- Donaciones a entidades sin ánimo de lucro
- Aportes voluntarios a los fondos de pensiones
- Sumas que se destinen a las cuentas de Ahorro para el fomento de la construcción (AFC)
- Intereses que se paguen sobre préstamos para adquisición de vivienda
- Inversiones en nuevas plantas de reforestación de coco, palmas productoras de aceites, caucho, olivo, cacao, árboles frutales, pozos profundos y silos para tratamiento y beneficio primario de productos agrícolas
- Inversión en proyectos científicos y tecnológicos
- Inversión por inversiones amortizables en la industria petrolera
- Deducción por agotamiento en explotación de hidrocarburos
- Factor especial de agotamiento en explotación de hidrocarburos

Tarifas especiales de impuesto a la renta

- 15% (en lugar del 33% que es la de carácter general) a las personas jurídicas que sean usuarios de zona franca.

Descuentos tributarios (disminuyen el valor del impuesto a pagar)

- 20% de la inversión en nuevos árboles de las especies y áreas de reforestación
- Inversiones en empresas agropecuarias democratizadas

Es posible que algunas de estos beneficios tengan justificación económica. La única manera de saberlo consiste en comparar su costo fiscal con los eventuales beneficios que reciba la sociedad por su existencia. Si el nuevo formulario de la DIAN para personas jurídicas, aplicable únicamente a grandes contribuyentes y a empresas que hubieren declarado ingresos brutos superiores a 3 mil millones de pesos en el año gravable 2010 contribuye a conocer ese costo fiscal, y además de ello a disminuir la evasión tributaria, bienvenido.

[1][1] Ver por ejemplo el capitulo IV del último MFMP, pag 156. Se puede encontrar aquí.
[2] Ver por ejemplo, El gasto tributario en Colombia. Principales beneficios en el impuseto sobre la renta e IVA. Años gravables 2008 y 2009, por Gloria Yori Parra, Ivón Maritza Albarracín, y Pastor Sierra Reyes. Documento WEB 040, Noviembre de 2010. Se consigue aquí.

Algo más sobre la fusión de las empresas de servicios públicos de Bogotá

2011-12-24T13:58:00.005-05:00

El autorregulador del mercado de Valores descartó una posible manipulación en las acciones de la Empresa de Energía de Bogotá, cuyo precio cayó con posterioridad a las declaraciones de Petro.

Después del anuncio del alcalde electo de Bogotá, Gustavo Petro, de su voluntad de fusionar las empresas de servicios públicas de Bogotá, la acción de la Empresa de Energía de Bogotá cayó un 16,66% entre el 5 y el 7 de Diciembre (cuando la Superintendencia Financiera suspendió la negociación de la acción), frente a la cotización que tenía el 2 del mismo mes. Si bien se ha presentado una recuperación, el precio de la acción cerró ayer en $1135. La acción sigue estando en un 10% inferior al valor del día 2. En el mismo lapso de tiempo, el índice General de la Bolsa de Colombia descendió un 1,7%.

Lejos de reconocer su error, el alcalde electo no aceptó ninguna responsabilidad en el comportamiento del mercado. Simplemente dijo que la caída había sido el resultado de una especulación. Acaba de salir publicado el informe del autorregulador del mercado de valores (AMV). que investigó el comportamiento de la acción de la empresa en los días críticos. Su conclusión es clara: “para las fechas de análisis el mercado tuvo un comportamiento ordenado. Si bien se aceleró la tendencia bajista de la acción, para AMV los patrones de comportamiento de los agentes responder a la información disponible y no permiten concluir que intermediarios de valores o inversionistas hayan producido abusos de mercado relacionados con la formación de precios”. …."Con base en la información preliminar adelantada, AMV descarta una posible manipulación del precio de EEB en los días 5, 6 y 7 de Diciembre de 2011”.

Es lógico que si quien va a a ejercer como presidente de Junta de la Empresa de Energía anuncia que los intereses de los minoritarios no van a ser tenidos en cuenta, sino que se van a supeditar a los del accionista mayoritario, a quien supuestamente le interesa financiar el déficit de la empresa de Acueducto, los accionistas minoritarios se asusten. Fue precisamente lo que sucedió en esos días.

Para entender la complejidad de la operación que propone Petro, es bueno que recordemos la estructura accionaria de la Empresa de Energía de Bogotá y de sus filiales en los negocios de generación y de distribución de Energía Eléctrica. El Distrito tiene en la Empresa de Energía de Bogotá una participación del 76% (era del 81% hasta Octubre pasado, cuando entró un 5% de nuevos accionistas). Es decir, allí tiene el distrito un absoluto control. El único freno que tiene es el código de gobierno corporativo, que le obliga a respetar a tratar a los accionistas minoritarios en forma “equitativa, respetuosa y prioritaria”. Su actividad operativa principal es la de transmisión de Energía.

Las dos filiales principales que están en el negocio de la electricidad en Colombia son EMGESA (en el de generación) y Codensa (en el de distribución). En cada una de estas empresas tiene el 43,2 de las acciones ordinarias (las que dan derecho a voto). La gran mayoría del resto de acciones ordinarias le pertenece al grupo italiano ENEL, quien adquirió el control de la empresa española Endesa, antiguo accionista mayoritario, en Febrero de 2009.

Tanto en Emgesa como en Codensa, el distrito tiene el 100% de acciones preferenciales, que no tienen derecho a voto, pero gozan a cambio del derecho, consagrado en los estatutos de ambas sociedades, a percibir un dividendo que se paga de preferencia respecto al que corresponda a las acciones ordinarias, y de un derecho de reembolso preferencial en caso de liquidación de la compañía. El sistema de las acciones preferenciales es una figura legal consagrada en el Código de Comercio, y muy utilizada en el mercado tanto en el mercado de valores colombiano como en el internacional. En nuestro paía ha sido una figura interesante para vincular un socio estratégico que se encargue de la operación del negocio, y es una alternativa para vacunar a las empresas de servicios públicos frente a la politiquería. Por negarse a perder el control, el Consejo y la administración distrital no han podido conseguir un socio para la Empresa de Teléfonos de Bogotá, que sigue perdiendo valor.

Si la administración del alcalde Petro quiere que el Distrito retome el control de Emgesa y de de Codensa, no tiene sino una alternativa: comprarle al socio privado su participación. El precio sería acordado con el socio estratégico. ¿Será que vale la pena para el Distrito hacer semejante esfuerzo financiero, cuando existen tantas necesidades en movilidad, en educación y en salud?

P.D. Mañana domingo 25 de Diciembre, en el programa Veredicto del Canal Capital se transmitirá un debate entre Diego Otero, como defensor de la fusión de las empresas, y el suscrito, como fiscal. Invito a todos los lectores a que vean el programa y voten al final para que determinen quién tiene la razón.

Cordial saludo a todos, y feliz Navidad.

La propuesta de fusión de las empresas públicas de Bogotá

2011-12-11T13:59:00.003-05:00

La propuesta del alcalde Petro de fusionar las empresas de Energía, Teléfonos y Acueducto de Bogotá se enfrenta con las normas legales sobre gobierno corporativo y sobre regímenes tarifarios. Pero lo peor es que se trata de una propuesta altamente inconveniente.

En entrevista con el periodista Yamid Amat, el alcalde electo anunció su intención de fusionar las empresas públicas de servicios de Bogotá.

Dijo textualmente Petro:

“Fusionaremos las tres grandes empresas: acueducto, telecomunicaciones y energía. Algunos de estos servicios públicos tienen superávit, como energía eléctrica, y otros son deficitarios, como acueducto. El superávit de la Energía lo hemos usado en descapitalizar la empresa. La platica se va fuera del país, a hacer negocios de acuerdo a la lógica del socio minoritario de la empresa. En acueducto, tenemos las tarifas más altas del mundo. Entonces, en vez de descapitalizar la empresa, como hizo Peñalosa, cruzaremos excedentes, para que el usuario obtenga tarifas menores y más eficiencia. La fusión se hará por decisión del dueño mayoritario de las tres empresas, que es el Distrito”

Quiero recordar simplemente algunos puntos que están contemplados en el Código de Buen Gobierno de la Empresa de Energía de Bogota:

1) EEB es, de acuerdo con las normas legales, un grupo empresarial, con intereses en las siguientes empresas: TGI SA ESP, Distribuidora Eléctrica de Cundinamarca, S.A. ESP, Transportadora de Energia de Centramérica S.A. y CONGAS Perú S.A.C.

2) La misión (art 8) consiste en generarle valor a sus accionistas y a Bogotá D.C. a través de la participación relevante en el sector energético nacional e internacional.

3) Todos los accionistas (art 60) tiene derecho a ser tratados de forma equitativa, respetuosa y prioritaria. La sociedad dará el mismo trato en cuanto a petición, reclamación e información a sus inversionistas y accionistas, independientemente del valor de sus inversiones o del número de acciones que represente.

4) Los accionistas tendrán la obligación de actuar con lealtad con la sociedad y deberán abstenerse de participar en actos o conductas respecto de los cuales exista conflicto de intereses. Igualmente se abstendrán de revelar a terceros la información de la sociedad o relativa a ella, que hayan conocido en el ejercicio de sus derechos, así como utilizarla para obtener provecho propio o ajeno, distinto al derivado de la ejecución legítima de los derechos inherentes a su calidad de accionista.

Vale la pena recordar, por otra parte, que la Ley 142 de 1993 (Ley de servicios públicos) contempla en su artículo 87 la eficiencia económica como uno de los criterios que deben orientar el régimen tarifario. Ello implica que este régimen “procurará que éstas (las tarifas) se aproximen a lo que serían los precios en un mercado competitivo; y que los costos las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste.”.

Se habla del caso de las Empresas Públicas de Medellín. Lo que hay que imitar no es tanto la operación integrada (por ley debe existir una contabilidad separada para cada uno de los servicios), sino la independencia con la que tradicionalmente han funcionado estas empresas con relación a la clase política de Medellín (con excepciones en algunos casos. ¿se acuerdan del caso de la vajilla de $100 millones?). Por otra parte, en el caso de Cali, la integración no impidió la quiebra de las Empresas Públicas Municipales, situación que obligó a su intervención. Allí fue la intromisión política indebida la que causó el descalabro.

Si el alcalde quiere disminuir el déficit de la Empresa de Acueducto, lo que debe hacer es utilizar su poder en ella (allí si tiene un 100% de propiedad) para reducir sus costos. Ello implica sacar a los concejales de Bogotá de la injerencia indebida que han tenido sobre la administración de esta empresa, a través de la presión sobre los contratos y de recomendaciones de personal. Ello es lo que explica las tarifas más altas del mundo a las que se refiere Petro.

Si quiere financiar el mínimo vital de consumo de agua, como lo prometió en su campaña, puede utilizar para ese propósito los recursos que el Distrito obtiene en la participación de las utilidades de la Empresa de Energía o lo que recibe de impuestos por parte de los habitantes de la ciudad.

Por otro lado, ¿habrá pensado el alcalde electo en las implicaciones de su propuesta de fusión sobre los costos laborales de las empresas? Según las normas laborales, una fusión se traduciría en que los costos de la convención colectiva más generosa con sus trabajadores (la Empresa de Teléfonos) se extenderían a la Empresa de Energía y a la de Acueducto. O bien estaría amenazada la subsistencia de estas empresas (como lo está hoy la de la Empresa de Teléfonos), o bien los bogotanos tendremos que pagar con tarifas más altas en todos los servicios públicos los costos de la brillante idea del alcalde.

Pico y placa: el reto del nuevo alcalde

2011-11-06T11:41:00.008-05:00

El alcalde electo de Bogotá, Gustavo Petro, ha anunciado que la restricción vehicular en Bogotá será levantada “gradualmente” , y que va a sustituirla por otro tipo de medidas que tengan como propósito descongestionar la ciudad. No ha anunciado cuáles serán estas medidas. Pero así no existan, los perjuicios que está causando la restricción de todo el día aconsejan su levantamiento inmediato.

Cuando expidió la ampliación a todo el día del pico y placa en Bogotá, el alcalde Samuel Moreno anunció que dicha medida estaba basada en estudios técnicos profundos. Al no encontrar estos estudios en las páginas web de la Secretaría de Movilidad, los solicité, primero por derecho de petición, y después por una acción de tutela.

Cuando por orden de un juez de tutelas me llegaron los supuestos “estudios”, tuve oportunidad de comentarlos en este blog. Llamé la atención por su mediocridad. Ver aquí y aquí. El único estudio entre los que me fueron enviados que hacía un esfuerzo por calcular los costos y los beneficios de la medida[1], reducía los costos únicamente a lo dejado de percibir por el Distrito por el menor consumo de gasolina ( la llamada minoración fiscal) que se calculaba en $21.869 millones. El beneficio de la medida, medido por los minutos ahorrados por quienes pudieran desplazarse en vehículos livianos (los días en que podían desplazarse) era de $24.483 millones. Con estas cuentas, era claro el efecto positivo. Como lo señalamos en su momento, medir los costos de una medida a partir de su efecto sobre las finanzas públicas es un ejercicio absurdo, por decir lo menos. Lo que debe maximizar un gobierno no es el monto de los impuestos que recauda, sino el bienestar de sus ciudadanos.

Medir el efecto de la medida sobre el bienestar de los ciudadanos es precisamente lo que han hecho dos técnicos del Banco de la República, Carlos Alberto Medina y Carlos Eduardo Vélez, en un interesante estudio destinado a medir el efecto de la restricción vehicular de todo el día en Bogotá y en Medellín [2]. Este documento muestra cómo debe evaluarse seriamente una medida de política. Voy a resumir sus apartes más importantes, concentrándome en el caso de Bogotá.

Los autores comienzan por revisar la literatura existente sobre dos experiencias internacionales diferentes para enfrentar el problema de la congestión: la restricción vehicular en México DF, y la implantación de peajes urbanos en Londres.

Dos estudios del Banco Mundial [3] señalas que la restricción vehicular en México produjo efectos contrarios a lo que se buscaba puesto que se incrementó la compra de autos viejos, no se alivió la congestión, y se agravaron en consecuencia los problemas de contaminación. Los pasajeros no incrementaron el uso del transporte público, la compra de gasolina aumentó, y se elevaron los niveles de contaminación. Por el contrario, en el caso de Londres, un cargo de 5 libras por circular entre las 7 a.m. y las 6:30 p.m en el área central de la ciudad redujo el número de vehículos que circulaban, aumentó en un 13% la velocidad de circulación, y se tradujo también en una mejora del servicio público en los buses.

Para calcular los beneficios y los costos los autores del estudio se apoyan en la metodología denominada “calidad de vida”, que consiste en calcular cuál sería la compensación monetaria que habría que pagarle a un hogar por la pérdida de bienestar asociada a la expropiación (pues de eso se trata) del tiempo de uso de su automóvil. Esta compensación monetaria depende de la valoración que tengan los hogares de su automóvil, de la proporción de hogares que posean automóvil, y del nivel de racionamiento.

La medida de dos días sin automóvil equivale a una expropiación del 40% del flujo de servicios automóvil durante la semana laboral. En Bogotá existen 441 mil hogares que poseen automóvil. Ello quiere decir que la medida afectó al 23% de los hogares. Y un dato importante: más del 53% de los hogares de Bogotá que tienen automóvil pertenecen a los estratos 1, 2 y 3. A pesar de que los estratos más bajos tienen menos probabilidad de tener automóvil (9% para el estrato 3, contra 75% para los 5 y 6), estos estratos son más numerosos. Esto quiere decir, según los autores del estudio que “independientemente de los costos de eficiencia de las restricciones al tráfico vehicular, la medida también tiene consecuencias inequitativas pues afecta considerablemente a grupos económicamente desfavorecidos” (Pag 20).

Este perjuicio adquiere diversas formas: “la mayoría de los miembros de los hogares no pueden ir al trabajo en su vehículo o transportar en el mismo a miembros del hogar al colegio, a actividades recreativas, o para demandar bienes y servicios. Las empresas enfrentan restricciones significativas para entregar bienes y servicios. Algunos hogares no pueden utilizar su vehículo como herramienta para trabajar, que para Bogotá representan el 20% de los hogares en el estrato 2. El perjucio es mayor para empresas que no tienen opciones alternativas de transporte por imposibilidad de reprogramar la actividad sin incurrir en mayores costos o disponer de otro auto o medio de transporte igualmente seguro y económico” (pag 21).

Las pérdidas de bienestar por la restricción de la movilización por todo el día equivalen según los autores a 503 mil millones por año de los ciudadanos de Bogotá.

El estudio no trae el efecto de la compra de un segundo (o un tercer) automóvil. Pero es claro que los hogares que lo hacen son preferencialmente los de los estratos altos (el costo para los hogares que lo compran es la suma de los costos asociados a tener un segundo automóvil). Los hogares que no lo adquieren deben enfrentar, además del racionamiento, el mayor costo derivado de congestión adicional en los días en que puedan circular.

Recordemos que el estudio citado de la Secretaría de Movilidad había calculado los beneficios de la restricción vehicular, calculando el valor de los minutos ahorrados para la gente que podía transportarse, en $26.483 millones. Los costos calculados por los autores del estudio representan 19 veces esa cifra.

Entre más se demore el nuevo alcalde en levantar esta absurda medida, más hogares adquirirán el segundo automóvil, porque van a asumir que el racionamiento será permanente. Por favor, señor alcalde, no se demore en levantar la medida. Indudablemente va a aumentar la congestión en el corto plazo en las horas valle (no en las horas pico), pero va a evitar que aumenten los perjuicios futuros de la población, en especial la de menores ingresos.

[1]Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Movilidad. Análisis minoración fiscal y beneficio económico para vehículos livianos en la ciudad de Bogotá. Bogotá, Enero 5 de 2009.
[2] Carlos Alberto Medina y Carlos Eduardo Vélez. Aglomeración Económica y congestión vial: los perjuicios por racionamiento del tráfico vehicular. Borradores de Economía, Banco de la República, Num 678. En este resumen nos vamos a concentrar en los datos relacionados con Bogotá.
[3] Eskeland y Feyzioglu, 1995. Rationing can Back Fire: Day without a car in Mexico WPS1554, Worl Bank. Se puede encontrar aquí y Davis, 2008. The Effect of Driving Restrictions on Air Quality México. Verlo aquí. Ambos estudios estaban disponibles cuando se tomó la medida de la ampliación del pico y placa en Bogotá. El equipo del alcalde hubiera podido consultarlos, y ahorrarnos muchos dolores de cabeza.

El crecimiento económico de Colombia, ¿cómo estamos?

2011-10-02T13:53:00.007-05:00

Nuestras tasas de crecimiento per cápita siguien siendo mediocres cuando nos comparamos con otros países

Hace unos días fueron publicadas las actualizaciones de los indicadores de desarrollo del Banco Mundial, incluyendo los datos del 20010. Me he puesto a jugar con estos números y he encontrado algunos datos interesantes, que quiero compartir con los lectores de este Blog.

Los cálculos sobre crecimiento económico normalmente se hacen tomando como punto de referencia el PIB per capita en unidades monetarias constantes. Soy consciente de las limitaciones que tienen estas cifras, que ocultan fenómenos importantes como concentración del ingreso. Es claro que Colombia debe hacer un esfuerzo por distribuir mejor el ingreso y de eso deben encargarse, entre otras, la política tributaria y, la política de estímulo a la competencia (que impida el surgimiento de rentas monopólicas y que abarate el precio de los bienes de consumo, componente importante del ingreso real de los sectores más pobres de la población), así como la política social. Pero, aparte de estas consideraciones, Pambelé tenía la razón cuando decía que “es mejor ser rico que pobre”. Por eso la importancia de las cifras sobre PIB per cápita.

El PIB per capita en Colombia, a precios corrientes, fue el año pasado de $12 millones de pesos. El Banco Mundial informa un PIB per capita en dólares corrientes de $6225 dólares, 2,54 veces el valor que teníamos en el 2001 (US$2440). Esto nos daría un crecimiento promedio anual de nuestro ingreso en dólares cercano al 11% anual. ¿Estaremos presenciando el milagro económico colombiano? ¿Habremos encontrado entonces el camino para salir de pobres?.

Recordemos varias variables que inciden en el comportamiento del PIB promedio en dólares. En primer lugar, los precios mundiales en dólares también registran inflación. Si aislamos el efecto de ésta, obtenemos el crecimiento en dólares constantes. Según el Banco Mundial, el crecimiento anual promedio de nuestro PIB per cápita en dólares constantes fue solo del 2,8% desde el 2001. Es el mismo que obtenemos al mirar los datos anuales del DANE, ya con su base revisada y la nueva metodología que estrenó hace algunos meses. El crecimiento real del PIB colombiano entre 2 001 y 2010 fue del 4,1 % anual. Como la población ha crecido a una tasa promedio anual del 1,19%, ello quiere decir que en ese mismo período nuestro PIB per cápita ha crecido un 2,8 anual.

La revaluación del peso colombiano (que ha sido del 17% entre Diciembre de 2001 y Diciembre de 2010), ha aumentado nuestro PIB en dólares corrientes, ha abaratado los productos importados y encarecido en dólares, los productos exportados. Mientras los precios promedio de nuestro país eran el 41% de los de Estados Unidos en el 2001, hoy son el 66%. La revaluación le ha quitado ventaja competitiva en esa proporción a los productos colombianos en el mercado norteamericano. Por otro lado, un turista colombiano que destine hoy el mismo monto en pesos reales a gastar en Estados Unidos, se encontrará que tiene allí una capacidad adquisitiva 11% superior a la que tenía en el 2001.

Nuestro PIB per cápita, en términos de paridad de poder de compra (es decir, medido en la capacidad real de adquirir bienes y servicios, se le llama PIB per capita PPP por las siglas en inglés), en dólares constantes, ha aumentado también un 2,8 % anual entre 2001 y 2010. ¿Cómo nos comparamos con el de otros países? No perdámonos tiempo comparándonos con el de China (10,6% anual, lo cual le permite duplicar su ingreso per cápita cada 7 años). Comparémonos con Perú (5,5% anual) o con Panamá (5,1%). Los países clasificados por el Banco Mundial como de ingreso medio crecieron al 5,4% y los del grupo al que pertenecemos dentro de esa clasificación (medio-altos) lo hicieron al 5,8%. Brasil ha crecido al 3,4%. Nuestro crecimiento es, digámoslo en términos claros, mediocre.

Me he puesto a hacer algunas cuentas. Alcanzar el nivel de producto per cápita que hoy tiene Chile ($13600 dólares PPP del 2005) con las actuales tasas de crecimiento, nos llevará 17 años. Duplicar nuestro PIB per cápita nos pondrá en el nivel que hoy tiene Polonia o Croacia, y para ello necesitamos 25 años. Alcanzar el nivel que hoy tiene España nos tomará 41 años y el Estados Unidos 58.

En 1980 el producto per cápita de China era el 10% del de Colombia, el India el 16% y el de Chile era prácticamente igual al nuestro. Dadas las diferencias en tasas de crecimiento, el de China es hoy el 80% del nuestro, el de India el 38% y Chile nos supera en un 60%.

He elaborado el gráfico adjunto, proyectando las tasas de crecimiento en el producto per cápita que han registrado la economía colombiana, de Estados Unidos, de China y de India desde el 2000, y he supuesto (supuesto bastante forzado, debo reconocer) que dichas tasas se mantienen por los próximos 25 años. Con estos supuestos, los chinos nos alcanzarán en el 2014 y los indios en el 2037. China alcanzará a los Estados Unidos en el 2031.

Obviamente, pensar que las tendencias de crecimiento de la última década duren otros 25 años puede ser poco realista. Estados Unidos ha tenido una muy mala década (crecimiento promedio en el Producto per cápita de solo el 0,8%) y China una muy buena. Es de esperarse (nos conviene a todos) que Estados Unidos se recupere). En cuanto a China, puede sobrevenirle lo que algunos autores han identificado como desaceleración debido a la madurez. Una vez superada la fase de incremento fácil en la productividad (por el traslado de trabajadores de empleos rurales a urbanos), es difícil seguir creciendo en los mismos porcentajes. 1.

En cuanto a Colombia, nuestra tasa de crecimiento en el producto per capita desde el 2000 es superior a la que tuvimos en los comprendidos entre 1950 y el 2000 (fue solo del 1,7%) 2. Definitivamente, la tarea que tenemos por delante para lograr niveles aceptables de desarrollo es inmensa.

1. Ver al respecto, Eichengree B, Park D y Kwangho S. “When fast-growing economies slow down. NBER. Working Paper No 16919. Marzo 2011. Los interesados pueden consultarlo aquí.

2.Cálculos hechos con las cifras proprocionadas por GRECO, Banco de la República. Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 2002. Tabla I.4.A. (anexo en CD).

El caso de la comunidad europea: un problema de recursos comunes

2011-09-10T20:01:00.004-05:00

En Octubre de 2009 se anunció que el premio Nobel de Economía se había otorgado a Elinor Ostrom (en compañía de otro distinguido economista, Oliver Williamson). Su principal contribución al campo de la ciencia económica, tal como lo registraron quienes otorgaron el premio, consistió en haber retado la sabiduría convencional al demostrar que la propiedad local puede ser administrada exitosamente de una manera común, sin necesidad de regulación por parte del gobierno, y sin necesidad de privatización de los recursos.

Unos meses después, el mundo conoció que Grecia, uno de los participantes en la Unión Europea y del exclusivo club del Euro, estaba enfrentado a una profunda crisis, por las dificultades en pagar su deuda. Todavía se sienten los efectos de la crisis griega, y las amenazas por el tamaño de la deuda se han extendido a Irlanda, España, Portugal e Italia. La crisis europea ha contribuido al pesimismo que hoy aqueja a la economía mundial.

¿Tienen algo en común estos dos fenómenos? Es posible que sí. Los problemas de la Unión Europea pueden explicarse con las metodologías de “gobernanza económica”, uno de cuyos exponentes más importantes es precisamente la señora Ostrom.

Los objetivos económicos que tenían los países europeos cuando decidieron en 1992 profundizar su integración y avanzar hasta el punto de crear una moneda común eran claros: facilitar el comercio, permitir una mayor movilidad de capital y de trabajo, armonizar la política monetaria, y como consecuencia de todo ello, lograr mayores niveles de crecimiento y de bienestar para la población. Dejaron sin embargo un elemento de política económica por fuera de la unión: la política fiscal.

Este esquema de integración económica no tenía precedentes históricos. Normalmente, los países que deciden utilizar una moneda común deciden también compartir sus instituciones fiscales. ¿Qué riesgos existían? El riesgo principal está asociado a un fenómeno que normalmente se conoce como “el problema de los comunes”.

Este problema fue planteado inicialmente, no por un economista, sino por el biólogo Garret Harding en 1968 más o menos en los siguientes términos: imaginemos un pastizal abierto a todos los pastores, es decir es una propiedad común. Si bien cada pastor tiene interés en que el pastizal se mantenga, a cada uno de ellos le interesa aumentar sus propias cabezas de ganado que se alimentan en el pastizal. Enviar allí una cabeza de ganado adicional gasta el recurso común, pero como el incremento en la utilidad individual del pastor dueño de esa cabeza es mayor que la pérdida que registra por el agotamiento del recurso (porque esa pérdida se distribuye entre todos los pastores), el pastor concluye que le conviene enviar esa cabeza adicional. Piensa en los siguientes términos: "si yo no lo hago, otros lo harán, y yo saldré perdiendo". Si todos los pastores actúan de esa manera, el pastizal se agota, y todos los pastores se perjudican.

En el caso de la Unión Europea, el recurso común es la confianza. Un país puede utilizar la confianza en la fortaleza del Euro para endeudarse en los mercados internacionales a tasas de interés relativamente bajas. Pero entre más se endeuden los países, esa confianza se va agotando. El mercado termina castigando a todos los países que respaldan al euro.

Para evitar ese problema, se establecieron en un principio algunas reglas para los países que quisieran pertenecer a la zona Euro. Deberían registrar déficits fiscales o niveles de deuda pública como máximo del 3% y del 60% del PIB respectivamente. Se estableció un sistema de sanciones bastante fuertes frente a los países que incumplieran estos criterios.

El sistema comenzó a perder credibilidad, sin embargo, algunos años después de su puesta en funcionamiento. Los países más grandes, especialmente Francia y Alemania, rompieron los criterios de estabilidad, pero lograron renegociar el tratado inicial, y se ahorraron por lo tanto el costo de las multas. No hubo tampoco una adecuada supervisión. Se descubrió, un poco tarde, que Grecia había alterado sus cuentas fiscales para disminuir contablemente el tamaño de su deuda.

Ahora el problema que enfrentan los países europeos miembros del Euro consiste en que deben rescatar a aquellos países “indisciplinados”, para lograr mantener la estabilidad del euro, y también para evitar que los bancos, que tienen entre sus activos una participación importante de bonos emitidos por los países en dificultades, registren problemas de solvencia. Esta situación, obviamente, no es del gusto de los alemanes, quienes sienten que se les está obligando a financiar el excesivo gasto de los griegos, españoles, irlandeses, portugueses e italianos.

¿Y qué tiene que ver esto con Elinor Ostrom? Pues bien, su gran aporte consiste en que en determinadas circunstancias, contrario a lo que predice la teoría de los comunes, los agentes económicos pueden cooperar de una manera exitosa. Sus resultados están amparados en múltiples estudios de casos, en modelos teóricos en los cuales se aplica la teoría de juegos, así como en experimentos de laboratorio (aplicando la economía experimental).1

Las condiciones que según la señora Ostrom se necesitan para el éxito de la cooperación en la explotación de recursos comunes son las siguientes: los derechos de los participantes están claramente definidos; existen mecanismos rápidos de solución de conflictos entre ellos; se crea un sistema de vigilancia y de sanciones para el que incumpla el acuerdo, y en fin dichas sanciones son administradas por los propios usuarios o por alguien que les responda directamente a ellos. Estas sanciones son graduales: suaves en un comienzo, pero fuertes con aquel participante que reincida en su mal comportamiento. Propone además que la cooperación comience entre grupos pequeños. Estos grupos se irán ampliando paulatinamente, y cuando son grandes ya se ha generado una cultura de cumplimiento con las reglas.

Es fácil, aplicando el esquema teórico de la Señora Ostrom entender porqué ha fracasado la Unión Europea. Quienes diseñaron el sistema no incluyeron un mecanismo rápido de solución de conflictos, las sanciones perdieron credibilidad después de que Francia y Alemania lograran evadirlas y cambiar las reglas en el 2005, y no existió un sistema de vigilancia eficiente. ¿Será tarde para remediar todas estas fallas y diseñar un sistema eficiente de cooperación?

En Colombia tenemos nuestros recursos propios recursos comunes y nuestras propias maldiciones. Pensemos simplemente en los recursos de la salud, y en la manera como se están agotando, atendiendo, mediante tutelas, soluciones exclusivamente individuales, por fuera de las reglas que se habían fijado en un principio (el Plan Obligatorio de Salud). ¿Será muy tarde para pensar en soluciones de cooperación?

1-Ver por ejemplo: Ostrom E, Walker J y Gardner R. Covenants with and without a sword: self-governance is possible. American Political Science Review. Vol 86, No 2. Junio 1992.

El revolcón en salud. ¿Qué se necesita realmente?

2011-08-27T17:22:00.008-05:00

La salud no debe ser un negocio. Pero si lo pueden ser las actividades ligadas al aseguramiento o la producción de bienes y servicios asociados a la salud.

En días pasados, el Presidente Santos, en intervención ante la Academia Nacional de Medicina y la Asociación Colombiana de Sociedades Científicas, anunció una serie de medidas destinadas a “darle un revolcón al sistema de salud”, reformas que supuestamente deben partir del principio de que la “salud no puede ser un negocio, la salud es un servicio social al que tienen derecho todos los colombianos”. Es un principio en el cual todo el mundo puede estar de acuerdo. Pero antes de que los enemigos del sistema de salud que rige hoy en Colombia, y que permite la participación privada en la provisión de bienes y servicios asociados a la salud, comiencen a celebrar la muerte del sistema, es válido hacer algunas precisiones.

Del argumento de que “la salud no debe ser un negocio”, no se concluye automáticamente que debiera proscribirse la participación privada en la provisión de servicios de atención (a través de IPSs o de consultorios privados), en la producción de bienes dirigidos a la provisión de salud (medicamentos, equipos médicos, etc), o en el aseguramiento (EPS). Todos podemos coincidir en que la vida humana no debe ser objeto de negocio, pero de allí no se concluye que la iniciativa privada (con ánimo de lucro) debiera ser eliminadas en actividades como la producción de alimentos, de vivienda, de vestuario, o de otros bienes y servicios indispensables para la vida,y también para la salud, de las personas.

Los laboratorios productores de medicamentos, los laboratorios clínicos, las aseguradoras privadas (EPS), las clínicas o consultorios privados, las farmacias, son todos ellos, “negocios”, legítimos, en los cuales no pudiera considerarse que la búsqueda del lucro es en principio un obstáculo para el logro de resultados eficientes desde el punto de vista de los intereses de la sociedad. Si esto es así, ¿en qué consistirá el revolcón anunciado por el Presidente? ¿Cuáles son las fallas del actual sistema de salud colombiano que exigen un revolcón?

Partamos de la base de que la producción de bienes y servicios asociados al cuidado médico (como lo dijo Arrow, es mejor utilizar este término frente a la “producción de salud” 1 ), se enfrenta a imperfecciones de mercado, que impiden que estos bienes se produzcan en la cantidad y precios eficientes. Una de estas imperfecciones consiste en las asimetrías de información: entre médico y paciente, entre aseguradores y asegurados, y entre aseguradores y proveedores de los bienes y servicios. Existe desinformación (en términos de la economía moderna "racionalidad limitada") en los pacientes, que les impide conocer con precisión su nivel de gasto óptimo. Algunos de estos servicios, por sus amplias externalidades positivas o por su carácter de bienes públicos (campañas de educación en salud, programas de salud pública) exigen la provisión directa o al menos su financiación por parte del Estado. Por razones de equidad, la sociedad puede definir que debe facilitarse su adquisición y consumo por parte de aquellos sectores de la población con menores ingresos. En fin, es posible que se presenten, como en cualquier otra actividad económica, abusos de poder de mercado por parte de cualquier proveedor de estos bienes y servicios.

Estas imperfecciones exigen que el Estado participe en la financiación y en la regulación del sistema de salud. En cuanto al monto de la financiación, podríamos señalar que esto no es un problema en Colombia. Nuestro país se encuentra en un nivel relativamente elevado, dado su nivel de desarrollo, en la participación de gasto en salud dentro del PIB. Según las estadísticas de la Organización Mundial de la Salud la participación del gasto público dentro del total de gasto en salud (83,9%) es de los más altos del mundo, y en este indicador es el segundo en América Latina, pues solamente Cuba registra una cifra mayor (95%). Aplicando estas proporciones a las cifras del PIB en pesos corrientes registradas por el DANE en el año 2010, y a los estimativos de población de la misma entidad, tendríamos un gasto per cápita de $819.000. Esta cifra es un 69% mayor que el valor de la Unidad de Pago por capitación del régimen contributivo aprobado por la Comisión Reguladora en Salud para dicho año ($485000). Es decir, si a cada uno de los habitantes del país se le diera esa suma, y se estableciera como condición que la gastara en aseguramiento en salud, podría adquirir un plan notoriamente superior al hoy vigente en el régimen contributivo. Se puede concluir que la manera como hoy se asignan los recursos por fuera del régimen contributivo (fundamentalmente régimen subsidiado, sistema de recobros, y administración del sistema) constituye un notorio despilfarro.

La regulación, entendida ésta como el conjunto de órdenes, prohibiciones o incentivos a través de los cuales el Estado busca incidir en el comportamiento de los agentes privados, es absolutamente necesaria en la provisión de bienes y servicios relacionados con la salud, tanto para enfrentar las imperfecciones del mercado arriba señaladas como para garantizar una mayor equidad en el acceso a dichos bienes.

En este campo, es claro que se necesita una mejoría notable. Las ambigüedades en la definición del Plan Obligatorio de Salud, y la existencia por lo tanto de una “zona gris” sobre los medicamentos o procedimientos allí incluidos, no constituyen señales claras a los usuarios sobre sus derechos, ni a las EPS sobre sus deberes.

La generación de competencia en el aseguramiento, en la provisión de servicios de salud, y en la venta de medicamentos y dispositivos debe también ser objeto de la regulación. En cada uno de ellos ha habido fallas notorias en Colombia, algunas de ellas promovidas desde la misma Ley. Los gremios de proveedores de la salud, en particular los públicos, se han opuesto a cualquier intento por estimular la competencia o por controlar los costos. Incluso lograron una norma en sentido contrario, al establecerse en la Ley 1122 la obligación para la Superintendencia de Salud de establecer un manual de tarifas mínimas (en lugar de máximas, como hubiera sido lo deseable). La misma Ley estableció la obligación para las EPS del régimen subsidiado de contratar obligatoriamente un 60% como mínimo del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado (es decir, los hospitales públicos). Ordenó además que la prestación de servicios para la atención y la prestación se hagan a través de la red pública. Esto es equivalente a la constitución por la vía legal de un monopolio, con las consecuencias esperadas en el comportamiento de los costos para la salud. La regulación de precios de medicamentos también ha sido deficiente, situación que empezó a corregirse desde finales del 2010, con la expedición del decreto 1474, que fijó valores máximos de recobro a los medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud y que deben ser pagados por el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).

Si las EPS no pueden competir por el paquete de beneficios que ofrecen a sus usuarios (está prohibido negar una atención no incluida en el POS así como reconocerla con cargo a la UPC), ni por precio, puesto que el monto de la contribución de cada afiliado es una definición legal, el único elemento que puede ser objeto de competencia es la calidad del servicio. En ello, el Ministerio de Salud puede desempeñar un papel protagónico, proveyéndole a los usuarios de la información comparativa que permita a éstos escoger las mejores alternativas.

Un área en la cual se necesita una transformación importante es la gerencia del sistema, cuya responsabilidad es del nuevamente creado Ministerio de Salud. Las deficiencias en los sistemas de información, y la falta de capacidad técnica suficiente en el Ministerio para la administración de un sistema tan complejo exigen un cambio sustancial en la manera de operar de esta entidad.

Se supone que el Gobierno debe anunciar en los próximos días el contenido del “revolcón en salud”. Estaremos pendientes para analizar su contenido.

Nota final: El pasado 5 de Junio fuí invitado al programa Veredicto, del Canal Capital, para debatir, con la ex-senadora Cecilia López, sobre la participación privada en la provisión de la salud. Fue una discusión interesante. Los interesados pueden ver el video en esta dirección. Son cuatro partes. Asegúrese de verlas todas.

1- Arrow K. Uncertainty and the welfare economics of medical care. The American Economic Review. Diciembre, 1963. Pags 941 a 973.

La irracionalidad de los republicanos: la rebaja en la calificación de la deuda y la reacción de los mercados

2011-08-14T15:19:00.006-05:00

La reacción de los mercados no es consecuencia de la rebaja en la calificación de la deuda, sino del recorte anunciado en los gastos.

El anuncio por parte de Standard’s and Poors de rebajar la calificación de la deuda de los Estados Unidos fue seguido de caídas importantes en los mercados de acciones, y ha creado una amplia ola de pesimismo sobre la economía mundial.

Ha habido sin embargo confusiones y malentendidos. Para entender la situación devolvámonos a los elementos que ocasionaron la crisis de 2008. Valga la pena recordar que el déficit en la cuenta corriente de los Estados Unidos creció de una manera importante desde mediados de los años 90, hasta llegar a niveles del 6% del PIB a mediados de la década pasada.

Un balance en cuenta corriente negativo es resultado de que el conjunto de los agentes de una economía (hogares, empresas y gobierno) están, entre todos, gastando más que los ingresos que tienen. Normalmente los hogares son superavitarios (ganan más de lo que gastan) las empresas, deficitarias (su gasto total, incluida allí la inversión, debe ser financiado con recursos externos, sea aportes de los accionistas o endeudamiento) y el gobierno puede ser superavitario o deficitario, según las decisiones de la política fiscal.

El déficit en la cuenta corriente de los Estados Unidos se explicó por una caída en el ahorro de los hogares y por un crecimiento en el déficit fiscal. La proporción de ahorro de los hogares con relación a sus ingresos disponibles, que había sido del 7,5% a mediados de los noventa, cayó desde principios de la década pasada, y el ahorro de los hogares prácticamente había desaparecido en el 2006. El alza en los precios de la propiedad raíz y en las acciones creó un “efecto riqueza” que aumentó los niveles de gasto (recordemos que la valorización en el precio de las acciones y de la propiedad raíz no significan un ingreso para sus propietarios. La única manera de concretarse ese ingreso es vendiendo esos activos). Los hogares se endeudaron para comprar propiedad raíz, e incluso muchos propietarios que habían pagado ya sus hipotecas resolvieron endeudarse nuevamente contra su propiedad para financiar por esa vía sus altos niveles de consumo. Si usted es millonario, viva como millonario, aconsejaban los colocadores de créditos hipotecarios a los propietarios de inmuebles valorizados. Obviamente, cuando bajaron los precios de la propiedad raíz, los niveles de deuda de mucho hogares se volvieron insostenibles.

Paralelamente, el Gobierno de los Estados Unidos, que había empezado la década con superávit en sus cuentas fiscales, comenzó bajo el Gobierno de Bush una política de reducción de impuestos a los sectores más ricos de la población, y de incremento en el gasto, especialmente el militar. Si los hogares de los Estados Unidos no están ahorrando, ese déficit debe financiarse con títulos adquiridos por el resto del mundo.

Un agente económico cuyos niveles de endeudamiento sean insostenibles, no tiene sino dos posibles salidas: recortar sus gastos , para poder pagar la deuda, o dejar de pagar. En este último caso, su problema lo asume el acreedor, que registra pérdidas importantes en su patrimonio.
En el caso de los hogares norteamericanos, ellos han recortado el gasto. Su ahorro con relación al ingreso disponible pasó del 1,5% a fines del 2005 a 6,5% en el 2010. Esta reducción en el consumo (recordemos que representa el 70% del PIB), es un fenómeno recesivo.

Pero son muchos además los que han dejado de pagar sus deudas, o que han aumentado las probabilidades de hacerlo. Ello se reflejó en el precio de los títulos representativos de hipotecas, que, como se sabe, precipitó la crisis financiera del 2008.

Como los bancos son los principales poseedores de títulos hipotecarios, las pérdidas por la caída en el precio de éstos hacen que los bancos se encuentren con un nivel de deuda (depósitos del público) que no guarda correspondencia con su patrimonio. El público lo sabe y se pierde la confianza en los bancos. Estos deben “desapalancarse”, y una de las maneras de hacerlo es restringir el crédito, lo cual también crea recesión (una explicación del desapalancamiento financiero la dimos en esta entrada del 2008).

La crisis financiera del 2008 exigió una rápida intervención gubernamental y de la Reserva Federal, a través de oficialización de entidades (caso de Fannie Mae , Freddie Mac, AIG, Citybank), de préstamos, o de compra de títulos que antes estaban en poder de los bancos. Si estas operaciones son hechas por la Reserva Federal, aumenta la cantidad de dólares en circulación. Si las hace el gobierno, aumenta el déficit y por lo tanto el nivel de deuda pública. Añadamos a ello que se necesita un estímulo fiscal para tratar de contrarrestar la caída en la demanda privada y enfrentar la recesión.

La deuda pública pasó del 62% del PIB en el 2006, al 92% a finales del 2010, y las proyecciones indican un crecimiento en los años siguientes. Hasta 2008, cuando los republicanos estaban en el poder, este comportamiento de las finanzas públicas no parecía preocupar al gobierno ni a los parlamentarios de ese partido. Recordemos la famosa frase “Reagan comprobó que los déficits no importan”, que pronunció Dick Cheney, el entonces vicepresidente, al secretario del Tesoro Paul O’Neill (su testimonio se encuentra aquí).

Pero llega 2011, los republicanos están en la oposición, y ahora parece que si les preocupa el nivel de deuda. Por tarde el 2 de Agosto, el Congreso debía autorizarle al ejecutivo un incremento en el nivel de la deuda, indispensable paso para que el Gobierno continúe funcionando y para que puedan pagarse los intereses de los bonos oficiales en circulación. Históricamente, ello ha sido asumido por los parlamentarios como un trámite sin mayor significado. Pero por primera vez en la historia, el partido de la oposición decide utilizar esta autorización como chantaje al gobierno para avanzar en su agenda política. Ahora sí exige una reducción del déficit a través de recortes importantes en gastos, pero sin aceptar que se aumenten los impuestos. Ante la perspectiva del incumplimiento, no faltan los republicanos que afirmen que eso no importa.

El acuerdo que arrancaron los republicanos al presidente Obama y evitó el incumplimiento de la deuda contempló una reducción importante en los gastos en el corto plazo (se acabará el estímulo fiscal a la demanda) , pero no incluyó el incremento en los impuestos
El comunicado de Standard and Poor’s en el cual anunció su rebaja en la calificación de los títulos de largo plazo del gobierno de USA señala que “la política arriesgada de los meses recientes subraya nuestra impresión de que la gobernabilidad y la política económica en los Estados Unidos es ahora menos estable, menos efectiva y menos predecible de lo que creíamos anteriormente” (traducción mía).

El dilema en que puso el partido republicano al gobierno fue absolutamente irracional: o me hacen caso, o provoco un incumplimiento de la deuda. Cuando un agente racional (en este caso el Presidente Obama), se enfrenta con un negociador irracional, lleva las de perder. Obama no tuvo otra alternativa que ceder.

Como consecuencia del acuerdo, las perspectivas de la economía se deterioraron. No es posible contar hoy con el sector público como dinamizador de la demanda de la economía. Fueron los términos del acuerdo fiscal, y no propiamente la rebaja en la calificación de la deuda, lo que produjo la baja en los precios de las acciones.

Una prueba de lo anterior es que el rendimiento de los bonos del tesoro americano bajó (es decir, su precio subió). El bono de 10 años, que estaba rindiendo un 3,01% el 27 de Julio, pasó a rendir 2,17%. El de 30 años pasó en los mismos días de 4,29% a 3,54%.Todo lo contrario de lo que debiera haber sucedido cuando un título de deuda es rebajado en su calificación.

La irresponsabilidad de los políticos republicanos está a punto de crear otra recesión. ¿Se la cobrarán los ciudadanos en las urnas?

Las Zonas Francas: un experimento costoso y con pocos resultados

2011-07-16T18:55:00.006-05:00

El tratamiento tributario preferencial para las zonas francas no tiene ninguna justificación desde el punto de vista de eficiencia económica ni de equidad. Le ha salido costoso al resto de contribuyentes.

Acaba de salir un documento de trabajo publicado por el Banco de la República sobre las zonas francas (ZF)1 . Sus autores señalan (pag 10) que su propósito no es el evaluar la política de ZF (y ¿porqué no, preguntamos, si los autores tienen todos los elementos para sacar su conclusiones al respecto?) pero llaman la atención sobre varios hechos: frente a unos compromisos de las ZF francas creadas a partir de 2007 de crear 115.952 puestos de trabajo (35521 directos y 82431 indirectos), al final del 2010 solo se había creado el 18% de los empleos directos prometidos y el 31,2% de los indirectos 2. Con relación a la inversión programada (12,2 billones) sólo se había ejecutado el 46,3% del total a fines de 2010.Todo esto, pese a que el número de empresas ubicadas en ZF pasó de 232 en el año 2000 a 564 en el año 2009.

Es conveniente recordar un poco de historia. Desde el año 1985 la ley 109 creó una serie de tratamientos aduaneros preferenciales para las empresas usuarias de las ZF existentes en ese momento en el país. Se determinó que las empresas allí ubicadas tendrían una exención del impuesto a la renta sobre los ingresos obtenidos en las actividades industriales orientadas a la exportación. Se les otorgó un régimen de relativa libertad cambiaria (recuérdese que en esa época regía en Colombia el control de cambios, que prohibía la libre compra y venta de divisas).

Las zonas francas fueron un instrumento mediante el cual se buscó neutralizar el efecto anti-exportador de la política proteccionista existente en ese momento. Una economía cerrada, como la que teníamos en esa época, eleva los costos para los productores nacionales y afecta su capacidad competitiva en los mercados externos. Por ejemplo, una empresa productora de confecciones debe utilizar telas importadas con altos aranceles, o comprar telas nacionales, que al ser protegidas frente al comercio exterior, van a tener precios más altos. La empresas textiles van a tener el mismo problema con el algodón, los algodoneros con los fertilizantes o plaguicidas, etc. Los costos totales de toda la economía van a ser superiores frente a un país que tenga un régimen más abierto de comercio exterior.

¿Cómo exportar en esas condiciones? Lo que se decidió en esos momentos fue copiar un esquema que ya estaba en funcionamiento en varios países: crear unos enclaves en los cuales no operarían las restricciones al comercio exterior ni las cambiarias, y existiría un régimen tributario más benigno. Una empresa que destinara toda su producción a la exportación podría estar exenta de restricciones a las importaciones y de aranceles aduaneros a sus materias primas. ¿Y cómo controlar que dichas materias primas se utilizaran exclusivamente en productos para la exportación? Pues ubicando estas empresas en territorios geográficos bien delimitados, de tal manera que se restringiera la posibilidad de que sus productos fueran comercializados en el interior del país. El traslado de productos de las zonas francas al resto del mercado nacional se consideraría como importación. Se estableció además la exención al impuesto a la renta mencionada más arriba.

Con la apertura económica que se presentó en el país desde principios de los noventa era de esperarse que la ventaja de estar ubicado en una ZF disminuyera. Pero continuaron existiendo la exención tributaria y la especialización en las exportaciones. Las leyes 7 de 1991 y el decreto 2293 de 1996 abrieron la posibilidad de que existieran ZF gestionadas por iniciativa privada. Pero siguió conservándose su propósito original: su producción debería orientarse preferentemente hacia la exportación.

La admisión de Colombia a la Organización Mundial de Comercio, OMC (aprobada por el Congreso mediante la Ley 170 de 1994) supuso el compromiso de Colombia por desmontar gradualmente las subvenciones a las exportaciones de productos industriales. Colombia negoció y obtuvo un período de gracia de ocho años para la plena entrada en vigor del tratado de la OMC, plazo que expiró en el 2003. No se podía dar por lo tanto un tratamiento favorable a las empresas exportadoras frente a las que operaban para el mercado interno. En consonancia con lo anterior, la ley 863 de 2003 derogó la exención al impuesto sobre la renta para los usuarios industriales de las ZF a partir del 31 de Diciembre de 2006.

Pero una vez más se demostró que en Colombia es bastante difícil que un privilegio otorgado se pueda desmontar. Un lobby exitoso logró que el Gobierno presentara un proyecto de Ley que establecía una tarifa de impuestos del 25% para los usuarios industriales de las ZF (inferior en diez puntos a la vigente en esos momentos para el resto de empresas) y eliminaba la necesidad de que ellos se concentraran en la exportación 3. En las discusiones en el congreso el lobby logró un triunfo adicional: se redujo la tarifa al 15%. Esa fue la Ley 1004 de 2005.

¿Cómo se explica desde el punto de vista económico la existencia de ese tratamiento tributario diferencial? No existe ninguna justificación a partir de la eficiencia económica ni de la equidad. ¿Qué tiene de especial, frente a la conveniencia pública, una empresa ubicada en una zona franca, frente a una que esté situada en otra parte del territorio nacional? El malabarismo que dieron los autores de esta Ley para explicar esta situación es sorprendente. Mientras las leyes anteriores establecían desde la definición del concepto que las ZF se especializarían en la exportación (y por eso el régimen tributario especial), la definición de la Ley 1004 señala como lo característico de una ZF que allí existe una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Es decir, se justifica que las empresas allí ubicadas tengan tratamiento diferencial, precisamente porque están ubicadas en una ZF. Y la ZF se define precisamente por su carácter tributario especial. La falta de sindéresis no es algo que haya caracterizado normalmente a nuestros legisladores, pero esto es un caso extremo.

¿Quién aprueba una ZF? La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), previo concepto de una "Comisión Intersectorial". Esta basará su concepto (Decreto 383 de 2007) en el "impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta" (cualquier cosa que ello quiera decir). Todo lo que tiene que hacer el promotor es convencer a la Comisión Intersectorial y a la DIAN de la bondad de su proyecto. Estos dos organismos pasaron a convertirse, en virtud de estas absurdas disposiciones, en dispensadores discrecionales de rentas.

Los autores del documento de trabajo del Banco de la República, citando cifras de la DIAN señalan que la tarifa diferencial a favor de los usuarios de las zonas francas le costó al fisco nacional 67.660 millones en el año 2009. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo que el gobierno presentó en días anteriores al Congreso de la República, y pese a las obligaciones contempladas en las leyes 788 del 2002 y 819 de 2003, no se presentó ninguna estimación del costo fiscal de este tratamiento tributario diferencial a favor de los usuarios de las zonas francas para el año 2010.

Una última inquietud. El Decreto 383 del 2007 estableció, frente a las Zonas Francas Permanentes Especiales, que el incumplimiento en las inversiones o en la generación de empleos allí establecidas “acarreará la pérdida de la declaratoria de existencia de la ZF respectiva”. Frente al posible incumplimiento que se deduce de la publicación del Banco de la República, ¿a cúantas ZF le habrá revocado la DIAN su reconocimiento como tales?

1- Ramos Jorge, Rodríguez Karen. Zonas Francas en Colombia: beneficios tributarios sobre el impuesto a la renta. Borradores de Economía No 657. Los interesados lo pueden consultar aquí
2- Vale la pena señalar que la cifra de empleos indirectos es difícil de demostrar y por lo tanto de controlar, por lo cual este porcentaje, aun siendo bajo, puede estar sobreestimado.
3- Exposición de motivos, proyecto de Ley 141 de 2005 (Cámara de Representante). Gaceta del Congreso 840 de 2005.

La historia de Granahorrar (II) Reaccionan los afectados

2011-06-06T11:24:00.004-05:00

En la página 35 de la edición impresa de la Revista Semana, aparece como publicidad pagada, una carta del Dr Christian Fernando Cardona, apoderado de los “Accionistas demandantes de Granahorrar”, dirigida al autor de este blog, en la cual se refieren a mi anterior entrada “La Historia de Granahorrar, un final feliz”. En esta carta afirman que mi escrito “atenta contra el buen nombre de los accionistas de Granahorrar”, quienes se encuentran “agraviados”. Manifiesta que ellos no son los “irresponsables, ni los abusivos que pretende presentar por haber tramitado una acción judicial”.

Como lo puede corroborar cualquier lector, no existe razón alguna en mi escrito por la cual los afectados por la decisión de la Corte Constitucional puedan sentirse agraviados o afectados en su buen nombre. En ningún momento me refiero a ellos.
Por otra parte, el Dr Cardona hace varias afirmaciones que cuestionan la manera en que la Junta Directiva de Fogafin de la época, la Superintendencia Bancaria, y el suscrito, como director de Fogafin, actuamos, en un esfuerzo por evitar la liquidación de Granahorrar, situación que hubiera perjudicado a miles de ahorradores y creado una crisis sistémica en el sector financiero colombiano. En vez de controvertir las diferentes afirmaciones hechas por el abogado Cardona, ya contaremos en su momento nuestra versión de los hechos, voy a limitarme a publicar un documento.

Se trata de la carta que me envío el 5 de Octubre de 1998, dos días después de la decisión de Fogafin de oficializar a Granahorrar, el Dr Jorge Enrique Amaya Pacheco, Presidente y representante legal esta entidad hasta el momento de su intervención. Es decir, era la persona en quien los accionistas de Granahorrar habían confiado la administración de la institución, y a quien habían designado para que adelantara las operaciones de apoyo frente al Banco de la República y Fogafin. Esta es la carta (marque encima de ella para ampliar la imagen):

La carta habla por sí sola. No tengo más comentarios

La Historia de Granahorrar: un final feliz

2011-05-26T20:24:00.002-05:00

En buena hora la Corte Constitucional acaba de echar para abajo una absurda sentencia del Consejo de Estado.

Según anuncios de prensa, la Corte Constitucional acaba de fallar en contra en una acción de tutela, contra la sentencia del Consejo de Estado de Noviembre 1 de 2007 mediante la cual este último tribunal había revocado una sentencia emitida el 27 de Julio de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había negado las súplicas de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que ordenaron la capitalización y reducción nominal del capital social de la Corporación Grancolombiana de Ahorro y Vivienda Granahorrar, expedidas respectivamente por la Superintendencia Bancaria de Colombia y por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin) los días 2 y 3 de Octubre de 1998. El fallo del Consejo de Estado había ordenado a la vez que la Superintendencia Financiera y el Fogafin le entregaran a los antiguos dueños de Granahorrar la módica suma de $226 mil millones, suma a la cual se le aplicarían intereses comerciales y moratorios (aunque parezca mentira, ambos).

Esta decisión de la Corte Constitucional restablece plenamente las facultades de intervención frente a las entidades financieras tanto de la Superintendencia Financiera como del Fogafin, que habían quedado en entredicho por el fallo mencionado del Consejo de Estado.

Este tribunal había considerado lo siguiente, para objetar las decisiones de la Superintendencia y de Fogafin: Granahorrar no tenía problemas de insolvencia, sino de liquidez y que no se notificó a los accionistas de la empresa de estas decisiones.

El ABC de la teoría financiera moderna establece claramente que una empresa que se vea amenazada por problemas de liquidez rápidamente puede entrar en problemas de solvencia. Una entidad financiera no puede darse el lujo de tener problemas de liquidez. No le puede decir a un cliente que venga a retirar un depósito: vuelva mañana. Las normas colombianas y de cualquier país que tenga una regulación seria sobre el sector financiero exigen que esta entidad sea intervenida, como mecanismo para proteger la confianza general del público en el sistema financiero. Ello no da lugar a dilaciones. Por ello las normas colombianas facultan a la Superintendencia Financiera a exigirle a los accionistas de una entidad financiera en dificultades capitalizaciones ultrarápidas, y estas capitalizaciones no tienen porqué someterse al ritmo normal de una operación de estas en una sociedad anónima cualquiera: asamblea de accionistas, aviso en prensa, etc. La prioridad es proteger el ahorro del público.

La Magistrada del Consejo de Estado, Ligia López Díaz había planteado en su salvamento de voto su total desacuerdo con la sentencia de los otros dos magistrados (fue una decisión de la sala IV) por las siguientes razones:

a) Violatoria del debido proceso. La acción interpuesta por los demandantes (los antiguos dueños de Gran Ahorrar) había caducado. Quienes demandaron no tenían legitimación para ello y se escogió erradamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
b) La magistrada reconoció que la situación obligaba a tomar decisiones urgentes, pues se vislumbraba que la entidad no podía cumplir sus obligaciones el lunes siguiente.

Transcribo las consideraciones finales de la Dr López en su salvamento de voto

“Resulta por lo menos insólito que los accionistas de entonces deban ser indemnizados, a pesar de que en su momento se negaron a capitalizar la entidad y mantuvieron sus acciones aún después de la intervención estatal por valor nominal de un centavo, suma que tuvo una variación positiva con la recuperación de la entidad.

Las sociedades demandantes no sufrieron daño alguno que deba ser reparado, pues el valor intrínseco de las acciones en su poder era equivalente a cero (0), teniendo en cuenta la situación real del patrimonio de la entidad financiera después de entrar en cesación de pagos. Por disposición legal se fijó su valor en un centavo, suma que se recuperó por la capitalización y gestión del Estado.

No era procedente considerar el valor de las acciones de las sociedades demandantes antes de la cesación de pagos como lo hace la Sentencia, como si ese hecho no se hubiese presentado, siendo éste el factor desencadenante de la insolvencia de GRANAHORRAR, que obligó a la orden de capitalización y ante el incumplimiento de los accionistas, a la disminución del valor nominal de las acciones a un centavo por cada una. La indemnización ordenada en la Sentencia tomó como referencia valores accionarios que no correspondían a la realidad.

En el expediente está probado que los accionistas de GRANAHORRAR conocieron para la época en que se produjeron, los actos administrativos demandados y decidieron no capitalizar. No accionaron dentro de los 4 meses siguientes que concede la ley pero, dos años después un grupo de accionistas pretende darse por enterado tardíamente para revivir términos, como si no existieran además las asambleas generales de accionistas que se reúnen por lo menos una vez al año para examinar la situación de la sociedad.
La Orden de Capitalización N° 19988050714-1 del 2 de octubre de 1998 expedida por la Superintendencia Bancaria y la Resolución N° 002 del 3 de octubre de 1998, quedaron en firme cuatro meses después de ser notificadas al representante legal de GRANAHORRAR, quien las conoció ese mismo día y según su propia manifestación, transmitió inmediatamente a los accionistas.

La Sentencia al verificar el cumplimiento de los presupuestos de la acción, debió aceptar las excepciones propuestas y declarar la inhibición del Consejo de Estado para pronunciarse sobre los actos que se encuentran en firme y que ya produjeron plenos efectos. Al no hacerlo, la nulidad decretada carece de validez y se violó el debido proceso.

Cuando una entidad financiera cierra con un valor en rojo de $31.000.000.000 porque ha dejado de pagar los cheques y de cumplir sus obligaciones, incurre en cesación de pagos. La razón de ser del FOGAFIN y de la Superintendencia Financiera estriba en la protección del ahorro del público y la salvaguarda de la confianza en el sistema financiero. Estos son bienes jurídicos del más alto rango que exigen decisiones inmediatas como las realizadas en el caso de GRANAHORRAR, cuya motivación y explicación es clara y completa, y que permitieron superar la crisis que se hubiera desatado al final de la década del 90, cuyos resultados están a la vista hoy en día.

Lamentablemente la sentencia no hizo ningún pronunciamiento sobre el alcance y la potestad constitucional de intervención del Estado en la actividad financiera ni sobre la obligación de hacer prevalecer el bien común. Este tipo de decisiones judiciales restringen la medidas de prevención de desastres y quiebras financieras, dejando el ahorro, base del crecimiento del país, y la confianza del público en manos del azar, donde paradójicamente el gran perdedor es el sector financiero y con él, la sociedad, los ahorradores y el país”.

Debo informarle a los lectores de este blog que su autor era en Octubre de 1998 director de Fogafin, y como tal fue protagonista directo de las decisiones condenadas por el Consejo de Estado y hoy avaladas por la decisión de la Corte Constitucional. Estoy particularmente complacido con este fallo. En primer lugar, me genera tranquilidad personal: ¿qué tal una acción de repetición contra este servidor por la suma mencionada? Por otra parte, una crisis financiera, o simplemente la necesidad de intervención en una empresa vigilada por la Superfinanciera e inscrita en Fogafin, no le hubiera dejado a los funcionarios de estas entidades otra opción distinta que mirar pasivamente la quiebra de la entidad. Medidas como las que tomaron con varios bancos en los años 98 y 99, semejantes a las que se tomaron en Estados Unidos con algunos bancos en la crisis del 2008, simplemente no se podrían haber tomado, por el comprensible temor de los funcionarios responsables.

Vale la pena contar la historia del caso Granahorrar, tal como la recuerdo. La haré por entregas en sucesivas entradas.

La financiación de las campañas electorales. una contrarreforma política.

2011-05-15T21:20:00.003-05:00

Se está discutiendo en estos momentos en el Congreso el proyecto de Ley 250 Cámara “Por medio del cual se adoptan disposiciones sobre equidad de género y sobre financiación de las campañas políticas electorales”. Una verdadera contrarreforma en los dos temas frente a los que se ocupa el proyecto de Ley.

Frente al tema de la equidad de género el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 había establecido que para el nombramiento en los cargos públicos que debieran proveerse por el sistema de listas se debería incluir, hombres y mujeres en igual proporción. El proyecto de Ley presentado recientemente por el gobierno señala que cuando no se hubieran postulado aspirantes que permitan cumplir con el precepto de género…los partidos y movimientos podrán completarla (la lista) con candidatos de un mismo género. Es decir se produce un cambio fundamental en la ley de cuotas. ¿será posible que un partido que deba inscribir 100 candidatos al senado no encuentren 50 mujeres dispuestas a llevar su vocería en el congreso? Si se trata de escoger 4 representantes a la cámara por un departamento, no aparecerán 2 mujeres? Hablaría muy mal del partido si esta extraña situación llegara a presentarse. Pero fue lo que propuso el gobierno, y para allá va la discusión del proyecto en el congreso, puesto que ya fue aprobado en primer debate (ver gaceta del Congreso 203 del 2011)

Pero la contrarreforma avanza en otro terreno, particularmente peligroso desde el punto del funcionamiento de la democracia: la financiación de las campañas electorales. Las normas sobre financiamiento electoral constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de la democracia. Que un candidato resulte hipotecado a intereses particulares por la vía del dinero que recibió en la campaña electoral o que aproveche sus propios recursos para tratar de incidir en el comportamiento de los electores es grave. Un requisito de cualquier democracia digna de dicho nombre consiste precisamente en el rigor de la normatividad sobre financiación de las campañas electorales, y en su capacidad de hacer respetar dicha normatividad por la vía del control y de la sanción a los incumplidos.

Por ello la Constitución de 1991 estableció la posibilidad de que la ley podría limitar el monto que los partidos, movimientos o candidatos pudieran gastar en las campañas electorales, así como la cuantía de las contribuciones individuales.

Estableció por otra parte como autoridad máxima electoral un Consejo Nacional Electoral (CNE) compuesto por siete miembros elegidos por el Consejo de Estado, de ternas elaboradas por los partidos políticos con personería jurídica.

La ley 130 de 1994 estableció, en desarrollo de la Constitución, que la reposición de gastos que el Estado haría a las campañas electorales sería a razón de $400 pesos por la primera vuelta y $200 en la segunda en las elecciones de presidente y de $400 pesos por voto en las campañas para Congreso de la República.

Pero el Acto Legislativo 01 de 2003 comenzó un proceso de contrarreforma en los sistemas de financiación. En lugar de establecer un mínimo, señaló un máximo: la cuantía de la financiación de las campañas “será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003”. Añadió además otro costo para los contribuyentes: deberían estos financiar las consultas internas de los partidos, también mediante el mecanismo de reposición por votos depositado.

La reforma del 2003 cambió también el sistema de elección del CNE. Sus nueve miembros serían elegidos ahora por el Congreso mediante el sistema de cifra repartidora. Es decir, los propios políticos pasaron a elegir a quienes deberían decidir sobre los costos de las campañas electorales y sobre el aporte que recibirían del Estado, así como a quienes deberían juzgar sus comportamientos en el terreno electoral. ¿Se imagina el lector lo que debe prometer a sus electores, los Congresistas, alguien que aspire a ser parte de ese Consejo?

Efectivamente, el Consejo Nacional Electoral comenzó a actuar a favor de los partidos ( y en contra de nosotros, los contribuyentes). Un ejemplo de ello es que en el año 2006, la resolución 157 de 2006 estableció que los partidos solo deberían presentar informes consolidados y resumidos sobre los gastos de campaña. Pero la única manera de vigilar que las normas sobre financiación de campaña se cumplan efectivamente sería si el CNE emitiera una especie de Plan Unico de Cuentas para los partidos políticos, semejante al que hoy existe para el sector financiero, emitido por la Superintendencia Financiera. Todo lo contrario a lo que apuntaba en ese momento el CNE.

La resolución 1948, por otra parte, como lo comentamos en una entrada anterior, permitió el enriquecimiento de los candidatos y de los partidos con los recursos destinados a la reposición de gastos de la campaña.

En efecto, la resolución 157 del 2006 decía lo siguiente:

“La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña ni incluirá los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones efectuadas por los particulares a los candidatos, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994”.

La resolución 1948 la cambió, y quedó de la siguiente manera:

La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994.

Es decir, si la campaña le costó a usted como canddato %1000 millones, y logró recoger contribuciones de particulares por ese valor, el monto que le da a usted el Estado es para su bolsillo.

El proyecto de Ley 190 Senado, 092 Cámara de 2010, que fue aprobado el año anterior, y que se encuentra en estos momentos en revisión en la Corte Constitucional, metió otro mico adicional: señaló que el valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado cada año teniendo en cuenta “el costo real de las campañas en cada circunscripción”. Para cumplir esta norma, el CNE con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan”.

Menuda tarea la que le espera al CNE y al Ministerio de Hacienda. Debe definir los costos de producción de un producto sui-generis, una campaña electoral. ¿Cuántos viajes aéreos y terrestres, pautas publicitarias en radio y televisión, folletos de publicidad, camisetas, incentivos varios al elector deben hacer parte de una campaña? ¿se pueden incluir sandwichs, botellas de aguardiente, o incentivos monetarios? Como se trata de hacer un estudio por cada circunscripción, se deberán tener en cuenta las diferencias regionales en el estilo de las campañas? Desde ya estoy preparando un derecho de petición para solicitar el primero de estos estudios. Tengo una enorme curiosidad para saber cómo superan ese reto los técnicos electorales y financieros.

Por otra parte, el proyecto de Ley 205 /11 Cámara, que se está discutiendo en estos momentos en el Congreso, busca elevar a Ley lo contemplado en la aludida resolución 1948 del CNE. No excluye los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones del monto a que tienen derecho los partidos o los candidatos por reposición de votos. Permite entonces el enriquecimiento a partir de los aportes del Estado mencionado más arriba.

Señala además que la financiación originada en “los recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes… del candidato.. no estará sometida a la limitación legal sobre límites individuales”. Y en fin, obliga a los partidos a distribuir la reposición estatal de gastos de campaña “entre los candidatos y el partido o movimiento, teniendo en cuenta los gastos que hubieren realizado con sus propios recursos…”. Señala además que los candidatos, es decir los miembros de las listas “en ningún caso recibirán un porcentaje inferior al 80% del valor de reposición estatal a que estos tuvieran derecho”.

Entre más ponga de sus recursos propios un candidato a una curul, más recibirá de su partido estado por reposición de votos. Esto, en lugar de disminuir los costos de las campañas electorales, contribuirá a elevarlas. Los candidatos con más recursos propios tendrán posibilidades más altas de resultar elegidos.

Este proyecto es un retroceso frente a lo que habían logrado reformas anteriores en términos de fortalecimiento de los partidos. Cuando existía la posibilidad de que un partido lanzara varias listas electorales para el mismo organismo, los líderes de los partidos no tenían los medios para disciplinar a los congresistas de los partidos. Esto, como lo señaló en su momento uno de los documentos del informe Alesina sobre reformas institucionales en Colombia, generaba competencia dentro de los partidos y no entre los partidos. “La competencia entre los partidos favorece el clientelismo, pues las cabezas de las diversas listas ( o lo candidatos individuales, diríamos nosotros ahora) tratan de diferenciarse dirigiéndose a grupos reducidos y con intereses locales, en vez de tratar de convocar a los votantes alrededor de las plataformas de los partidos” 1.

A la democracia le conviene que las elecciones se desarrollen alrededor de los grandes temas nacionales, y los partidos políticos son precisamente, como lo dicen los politólogos “agregadores de preferencias”. La gente debe seleccionar partidos, antes que candidatos individuales. Uno de los pocos instrumentos que tenían los dirigentes de los partidos para disciplinar a los candidatos era precisamente la financiación de las campañas individuales de los candidatos. Ahora no tendrán ni siquiera ese instrumento. El clientelismo continuará consolidándose, los costos de las campañas creciendo, y la democracia deteriorándose.

1. Roland G y Zapata J.G. Sistema electoral y de partidos políticos en Colombia: propuestas de reforma. En Alesina Alberto (ed), Reformas Institucionales en Colombia. Fedesarrollo, Alfaomega, 2002

Cuentas nacionales del DANE: algunas novedades. No hubo recesión en el 2009.

2011-05-01T12:31:00.003-05:00

Los últimos datos sobre crecimiento económico proporcionados por el DANE nos arrojaron algunas sorpresas, especialmente sobre lo ocurrido en años anteriores.

El DANE, como cualquier institución productora de estadísticas, debe revisar su metodologías, a fin de hacerlas más confiables y oportunas. Las llamadas estadísticas de Cuentas Nacionales, que son las que permiten calcular el Producto Interno Bruto y sus componentes, tanto desde el punto de la demanda como de la oferta, y sus tasas de crecimiento, no pueden ser una excepción.

En los últimos años se han presentado varios de estos cambios en las estadísticas de cuentas nacionales, especialmente por el cambio en el año base. Debo hacer una referencia técnica, para explicar un poquito el problema. Para calcular el crecimiento total, el DANE calculaba la estructura de la economía en el año base, es decir el peso de las diversas actividades económicas. Se suponía, para efectos de simplificación en el cálculo, que esa estructura se mantenía en el tiempo. Si por ejemplo el sector de las comunicaciones tenía un peso del 5% en el PIB en el año base, se suponía que ese peso se mantenía. El crecimiento total de la economía era el resultado de la suma de la multiplicación del crecimiento de cada sector por su ponderación en el año base. Pero esto tiene un inconveniente: las economías son dinámicas y el peso de las actividades económicas cambian. El sector de las comunicaciones, por ejemplo, puede aumentar su participación en la economía, y ya no ser del 5% sino del 8%. Si se siguen haciendo los cálculos con la participación del año base, se estaría en este caso subestimando el crecimiento. Entre más nos alejemos del año base, mayor va a ser el problema.

Ello obligaba a que periódicamente el DANE tenía que cambiar el año base, para tener en cuenta los cambios en la estructura de la economía. Por ello el DANE cambió a finales del 2007 la base, que dejó de ser el año 1994 y pasó a ser el año 2000. En ese momento se descubrió que nuestra economía era más grande de lo que pensábamos. El PIB del año 2005, por ejemplo, resultó ser superior en un 18,3%. Éramos más ricos y no lo sabíamos.

En el primer trimestre del 2010 el DANE volvió a cambiar el año base y se definió que de ahora en adelante sería el año 2005. Le introdujo además una modificación a la metodología: para evitar los errores por los cambios en la estructura de la economía, de ahora en adelante las ponderaciones de los diferentes sectores serían variables: el crecimiento del año 2010 se calcula teniendo en cuenta la estructura del año 2009, la del año 2011 según la del 2010 y así sucesivamente ( los lectores interesados en los detalles técnicos pueden encontrar la metodología aquí ). El resultado fue otro ajuste hacia arriba de los datos más reciente: el PIB del año 2005 volvió a subir en un 1%. Valga señalar que esta metodología, llamada de índices encadenados, es la recomendada por los organismos internacionales que hacen recomendaciones en temas estadísticos.

Añádase a lo anterior que cada trimestre el DANE amplía su información sobre los diferentes sectores, lo que lo obliga a estar recalculando las cifras que ha publicado anteriormente. Por razones ligadas con mi oficio he guardado desde hace algunos años las cifras producidas por el DANE cada trimestre, lo que permite hacer las siguientes comparaciones, que se pueden apreciar en el siguiente gráfico.

Una de las sorpresas tiene que ver con lo pasó en al año 2009. La primera noticia que tuvimos, a principios del 2010, era la que en ese año habíamos crecido solo un 0.4%. Un trimestre después, la cifra se había duplicado: era del 0,8%. En el último informe del DANE se volvíó a duplicar el crecimiento del 2008, ahora se nos informa que fue del 1.5%. En contraste, el crecimiento del año 2007, que en Marzo del 2008 se nos informó como un record histórico del 7,5% ahora es un poco menor: 6,9%.

El comportamiento de la coyuntura normalmente se mide en trimestres Datos negativos o débiles en el crecimiento anual registrado cada trimestre son indicativos de recesión. Hasta Diciembre de 2009 los informes del DANE daban cuenta de una recesión que habría iniciado en el último trimestre de 2008. Todos los trimestres, hasta el tercer trimestre de 2009, habían tenido crecimiento negativo. Según la información que tenemos hoy, pasa a ser discutible si hubo recesión: en ningún trimestre se registró caída del PIB. El trimestre en el que peor nos fue es el cuarto del 2008, solo crecimos un 0.1%m (ver gráfico adjunto)

Podríamos esperar que para el futuro la nueva metodología de índices encadenados, al reconocer sobre la marcha los cambios estructurales de la economía, le de mayor confiabilidad a las cifras del DANE, y no se nos presenten sorpresas de la magnitud que hemos tenido recientemente.

Un elemento indispensable para los investigadores en temas económicos y sociales exige contar con series compatibles de largo plazo sobre el comportamiento de las diferentes variables económicas. Si uno entra a la página del Bureau of Economic Analysis, de Estados Unidos, encuentra información para la gran mayoría de variables desde el año 1930. El DANE ha informado que está elaborando la serie 1990-2000 con la nueva metodología, y que “dependiendo de la disponibilidad de recursos”, se tendrá una serie hacia atrás.

Esa información, señores de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación, es indispensable. Por favor, proporciónenle los recursos al DANE para que pueda producirla.

Un memorando secreto : El Gobierno Colombiano le ha pedido a los Estados Unidos respeto a los derechos laborales

2011-04-16T15:32:00.012-05:00

Mis fuentes me han filtrado un documento ultrasecreto: se trata de las exigencias que ha planteado el gobierno colombiano al de los Estados Unidos, para que Colombia pueda firmar el TLC.

Se han divulgado las solicitudes del Gobierno de Estados Unidos al de Colombia en relación con a la normatividad laboral para que dicho gobierno acceda a presentar ante su congreso la ratificación del Tratado de Libre Comercio. Pero al parecer, Colombia también ha hecho exigencias. Me fue proporcionado por mis fuentes este memorando, que plantea las exigencias de Colombia en relación con la normatividad laboral en ese país. No respondo por su autenticidad. Sin embargo, he investigado los hechos mencionados, y puedo asegurar que el Gobierno colombiano se documentó ampliamente sobre ellos. Se pueden encontrar en Internet las fuentes de todas las informaciones incluidas como hechos en el memorando.

Plan de acción del gobierno de Estados Unidos:

Como condición para que el Gobierno colombiano acepte firmar el Tratado de Libre Comercio entre los dos países el Gobierno de los Estados Unidos de América se compromete al siguiente plan de acción:

Normas sobre trabajo infantil:

Hechos

Hoy en día, según un estudio del National Labour Institute, encargado por la Secretaría de Comercio y por la Secretaría del Trabajo, de los 50 Estados que hacen parte de la Unión, solo el de Washington ha adoptado estándares sobre trabajo infantil suficientemente estrictos. Según una encuesta adelantada en 1999, 57% de las personas entrevistadas habían trabajado cuando tenían 14 años, una alta proporción de los cuales en el sector informal. Niños de 12 años son empleados como baby-sitters o jardineros. No existen en Estados Unidos límites al número de horas que pueden trabajar los niños de 16 y de 17 años. En cuanto a los niños menores de esas edades, 16 estados permiten a niños por debajo de 16 años trabajar un número de horas que está por encima de los estipulado por la Ley de Estándares Laborales Justos (FLSA).

Los Estados Unidos no han ratificado la convención 138 de la Organización Internacional del Trabajo sobre mínimo de edad para el trabajo infantil.

Compromiso

El Gobierno de los Estados Unidos se compromete con el Gobierno de Colombia a expandir la protección a los niños trabajadores. Deberá haber presentado al Congreso un proyecto limitando el número de horas que pueden trabajar niños de 16 y 17 años, y estableciendo sanciones a todos los patrones que incumplan las leyes laborales sobre trabajo infantil. Deberá además haber presentado al Congreso el proyecto de adhesión de los Estados Unidos a la convención 138 de la Organización Internacional del Trabajo. Estos proyectos se habrán convertido en leyes antes del 30 de Noviembre de 2011.

Derechos a la organización sindical:

Hechos

La Ley Nacional de Relaciones Laborales (NLRA) establece hoy un derecho para el empleador de solicitar una votación secreta cuando la mitad de los empleados han firmado una petición apoyando un sindicato. Las penalidades para los empleadores que obstaculicen la formación de sindicatos o que se nieguen a negociar con ellos no son lo suficientemente severas. La ley Federal por otra parte, impide que los empleados federales negocien sobre temas económicos como salarios y otros beneficios. En algunos estados, como el de Carolina del Norte , se prohíbe la negociación colectiva para empleados estatales. Una iniciativa semejante ha sido presentada recientemente por el gobernador de Wisconsin.

Los Estados Unidos no han ratificado la Convención de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Libertad de Asociación y Proyección del derecho de organización de los trabajadores (de 1948), ni la Convención sobre el Derecho a Organización y a la Negociación Colectiva de los Trabajadores (de 1949).

Compromisos

El Gobierno de los Estados Unidos se compromete con el Gobierno de Colombia a presentar al Congreso nuevamente el proyecto “Free Choice Act” que había presentado en el 2009, antes del 30 de Junio de 2011. El Congreso de los Estados Unidos aprobará esta Ley antes del 30 de Noviembre. Este Ley eliminará el derecho que hoy tienen los empleadores para exigir una votación secreta como condición para reconocer un sindicato, una vez que la mayoría de trabajadores haya firmado una petición colectiva de reconocimiento. Esta Ley exigirá que los empleadores y los trabajadores entren en un arbitraje obligatorio a más tardar 120 días después de que el sindicato haya sido reconocido. La Ley establecerá que la Junta Nacional de Relaciones Laborales (National Labor Relations Board), dará órdenes judiciales (injunctions), a los empleadores que discriminen contra los miembros de un sindicato o que quieran formar uno. Esta ley declarará el derecho de los funcionarios federales y de los estados para presentar pliegos de peticiones y para negociarlos colectivamente.

El Gobierno de los Estados Unidos presentará al Congreso el proyecto de ratificación de la Convenciones de la Organización Internacional del Trabajo sobre Derecho a la Organización y a la Negociación colectiva. (Convenciones C 87 de 1948 y C98 de 1949). Estados Unidos adherirá a estas convenciones antes del 30 de Noviembre de 2011.

Cooperativas de Trabajadores

Hechos

Las Cooperativas de Trabajadores ( o cooperativas de trabajo asociado, como se les conoce en Colombia) constituyen un fenómeno existente en muchos países del mundo. Una cooperativa de trabajo asociado es una empresa cuyos dueños son los trabajadores y es administrada democráticamente por ellos. Estas cooperativas se organizan para servir a sus asociados y los beneficios o excedentes se les reparten a ellos. En muchos países, incluido Colombia, existe normatividad clara sobre estas asociaciones, a fin de garantizar su carácter y que no sean utilizadas para burlar las leyes laborales. No es el caso de Estados Unidos.

Existen por otra parte mecanimos legales en los Estados Unidos que permiten que los asociados a una empresa obtengan su remuneración repartiendo los ingresos obtenidos, en lugar de pagar salarios. Los bufetes de abogados y los partnerships de empresas de consultoría funcionan con dicho esquema.

Compromisos El Gobierno de los Estados Unidos se compromete a presentar, a más tardar el 30 de Junio, un proyecto de Ley que regule las cooperativas de trabajadores, de tal manera que ellas no sean utilizadas para burlar las normas laborales. Impedirá también el funcionamiento de cualquier remuneración a los trabajadores diferente al salario. La Ley habrá sido aprobada el 30 de Diciembre de 2011.

Persecución a líderes sindicales.

Hechos:

El dirigente sindical Jimmy Hoffa, que durante muchos años dirigió el sindicato de camioneros, desapareció desde Agosto de 1975.

Compromiso del Gobierno de los Estados Unidos

Antes del 30 de Junio de 2011, el Departamento de Justicia del Gobierno creará una comisión especial para investigar la desaparición de este dirigente sindical. Los resultados de la labor de esta comisión se informarán al gobierno colombiano, y al público en general, antes del 31 de Diciembre de 2011.

Otras convenciones de la Organización Internacional del Trabajo.

Hechos:

Hasta la fecha, el Gobierno de los Estados Unidos ha ratificado únicamente 14 Convenciones de la Organización Internacional del Trabajo. El Gobierno colombiano ha ratificado 54. Esto crea claramente una desigualdad en las relaciones comerciales.

Compromiso del Gobierno de los Estados Unidos:

Además de los proyectos de ratificación de las convenciones 87, 98 y 138 antes mencionadas, el Gobierno de los Estados Unidos se compromente a presentar para ratificación ante el Congreso, las siguientes convenciones, que si han sido ratificadas por el Gobierno de Colombia. Deberán haberse aprobado estas ratificaciones antes del 31 de Diciembre de 2011:

29 de sobre trabajo forzoso
30 sobre horas de trabajo,
62 sobre seguridad en el trabajo,
81 sobre inspección laboral,

95 sobre protección de salarios

100 sobre igualdad en las remuneraciones

111 sobre discriminación

151 sobre relaciones laborales

160 sobre estadísticas laborales

161 sobre servicios de salud ocupacional

167 sobre seguridad y salud de los trabajadores de la construcción

169 sobre protección de los indígenas

170 sobre productos químicos

174 sobre prevención de graves accidentes industriales

Si ustedes no han caído en cuenta todavía, este memorando es falso. Pero qué bueno que hubiera sido verdadero.

Clientelismo empresarial o defensa del interés nacional: un reto para los gremios

2011-04-02T16:26:00.003-05:00

En el gobierno anterior properó el clientelismo empresarial. Parece que el nuevo quiere voltear esa página. Ello exige una cambio en la acción gremial.

En un interesante informe publicado por la revista Dinero, se ha anunciado que existe un gran descontento con algunos sectores empresariales con el estilo de relacionamiento del gobierno actual con el sector privado. Según la revista, “Santos está mostrando que tiene un modelo económico en la cabeza y no piensa esperar que los empresarios se lo aprueben para avanzar”. Ese descontento se traslada a la manera como se está manejando el principal gremio empresarial, la ANDI. Según este sector de empresarios, el gremio “no le mete suficiente energía a enfrentar temas que les tocan el bolsillo a los empresarios”. La ANDI representa a todos, dicen los descontentos, pero no puede defender a ninguno.

EL cambio en el estilo de gobierno contrasta con la manera como se manejó esta relación con el sector privado en la administración anterior. Son muchas las anécdotas. Un empresario molesto con cualquier decisión de un funcionario público, con un artículo de un proyecto de Ley, o con una cláusula a punto de acordarse en un tratado de libre comercio llamaba al presidente (obviamente el Presidente no le iba a pasar a cualquier empresario), se quejaba, y en muchos casos el Presidente intervenía. Ello se traducía en que se revertía una decisión, o incluso en que rodaban las cabezas de los funcionarios díscolos que no se sometían a los supuestos postulados básicos de la “confianza inversionista”.

Existe en la literatura económica un nombre para este tipo de comportamiento por parte de los gobiernos: clientelismo empresarial (en inglés “corporate welfare”). El clientelismo político, recordemos, consiste en la obtención de votos a cambio de favores específicos para el elector: un nombramiento, una beca, etc. El elector no toma su decisión pensando en los intereses generales de la sociedad. Ello pervierte el sistema político y debilita la democracia. El clientelismo empresarial por su parte consiste en hacerle favores a grupos específicos de empresarios o incluso a empresarios individuales.

Este concepto de clientelismo empresarial está relacionado con otro que ha sido desarrollado por las ciencias económicas: la búsqueda de rentas. En la Inglaterra del siglo XIX, David Ricardo logró demostrar que los aranceles o la prohibición a la importación de granos se traducía en una transferencia de ingreso hacia los propietarios de la tierra, que veían aumentar sus ingresos, no por una actividad productiva, sino por una “renta”, ganada simplemente por el hecho de que sus propietarios tenían poder sobre un recurso escaso: la tierra.

Ya en el siglo XX se acuño el concepto de “búsqueda de rentas” (rent-seeking) para ilustrar el comportamiento de aquellos agentes económicos que se concentran en la búsqueda de favores particulares de los gobiernos para sus empresas o sectores. Quienes han estudiado este fenómeno lograron demostrar que el otorgamiento de rentas no significa únicamente una transferencia de ingresos de unos sectores a otros. Representa pérdidas en el bienestar de la sociedad. Los principales costos en que incurre un sistema que gire en torno al otorgamiento de rentas son los siguientes:

• Los empresarios dedican recursos para una actividad que no es productiva sino eminentemente redistributiva: visitar e influir en la voluntad de los parlamentarios, ministros o directores de institutos oficiales demanda tiempo y recursos. En algunos casos el resultado es inclusive una actividad destructiva: lo que buscan unos empresarios es restringir la actividad económica de otros.

• En lugar de contratar ingenieros para reducir costos o mejorar la eficiencia de sus empresas, el empresario encontrará más útil contratar lobistas.

• Exenciones injustificadas distorsionan el comportamiento de los empresarios frente a los óptimos sociales. Por ejemplo una exención a la inversión conduce a tecnificaciones exageradas en el proceso productivo, que sacrifican la generación de empleo.

• Si se dan privilegios a unos empresarios, los demás tenderás a buscar sus propios sistemas de generación de rentas. Si existe un arancel elevado para el algodón, los textileros pedirán lo mismo. Lo propio harán los confeccionistas, y así sucesivamente. La tabla de fletes mínimos de los camioneros que ha suscitado, con razón, la inconformidad de muchos empresarios, es un ejemplo de ello. ¿Con qué autoridad puede oponerse un gremio que ha presionado por el mantenimiento de aranceles altos que los favorezcan, al otorgamiento de rentas para otros sectores? ¿Qué es un arancel a la importación sino una tabla de precios mínimos de entrada de productos al país?

• Todos estos mecanismos de repartición de rentas pueden traducirse en corrupción. Entre más discrecionalidad tenga el gobernante o el funcionario para otorgar favores (exenciones tributarias, permisos de importación), el empresario rentista tenderá a pagar para obtenerlos. El daño a la sociedad se generaliza, y afecta el funcionamiento del gobierno, del poder legislativo, de los jueces, etc, así como la confianza en el estado y la moral ciudadana.

Podemos citar varios ejemplos en la Colombia de hoy sobre el clientelismo empresarial o la búsqueda de rentas y de su caso extremo en el cual su otorgamiento depende de la voluntad del gobernante:

• Exenciones tributarias. El Estatuto tributario establece varios ingresos que son exentos de impuestos, y cuya inclusión en esa lista no tiene ninguna justificación. En muchos casos, esa exención está condicionada al concepto de un organismo público, pero no están claros los criterios de otorgamiento de la exención. Los ingresos generadoa en los hoteles que se remodelen o amplíen están exentos por 30 años, pero es “necesaria la certificación del Ministerio de Desarrollo”. Los originados en nuevas plantaciones forestales, deben estar “calificados” por la Corporación Autónoma Regional o la entidad competente. Los provenientes de nuevos productos medicinales y software deben tener un “alto contenido de investigación científico o tecnológico”, certificado por Colciencias o por quien haga sus veces. • Zonas Francas. Los usuarios de una zona franca pagan una tarifa del 15%, frente al 33% que paga el resto de las sociedades. Obviamente, montar una zona franca puede ser un magnífico negocio. La disminución del tributo (es decir la renta) termina repartiéndose entre el promotor (a través del mayor precio en la venta o arrendamiento de los terrenos allí ubicados) y el usuario. Y ¿quién decide la autorización de las zonas francas? La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo concepto de una “Comisión Intersectorial”. Esta basará su concepto (Decreto 383 de 2007) en el “impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta”. Todo lo que tiene que hacer el promotor es convencer a la Comisión Intersectorial y a la DIAN de la bondad de su proyecto. Estos dos organismos pasaron a convertirse, en virtud de estas absurdas disposiciones, en dispensadores discrecionales de rentas. • Contratos de estabilidad jurídica. Mediante ellos, al empresario firmante no se le aplican las normas que le aumenten los impuestos (pero si las que se los disminuyan). Y ¿quién puede obtener ese envidiable seguro, de mucho valor en un país caracterizado por la inestabilidad tributaria?: un organismo público, el Comité de de Estabilidad Jurídica, es el encargado de decidir qué contribuyentes tienen derecho a este particular privilegio. Los criterios de otorgamiento y la misma redacción de los contratos dejan un amplio marco de discrecionalidad a los otorgantes • Renegociación de contratos de concesiones o de obras públicas. Los contratistas que aspiren a cambiar las reglas del juego con las cuales se ganaron una licitación, y esta vez sin enfrentarse la competencia de otros empresarios que pudieran ofertar, pueden hacer la solicitud correspondiente. Nuevamente un Comité, ésta vez de alto nivel, el CONPES, se encargará de estudiar y aprobar la solicitud. No se necesita mayor justificación para que el CONPES apruebe una renegociación.

Frente a los inconvenientes que generan el clientelismo empresarial o la búsqueda de rentas, tal parece que el actual gobierno quiere relacionarse de una manera distinta con los empresarios. Buena noticia. El papel de los gremios en este contexto será el de impulsar aquellas acciones que convengan a su interés general: reformas tributarias estructurales, racionalización del gasto público, y evitar que por hacerle favores a unos se perjudique a toda la economía. La acción gremial tendrá entonces plena legitimidad.

El presidente de la ANDI, en la entrevista con la Revista Dinero, afirma que en su acción gremial, “no va concentrarse en pedir favores a la empresa de fulano, ni para el sector de fulano”. Va a poner por delante los intereses nacionales “. Ojalá esa promesa se cumpla, ojalá que los empresarios se sometan a esas reglas del juego, y ojalá, también, que el Gobierno y el Parlamento no abran la puerta para negociaciones específicas con grupos particulares. Amén.

El crecimiento en el indicador de obras civiles, ¿es real?

2011-03-21T12:24:00.006-05:00

¿Lo que se roban algunos contratistas de obras públicas hace parte del Producto Interno Bruto? Una pregunta para quienes calculan las cuentas nacionales

Uno de los datos más importantes para estudiar el comportamiento coyuntural de la economía colombiana lo constituye el índice de Inversion en Obras Civiles que el Dane calcula desde 1998. A través de este indicador se busca evaluar el avance de las obras de ingeniería en el país. Es también un elemento clave para detectar el manejo anticíclico de la demanda por parte del Estado. Un importante componente de esta variable lo componen inversiones públicas, adelantadas bien como obra pública o como concesiones. Recientemente el DANE ha cambiando la metodología de cálculo, buscando una mayor precisión.

La variable que utiliza el DANE lo constituyen los pagos de las entidades a los contratistas (ver la metodología aquí) por concepto de ejecución de obras civiles. En principio, podría considerarse adecuada esta metodología. Lo que gastan las entidades debe corresponder al avance de las obras civiles. Si se deflacta el valor pagado por un índice de precios de la construcción se obtiene el valor real, un indicador de las unidades físicas producidas. Es lo mismo que sucede en otros sectores de la economía. Si las empresas de telas aumentaron sus ventas en un 10% y los precios del sector textil aumentaron en un 5%, es de esperarse que la producción real (el número de metros de tela producidos) haya aumentado en un 5% aproximadamente.

El sistema de contratación pública normalmente se basa en que se le va pagando al contratista según el avance de la obra, a partir de los informes de la interventoría. Es lo mismo que hacen los bancos: le van desembolsando el crédito al constructor según se mire que la obra progresa.

Sin embargo los organismos de control han detectado que en los últimos años, en el caso de muchos contratos, tanto de obra pública como de concesión, algunos constructores importantes (caso de la calle 26 en Bogotá, pero no es un caso único), no han utilizado los recursos desembolsados en el avance de las obras, sino que le han dado otras destinaciones. En el caso mencionado de la calle 26, quedó claro que los recursos no se aplicaron a la construcción, sino que se desviaron indebidamente hacia otras empresas del grupo (ver nuestra entrada anterior sobre este tema).

Aparte de los problemas administrativos y penales que esta situación genera, también le crea problemas al DANE. Los pagos dejan de ser un indicador de la realidad estadística. El gráfico adjunto muestra el comportamiento del índice de obras civiles comparado con el indicador de despachos de cemento gris, que hasta Marzo de 2009 publicaba el Instituto Colombiano de Productores de Cemento y a partir de ese momento comenzó a publicar el DANE, así como con el Comportamiento del PIB de la Construcción, informado por el mismo DANE. Como se aprecia, el subcomponente de obras civiles ha registrado consistemente unos crecimientos considerablemente más altos desde el año 2006 frente a las otras variables. Un ejemplo lo constituye el segundo trimestre de 2008 (período en el cual se firma el acta de iniciación de obra de la calle 26 y el grupo Nule recibe su anticipo por $85000 millones). En ese trimestre el PIB de la construcción crece el 3,5% anual ( con relación al mismo trimestre del año anterior), los despachos de cemento lo hacen solo el 2,7%, pero el indicador de obras civiles, calculado a partir de lo pagos, lo hace en un 21%.

Fuente: Elaborado a partir del DANE y del Instituto Colombiano de Productores de Cemento

¿Cómo puede solucionar el DANE este problema estadístico? Una manera de hacerlo es generando un sistema de información de avances físicos de obra, para lo cual debería tener acceso a las actas de interventoría (suponiendo, claro está que éstas están bien hechas). Se supone que las actas son públicas, y no deberían por lo tanto ser objeto de ninguna reserva.

Otra manera de ver el problema es reconocerlo plenamente. Los pagos que hace el Estado a los contratistas y que estos no aplican a las obras, son utilidades de ellos, y como remuneración a su capital, son un componente del valor agregado de la actividad constructora. Si el Estado decide pagar más por sus obras, eso no es un problema de la autoridad estadística.

En un paso posterior, el DANE debería ajustar su índice de costos de la construcción. Si por la imperfección en el sistema de contratación el costo por kilómetro de vía pavimentada aumenta de un año a otro, por ejemplo, en un 30%, el DANE tendría en cuenta ese incremento para calcular la producción real del sector, y dividiría los valores ejecutados nominales por 1,3. Es lo que hace con la producción agrícola, de alimentos, etc. ¿Qué pasa si se establece que en la destinación de los anticipos o de los pagos hubo una utilización inadecuada, y el contratista simplemente se los robó? Se supone que el Producto Interno Bruto mide las actividades productivas y no las meramente redistributivas (el robo es una de estas últimas) En este caso, el DANE debería sustraer las sumas robadas del valor agregado calculado. En las cuentas del ingreso después de distribución sería necesaria abrir una nueva partida (robos y sustracciones por ejemplo), que saldría del sector público e iría a parar a manos de los empresarios corruptos. Para establecer los montos del ajuste, el DANE se vería obligado a enviar formularios a los órganos de control y a la Fiscalíam y a utilizar otros indicadores indirectos.

Quienes diseñaron el sistema de cuentas nacionales en el mundo y en Colombia nunca imaginaron las complicaciones que se derivarían del comportamiento de muchos de nuestros contratistas y entidades públicas.

Proyecto de Ley contra la corrupción: algunas observaciones

2011-03-05T17:12:00.002-05:00

Al proyecto de Ley contra la corrupción se le han introducido modificaciones que lo debilitan

Noticias recientes relacionadas con actos de corrupción hacen ver la necesidad de que el país refuerce los instrumentos de lucha contra la misma. Recordemos que, según Transparencia Internacional tenemos una calificación bastante mala en términos de percepción de la corrupción: 3,5 (comparado con 9,3 de Dinamarca y de Nueva Zelandia, 7,2 de Chile, 7,1 de Estados Unidos y 5,3 de Costa Rica. Además, según el Informe Global de Competitividad
estamos en el puesto 118 entre 139 países en lo relacionado con “favoritismo en decisiones de los funcionarios gubernamentales”, de 87 en “desperdicio de gasto del gobierno”, y de 90 en “pagos irregulares y sobornos”.

Bienvenida por lo tanto la iniciativa del gobierno al presentar un proyecto de Ley para "dictar normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública". Pero en la discusión en el Congreso se le han introducido modificaciones que lo han debilitado. Veamos:

Tratamiento especial para los congresistas

Es indudable que los órganos legislativos, y en particular el Congreso de la República, tienen una imagen bastante negativa. Sin embargo, quienes han participado en la discusión han buscado que las normas no se les aplique a ellos, al menos con el mismo rigor. Miremos con cuidado:

Prohibición para contratar. Es positiva la prohibición para que los personas que hayan financiado directamente o por interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia, a las gobernaciones o a las alcaldías puedan contratar con las entidades públicas del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato (art 2 proyecto para tercer debate). Sin embargo, en algunos casos de corrupción muy conocidos han sido protagonistas los miembros de las corporaciones de elección popular (Congreso, Asambleas, Consejos Municipales, etc). ¿No debería extenderse esta prohibición hacia aquellas personas que hayan financiado campañas de miembros de estas corporaciones, cuando quieran contratar con éstas? ¿O cuando el Congresista vaya a ocuparse de temas que tengan que ver con los intereses de quienes lo financian?

Personas políticamente expuestas. (PEP). El Financial Action Task Force , grupo intergubernamental encargado de desarrollar y promover políticas para proteger el sistema financiero contra las actividades de lavado de dinero y financiación del terrorismo, define las “personas políticamente expuestas” como “aquellos individuos que desempeñan o han desempeñado funciones públicas prominentes en un país, por ejemplo jefes de estado o políticos gubernamentales de alto nivel, altos funcionarios judiciales, militares o ejecutivos de empresas públicas, funcionarios importantes de partidos políticos”. En consonancia con lo anterior, el Gobierno en su proyecto propuso que se consideraran como PEP a los miembros de las corporaciones públicas. No incluía sin embargo a los magistrados. En la discusión en el Congreso, y no quedó claro por iniciativa de quién, quedaron por fuera los miembros de las corporaciones de elección popular de esta definición. Quedó reducido este concepto simplemente a quienes ejerzan “gestión fiscal o sean ordenadores de gasto”. Como se sabe, una aprobación de una Ley que se traduzca en obligaciones para el Estado, no se considera, en términos legales una “ordenación de gasto”. Pero es claro que un miembro del congreso está expuesto a la corrupción para tramitar un proyecto de ley que beneficie intereses particulares. Debería considerársele por lo tanto como “políticamente expuesto”.

Patrimonio familiar. Igual situación se presentó con la propuesta establecida en el artículo 12, que señala la obligación de declarar el patrimonio familiar. Solo quedaron incluidos los que vayan a desempeñar un cargo público de nivel directivo o asesor de cualquier rama del poder público. En el poder legislativo y judicial solo estarían sujetos a este requerimientos los miembros de la mesa directiva del senado y de la cámara, así como los presidentes de las altas cortes. No regiría para senadores, representantes, magistrados, diputados de las asambleas y concejales.
Regulación del lobby o cabildeo

Regulacion del lobby o cabildeo

El proyecto de Ley presentado por el Gobierno definía el lobby o cabildeo como “aquel contacto de carácter personal y privado que tenga por objeto promover, defender o representar cualquier interés en relación con la elaboración, tramitación, aprobación, modificación, adopción, derogación o rechazo de proyectos de ley, actos legislativos o declaraciones del Congreso de la República o sus miembros; ordenanzas, proyectos de ordenanzas y declaraciones ante las asambleas departamentales; y acuerdos, proyectos de acuerdos y declaraciones ante los concejos municipales; sin perjuicio del derecho que asiste a todo ciudadano de intervenir en el proceso de formación de las leyes, acuerdos y ordenanzas". Esta definición recogía una amplia experiencia internacional, en especial de la legislación de Estados Unidos.

Los congresistas adoptaron una definición más estrecha. Consideran como lobby o cabildeo únicamente la actividad desarrollada por una persona natural o jurídica que derive remuneración de labores realizadas con la incidencia en la zona de decisiones públicas, adopción de políticas, trámite de iniciativas legislativas, decisiones administrativas o actividades similares. Es decir, una persona que actúe directamente para defender sus intereses particulares (un dueño de una empresa, o un contratista) ante autoridades públicas, no se considera un lobista y por lo tanto no se le aplican las obligaciones establecidas en el proyecto de ley.

La iniciativa del Gobierno preveía que la información contenida en el Registro público sería pública y cualquier persona podría acceder a ella. En este registro se deberían consignar las audiencias y reuniones que solicitaran los lobbystas o cualquier particular, en lo relativo a la indicación del lugar y fecha de su realización, así como la individualización de los asistentes y la materia específica tratada. En el proyecto, tal como va, se ha eliminado de esta obligación las reuniones celebradas con particulares que defiendan sus intereses diferentes a los cabilderos.
Una sugerencia: a semejanza de lo establecido en normas de otros países ¿porqué no establecer que las actas de estas reuniones en las cuales los cabilderos o particulares que busquen incidir en beneficio propio en decisiones de las autoridades sean públicas? De la misma manera debería establecerse que estas reuniones se efectúen en la sede de la entidad, y no en apartamentos, hoteles, restaurantes, etc. como nos hemos enterado los ciudadanos recientemente, especialmente en el caso de la contratación en Bogotá.

El proyecto les da a los cabilderos un extraño privilegio: ingresar y circular libremente por las instalaciones de la corporación popular, así como acceder a sus sesiones ordinarias y extraordinarias. El curioso espectáculo que hoy se aprecia en las pantallas de televisión cuando se está discutiendo o aprobando un proyecto, en el cual el número de cabilderos supera en ocasiones al de los parlamentarios adquiere ahora plena legitimidad. Esas reuniones en los pasillos o en las salas de sesión, para incidir a última hora en la redacción de un articulado, no podrán registrarse como sesiones formales de cabildeo y no podrán por lo tanto darse a conocer al público.

El proyecto prohíbe a los cabilderos beneficios de carácter económico al sujeto que se enfrente al cabildeo. ¿Y por qué esa prohibición no se extiende a los particulares o a las empresas potencialmente beneficiarias de la acción del parlamentario o del funcionario respectivo?

Equivocaciones que se convierten en delito penal.

El artículo 32 del proyecto contempla que "el servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales (¿cuáles serán los no esenciales?) puede ser condenado hasta a 18 años de cárcel. No contempla que existe dolo, Un simple olvido o descuido puede convertirse en delito. ¿Qué opinarán de este artículo los defensores de los derechos humanos?

El Proyecto constituye un importante avance. Pero debería aprovecharse el cuarto y último debate para corregirlo.

A propósito de las sanciones a SaludCoop: el reversazo de la Supersalud.

2011-02-19T17:02:00.007-05:00

La Superintendencia de Salud ha echado para atrás la resolución en la que le sancionaba a SaludCoop por haber desviado supuestamente recursos de la Seguridad Social. Esta resolución mostraba una clara incomprensión sobre el funcionamiento del sistema de salud colombiano.

La Superintendencia de Salud ha anunciado que ha llegado a un acuerdo conciliatorio con la la EPS SaludCoop-Organización Cooperativa, a propósito de las resoluciones 296 y 983 de 2010, en las cuales la Superintendencia impuso a SaludCoop la obligación de vender activos por valor de $627 mil millones. Este acuerdo ha sido aprobado por la Procuraduría General de la Nación, entidad que pudo establecer, según lo ha anunciado que “en la expedición de los actos que generan esta conciliación se presentaron fallas en los procedimientos e incorrecta aplicación de la Ley, todo lo cual nos lleva a concluir que hubo violación del debido proceso”.

Desde el momento en que la Superintendencia de Salud anunció la sanción, tuve mis inquietudes, las cuales manifesté en su momento

Cito textualmente lo que escribí hace exactamente un año:

"En un comunicado de prensa, la Superintendencia de Salud ha anunciado que ha obligado a la EPS Saludcoop a “restituir a la liquidez de la EPS los recursos utilizados en la adquisición de activos y otras operaciones glosadas en los informes de visita la suma de $318. 250 millones de pesos y a …atender con recursos diferentes a las contribuciones parafiscales, los pagos que por amortizaciones, intereses y otros costos implique la restitución del endeudamiento que por $308.958 millones de pesos obtuvo la EPS". (tomado del períodico El Tiempo)

Me he hecho las siguientes preguntas, pero no puedo contestarlas hasta no estudiar la resolución 296 de 2010, que no ha sido publicada por la Supersalud, como puede constatarlo cualquiera que consulte su página:

-Aparte de las normas sobre control a la integración vertical para las EPSs (y sobre cuya racionalidad quisiera comentar en otra ocasión), ¿existen otras disposiciones que les impidan a las EPSs adquirir activos para el desarrollo de su objeto social? ¿Discriminan claramente esas normas, por ejemplo, entre la posibilidad de adquirir un tensiómetro y una clínica?

-Si la entidad paga sus siniestros (si no los paga, debería ser objeto de las sanciones correspondientes, pero eso es otro problema), la diferencia entre lo recaudado por las primas, descontando los costos administrativos, y lo pagado en siniestros ¿no constituye una utilidad, como en cualquier compañía de seguros? ¿No sería libre la EPS de invertir sus utilidades en la compra de activos para el desarrollo de su objeto social? (recordemos que como entidad cooperativa, no reparte utilidades. La aplicación de sus excedentes está expresamente determinada en la Ley).

- Ante las críticas hechas al gobierno por, supuestamente, querer favorecer las EPSs a través de los decretos de emergencia, ¿sería Saludcoop un chivo expiatorio?

Cuando se publique la resolución 296, tendrá oportunidad de ocuparme de estos temas. Mientras tanto, lo único que puedo hacer es preguntar".

La resolución en cuestión nunca fue publicada en la página de la Supersalud (práctica no deseable desde el punto de vista de la transparencia). Redacté un derecho de petición ante esta entidad, y ante la no respuesta, interpuse una acción de tutela. Me llegaron entonces las dos resoluciones, frente a las cuales puedo señalar ahora algunos elementos de análisis.

Considero necesario aclarar en primer lugar que no tengo ninguna vínculo o interés en Saludcoop. Ni siquiera soy afiliado a dicha EPS. Ni siquiera he hablado con algún funcionario de SaludCoop para escribir esta nota. Mis inquietudes se derivan de mi preocupación como académico interesado en el adecuado funcionamiento del sistema de salud en el país, el cual tiene como requisito una actuación clara y correctamente encauzada de sus entidades de regulación y vigilancia.

La resolución 296 (ratificada posteriormente por la 983), tiene 53 considerandos. Pero la argumentación de Supersalud puede resumirse en los siguientes puntos:

- Los recursos de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud no se pueden destinar para fines diferentes a ella.

- Los recursos recibidos por las EPS tienen carácter parafiscal. Por lo tanto tienen la condición de recursos públicos y su única destinación es la prestación del Plan Obligatorio de Salud )POS) para la población atendida. Los ingresos recibidos por este concepto no pueden ser afectados a gastos tales como depreciaciones y amortizaciones que sirven de fuente de liquidez (sic) para ser consumida en usos distintos a la prestación de los medicamentos, procedimientos e intervenciones que conforman el POS. Entre los usos proscritos para ser financiados con la liquidez obtenida se encuentran las inversiones, las donaciones, los préstamos, las inversiones en el exterior, diferentes a la prestación del POS.

- El análisis de las fuentes y recursos de Saludcoop lleva a concluir que un buen porcentaje de las inversiones que ha hecho Saludcoop ha sido financiado con la Unidad de Pago por Capitación (UPC).

Para entender la situación, tal vez sea necesario para el lector no familiarizado con estos temas recordar los fundamentos básicos con los que opera el sistema de aseguramiento en salud en el régimen contributivo, a la luz de los establecido en la Ley 100 de 1993.

La Comisión de Regulación en Salud (anteriormente el Consejo de Seguridad Social en Salud), determina anualmente el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Cada EPS recibe mensualmente del Fondo de Solidaridad y Garantía el valor de la UPC por cada uno de los beneficiarios inscritos. Con estos recursos, la EPS está en la obligación de prestar a sus beneficiarios los servicios establecidos en el Plan Obligatorio en Salud (POS).

El sistema colombiano funciona entonces como un sistema de seguros: si existía alguna duda sobre ello, la sentencia C- 828 del 2001 de la Corte Constitucional, así como la Ley 1122 de 2007 (artículo 14) despejó cualquier duda al respecto. El Fondo de Solidaridad y Garantía paga la “prima de seguros” (el valor de la UPC) por beneficiario. La aseguradora (es decir la EPS) está obligada a pagar el siniestro (entendido este como cualquier evento que afecte la salud del pacienten incluido en el Plan Obligatorio de Salud, el cual contempla además actividades de promoción y prevención). Si el monto de pago por “siniestros” (gastos en salud en que tuvo que incurrir la aseguradora) es superior al valor de las “primas” recibidas, la aseguradora tuvo pérdidas. Si se presentó la situación contraria, tuvo utilidades.

La entidad aseguradora está entonces obligada a prestar el servicio de salud a sus afiliados y a sus familias “por medio de sus propias instituciones prestadoras de salud, o a contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos” (literal k, artículo 156 de la Ley 100). La entidad prestadora puede entonces cumplir sus obligaciones legales y contractuales contratando con entidades prestadoras o prestando directamente el servicio de salud.

Una de las primeras lecciones que uno aprende en un curso de economía básica es que la producción de cualquier bien o servicio exige una combinación adecuada de los dos factores básicos de producción: trabajo y capital. Para producir acero se necesitan trabajadores (recursos de trabajo) y recursos de capital (hornos, bodegas, equipo de movilización de carga, etc). Para el servicio de transporte se necesita vehículos y conductores. Para prestar el servicio de salud una empresa prestadora (y recordemos que la ley le permite a las EPS prestar el servicio por medio de sus propias instituciones) debe contratar personal: médicos, enfermeras, camilleros, celadores, etc. Pero debe proporcionarle a dicho personal recursos físicos con los cuales ellos puedan desempeñar su labor: termómetros, tensiómetros, equipo médico de diagnóstico y tratamiento, camas de hospital, centrales telefónicas, así como edificaciones especializadas: hospitales y clínicas.

¿Debe el Estado meterse a determinar las condiciones de esta “función de producción” , del servicio de salud? Ello no lo hace en ningún sector, ni siquiera en los más regulados entre ellos (financiero, empresas de servicios públicos) y sería inconveniente que tratara de hacerlo. Además sería imposible hacerle seguimiento a una norma semejante.

Por otra parte, de aplicarse a otras actividades la curiosa tesis de que los recursos parafiscales no pueden utilizarse para construir infraestructura, sino para prestar directamente el servicio (cualquier cosa que ello quiera decir), las entidades de vigilancia tendrían que comenzar a investigar a las siguientes entidades, que habrían “desviado” recursos parafiscales:

a) Las cámaras de comercio. Como se sabe, su fuente de recursos son las contribuciones que hacen los comerciantes por operaciones de registro mercantil de carácter obligatorio. Estas entidades han desarrollado en las ciudades del país una infraestructura física importante.

b) El Sena. Ha construido en todo el país edificaciones propias y adquirido equipos de enseñanza.

c) El ICBF. ¿Con que habrá financiado sus propias instalaciones, o los hogares infantiles, sino con recursos parafiscales?

d) Las Cajas de Compensación. Como se sabe, han construido hoteles, centros de convenciones, teatros, clubes recreativos, oficinas propias, etc.

Es cierto que el parágrafo 1 del artículo ley 182 de la Ley 100 obliga a las Entidades Promotoras de Salud a “manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad”. Esta disposición es semejante a la que obliga a las Compañías de Seguros a constituir una reserva (un pasivo) destinada a atender los posibles siniestros. En este caso podría entenderse que la reserva sería del 100% de las primas recibidas. Pero al final del período frente al cual se ha contratado el cubrimiento, por ejemplo un año, debería compararse lo recogido por cotizaciones (primas) recibidas frente a los siniestros pagados, y determinar a partir de allí si la EPS tuvo utilidades o pérdidas técnicas en su labor de aseguramiento.

En apoyo de su tesis, la Superintendencia de Salud, en la resolución hoy cuestionada, señaló en su apoyo innumerables sentencias de las altas cortes que señalan el carácter público de los recursos de la seguridad social y su imposibilidad de destinarlos a otros usos. Aparte de que construir o desarrollar infraestructura no puede considerarse “otro uso”, es necesario señalar que esta prohibición se aplica directamente al Fosyga: no puede destinar los recursos parafiscales para otros usos. Pero “gasta” estos recursos comprando una póliza de seguro en salud a una EPS. Esta debe cumplir su parte del contrato, proporcionando a cambio el servicio de salud, en las condiciones que establezca la Ley. Los ingresos que reciben por concepto de primas son de las EPS. Así lo establece incluso el plan de cuentas emitido por la propia Superintendencia de Salud, la Resolución 1804 del 2004.

Extendiendo el argumento, los médicos que reciben recursos originados en las cotizaciones del sistema por concepto de honorarios a sus servicios no los podrían destinar para atender los gastos normales de su actividad (comprar muebles, asistir a eventos de capacitación) o inclusivo utilizarlos en los gastos de consumo propios o de su familia. Pero a estos absurdos ha conducido la caprichosa interpretación de las normas legales por parte de la Superintendencia de Salud. Parece que esa situación se está corrigiendo. Enhorabuena. El sistema de salud y todos los agentes que participan en él necesitan claridad en las reglas del juego.

Indicadores de competitividad (II): la productividad, la infraestructura y la tecnología.

2011-02-13T21:20:00.002-05:00

Vamos a continuar en esta entrada con las comparaciones internacionales en indicadores de desarrollo y de competitividad. Vamos a dedicarnos a los temas de apacidad y productividad laboral, desarrollo humano, infraestructura y tecnología de la información

Nos hemos apoyado principalmente en el informe de Competitividad del Instituto Mundial de Desarrollo (IMD), También hemos utilizdo el informe de competitividad del foro económico mundial (FEM) y en el informe anual de la Uníón Internacional de Telecomunicaciones.

¿En qué nos fue bien?

Entre 58 países analizados por el IMD:

Somos el segundo país en el mundo en crecimiento de la fuerza laboral. Es decir en el número de personas en edad de trabajar y dispuestas a trabajar (6,5% en 2009). Solo nos superaría Qatar. Me llama la atención este dato, porque según las cifras del DANE tanto el crecimiento de la población en edad de trabajar y de la población económicamente activa ha sido solo del 1.7% anual en promedio. Habrá que revisar estas cifras con ciudado.

Ocupamos el puesto 7 en capacidad empresarial en los administradores colombianos, con una calificación de 6,61. Malasia, el primero en el mundo, tiene una calificación de 7,48.

Tenemos el puesto 7 en recursos de agua, medidos en metros cúbicos por habitante. Pero paradójicamente tenemos solo un puesto 45 en acceso y administración del recurso.

Tenemos el puesto 6 en proporción de la población por debajo de los 15 años y el puesto 10 si se analiza la que está por encima de los 65. En consecuencia tenemos una alta relación de dependencia: personas en edad de trabajar contra personas en edad de no trabajar): estemos en el puesto 49

Puesto 4 en consumo de energía per capita. El que menos consume es Filipinas y el que más Qatar.
Puesto 2 en inversión en telecomunicaciones con relación al PIB (muy necesario que invirtamos, según lo veremos más adelante).

.
Puesto 7 en gastos público en salud con relación al gasto total en salud : 83, 9%., nivel semejante al de Noruega y del Reino Unido. Proporción superior a la de Holanda, Suecia, Japón y Francia (sobre este tema remitimos al lector a nuestra entrada del año pasado , en la cual hacíamos algunas reflexiones sobre la eficiencia de este gasto.

Puesto 10 en proporción de fuentes renovables en la generación de energía.

En qué nos va mal

Una baja productividad del trabajo en términos de PIB por persona empleada. Estamos en el puesto 51 con US$21.285 El indicador de Noruega es US$109.953 (se está hablando de dólares en paridad de poder de compra). En Chile es US$35.461 y Argentina US$37.882 .

La productividad del trabajo medida en PIB por hora de persona empleada nos coloca en el puesto 51 (US$9,79), frente a US$62,09 en Noruega. El de Chile es US$16,16 y Argentina US$18,63.

Puesto 48 en productividad en la industria. Puesto 49 en eficiencia de las grandes corporaciones y 45 en la eficiencia de las pequeñas y medianas empresas .

Puesto 46 en horas trabajadas por año: 1756 (esto es resultado del alto número de feriados). Según quien lo evalúa el indicador podría ser al revés: entre más se descanse, mejor.

Puesto 51 en capacidad del país en atraer y retener talentos. El país mejor clasificado es Corea. Los últimos en el ranking son Perú y Eslovenia.

Puesto 52 en peso de los activos de los bancos con relación al PIB : 47,5%. Chile está en el 96%.

Puesto 47 en tarjetas de crédito per cápita (0,78). En Estados Unidos es de 7 tarjetas, pero es un modelo al que no deberíamos aspirar a imitar. Como se sabe, en la reciente crisis jugó un papel importante el alto endeudamiento de los hogares norteamericanos. Chile tiene 2,52 y Argentina 1,17.

Puesto 48 en riesgo financiero, Tenemos un puntaje de 54,5. Los dos países que están peor que nosotros entre los de America Latina analizados son Argentina y Venezuela.

Puesto 48 en el entendimiento general de la necesidad de reformas económicas y sociales.

Puesto 45 en densidad de carreteras. Puesto 53 en calidad de la red férrea. No es de extrañar que estemos en puesto 51 en la eficiencia en el sistema de distribución de bienes y servicios.
Puesto 46 en calidad en los sistemas de transporte de agua.

Miremos ahora los indicadores de desarrollo tecnológico. Estamos en el puesto 55 en gasto en Investigación y Desarrollo (RD) con relación al PIB, y en el puesto 54 en gasto per capita, en el 52 en gastos de las empresas en RD. Puesto 43 en grados universitarios en ciencias e ingeniería y en el 48 en número de artículos en revistas científicas.

En lo que tiene que ver con tecnologías de información, si bien hemos progresado, no se puede decir que podamos estar contentos. Entre 2008 y 2009 subimos seis puestos en el Indice de Desarrollo de las Tecnologías de Información publicado por la Unión Internacional de Tecomunicaciones, al pasar del puesto 69 al 63. Fuimos el sexto país en el mundo en cambio positivo en el ranking. Pero seguimos bastante por debajo de Argentina, Uruguay, Chile. Brasil, Venezuela y Panamá. Este es un índice compuesto de 11 indicadores que tienen que ver con el acceso, la utilización y los conocimientos de tecnologías de información.

En el indicador de acceso el progreso ha sido modesto: pasamos del puesto 71 al 69. Seguimos por debajo del promedio mundial (estamos en 3,95 y el mundo en 4,07). Según la clasificación del Foro Económico Mundial, estamos en el puesto 87 entre 139 países en cuando a disponibilidad de nuevas tecnologías y en el puesto 47 en usuarios de internet por 100 habitantes.

Uno de los indicadores de acceso que más nos afecta es el relacionado con las tarifas. Estamos según las UIT, en el puesto 91 (entre 161 países ) en el valor de la canasta de precios de tecnología de información (una tarifa más alta baja en el ranking). Estamos en el grupo de los países más caros de América Latina. Ello tiene consecuencias claras en el acceso a la tecnología, especialmente en un país en que una gran mayoría de la población tiene bajos ingresos.

Vamos por partes. En la canasta de telefonía celular estamos en el puesto 88, debajo nuevamente de la mayoría de países de América Latina. Un habitante colombiano que gane el ingreso nacional anual per capita (US$4660 para el 2008) debía gastar el 2,46% del mismo en adquirir lo que la UIT llama la canasta básica de telefonía móvil: 25 llamadas salientes y 30 mensajes de texto por mes. Dicha proporción es del 0,03% en Honk Kong, 0,12% en Noruega y 0,46% en Costa Rica, primer país de Latinoamérica en el listado. El descenso en las tarifas en este servicio es un fenómeno mundial, y algo han bajado en Colombia, pero se necesita que bajen más. El esquema de adjudicación de licencias que se montó en el país desde la iniciación del servicio privilegió la obtención de un ingreso alto por concepto de licencias para el estado, a cambio de montar una estructura oligopólica, que obviamente tuvo consecuencias en el nivel de tarifas. El gobierno y las entidades de regulación del servicio tienen por delante una importante tarea, en un servicio que, como lo han demostrado numerosos estudios académicos, tiene consecuencias importantes en el nivel de vida y en las capacidades de inserción económica de los sectores más pobres de la población.

En lo que se refiere a telefonía fija, el valor de la canasta básica (30 llamadas locales) representa un 1,46% del Ingreso per-cápita, lo que nos coloca en el puesto 66 a nivel mundial. Este porcentaje es del 0,25% en Singapur y Hong Kong, del 0.32% en Estados Unidos y del 0,42% en Ecuador. Curiosamente somos uno de los pocos países del mundo en los que, según los datos de la UIT, las tarifas de este servicio aumentaron en el año 2009 (ver cuadro 4.5 del informe).

En donde definitivamente nos falta mucho todavía es en los precios del servicio de internet de banca ancha. El precio de la canasta básica definida por la UIT (suscripción mensual de 1 gigabyte) representa el 9% del PIB per cápita, lo que nos coloca en el puesto 93 en el mundo, por debajo nuevamente de la mayoría de los países de América Latina. En Hong Kong, esta proporción es del 0,3%, en Estados Unidos del 0,5%m , en Costa Rica del 1,24% y en Brasil del 4,54%. Según el informe de competitividad del Foro Económico Mundial (cuadro 9.06), la velocidad promedio por usuario de internet es en Colombia de 5,8kbps, mientras que la de Luxemburgo (fuera de concurso) es de 9043 kbps, la de Holanda 147 kbps, la de Chile 36,46 kbps, y la de Estados Unidos 21,4 kbps. Tenemos entonces un servicio caro y lento, en un área que es definitiva para la competividad de numerosos sectores: industria de software, comercio electrónico, servicios financieros, call-centers, etc.

Tiene por delante el Gobierno una importante tarea en la mejora de los indicadores de competitividad. ¿Se le habrá la importancia que estos temas requieren en el Plan de Desarrollo?
Tendremos oportunidad de referirnos a este tema.

Colombia y los indicadores de competitividad

2011-02-06T11:10:00.004-05:00

Una mirada a los ranking de competitivad. En qué está bien Colombia y en qué mal

Existe hoy en el mundo una competencia feroz entre los organismos que producen indicadores de competitividad, de transparencia, de desarrollo económico, de desarrollo social, de desarrollo financiero, de investigación y desarrollo, de avance en la tecnología de comunicaciones, etc. Es utópico pretender hacerle seguimiento a todos ellos.

No siempre hay que creerles todo lo que dicen. Muchos de ellos hacen sus clasificaciones y ordenamientos de países, no a partir de datos estadísticos objetivos, sino apoyados en la percepción de los entrevistados, a menudo ejecutivos de grandes empresas. Por otra parte la ponderación de los factores que inciden en la competitividad o en la facilidad de hacer negocios es necesariamente subjetiva.

En algunos casos la opinión de los ejecutivos entrevistados vale la pena. En otros, es necesario tener en cuenta que no necesariamente lo que le conviene a ellos mismos o a las empresas que administran corresponde exactamente a las conveniencias de las sociedades que analizan. Como lo registramos en su momento (ver aquí), en la misma semana en que la quiebra de Lehman Brothers desencadenó la crisis financiera, en septiembre de 2008, el Foro Económico Mundial publicaba su Informe sobre Desarrollo Financiero Mundial (no lo encontré ahora en la página actual del FEM. De pronto lo descolgaron Pero en su momento yo lo bajé y lo tengo disponible para quien lo solicite por correo). Pues bien, ese informe clasificaba a Estados Unidos (país epicentro de la crisis) en primer lugar en el ranking de desarrollo financiero y de cuarto en el “Indice de Estabilidad” (¡!). Uno de los componentes del índice (y lo sigue siendo) medía el “peso de la regulación gubernamental”. Por su incidencia en el ranking una mayor regulación quita puntos en el ranking. Hoy, habiéndose destapado las historias sobre la crisis del mismo Lehman Brothers, de AIG, del City, de Fannie Mae y de Freddy Mac, existe un consenso generalizado en el mundo académico de que una de las causas principales de la crisis fue precisamente una débil regulación. En el informe recientemente publicado Estados Unidos ha descendido al puesto 39 en el índice de estabilidad financiera, pero sigue de primero en el índice global de desarrollo financiero.

Hechas las anteriores salvedades, de todas maneras estos informes proporcionan información útil sobre la posición relativa de nuestro país en varios campos. He estado hojeando tanto los informes más recientes de competitividad del Foro Económico Mundial, así como el World Competitiviness Yearbook del Instituto para la Gestión del Desarrollo (IMD por sus siglas en inglés), además del ya citado sobre desarrollo financiero. En esta entrada voy a señalar algunos resultados que considero interesantes para Colombia del informe del IMD. Solo me voy a referir a aquellos en que nos fue muy bien (primeros 15 lugares) o muy mal (últimos 15). Voy a concentrarme por ahora en los indicadores que hacen parte de los dos grandes factores identificados por el IMD: Desempeño Económico y Eficiencia Gubernamental. En próximas entradas continuaré con este ejercicio, tanto con los otros factores del IMD como con los del Foro Económico Mundial.

Datos de Colombia en el informe anual de Competitividad del IMD (entre 58 países estudiados)

¿En qué nos fue bien?

Puesto 7 en relación de términos de intercambio (Valor unitario de exportaciones vs valor unitario de importaciones). Como este es un índice que mide el cambio relativo en los precios de los bienes exportados versus el de los importados, este comportamiento está asociado al mejor desempeño de las materias primas en los mercados internacionales. En el caso de Colombia, la alta dependencia que tenemos sobre este tipo de exportaciones nos favoreció.

Puesto 6 en relación empleo sector público frente al empleo total: 5,2%. En este indicador un mayor índice empeora el ranking. El primero de la tabla, Singapur, tiene una relación del 2,3%. El ultimo, Jordania, tiene 38,6%. ¿Será que tienen en cuenta estos indicadores las llamadas nóminas paralelas, tan comunes en algunas entidades? Normalmente se registran como contratistas privados que ejecutan contratos de prestación de servicios con el sector público. En la práctica son empleados públicos, pero no se registran como tales.

Puesto 8 en tasa de tributación efectiva frente al ingreso per-capita. Estamos bien, porque para el IMD, una baja relación es un buen indicador. La otra cara de la moneda consiste en señalar la escasa contribución que hace la tributación en la distribución del ingreso (los resultados de estos indicadores los veremos más abajo). Consecuente con lo anterior, tenemos una relación impuestos totales recaudados frente al PIB de solo el 13,45%. Solo nos ganan entre los países estudiados Qatar, India, Hong Kong e Indonesia. Los países “últimos” en la tabla son Suecia (47,8%) y Dinamarca (48,18%).

Puesto 4 en subsidios gubernamentales a empresas públicas y privadas, como peso con relación al PIB. Es decir, el peso de estos subsidios es relativamente bajo. Pero los pocos que existen hacen bastante daño. Lo veremos más adelante.

Puesto 9 en flexibilidad del mercado de trabajo (índice compuesto entre la dificultad de contratar, la rigidez en los horarios de trabajo y los costos de despido).

Puesto 7 en el índice de relación entre ingresos por género. Existe poca diferencia en el ingreso ganado por hombres y por mujeres, con relación a los patrones internacionales.

Puesto 6 en la participación de mujeres en altos cargos públicos y privados ( con excepción del parlamento, como veremos más adelante).

¿Y en qué nos fue mal?

Puesto 49 en contribución a las exportaciones mundiales (0,24% menos de la mitad de nuestro peso en la economía mundial: 0,40%).

Puesto 52 en exportación de servicios comerciales.

Puesto 55 en relación de comercio exterior (exportaciones + importaciones) frente al PIB: 16,53%. Seguimos siendo un país cerrado.

Puesto 48 en ingresos por turismo ( como proporción del PIB ) : 1,03%

Puesto 55 en relación pago de intereses por el gobierno frente a sus ingresos totales: 22,21%.

Puesto 49 en tasa de impuestos máxima corporativa. Pero gracias a la evasión (estamos en el puesto 50 este indicador) y a las exenciones y tratamientos especiales (no se miden por parte del IMD), la relación impuestos corporativos recaudados frente al PIB nos “sube” al puesto 44, con un indicador del 4,8%.

Puesto 52 en margen financiero (tasa de préstamos vs tasa de captación de los Banco): 6,85%. En el Reino Unido, primero de la lista, este margen es del 0,33%.

Puesto 54 en el índice de barreras al comercio internacional.

Puesto 50 en el índice de proteccionismo. Se mide por la pregunta de si el proteccionismo, en opinión del entrevistado, obstaculiza el desarrollo de los negocios.

Puesto 55 en el carácter distorsionador de los subsidios. Se les pregunta a los entrevistados si los subsidios existentes distorsionan la competencia y el desarrollo económico. Como el peso de los subsidios es bajo, según vimos arriba, todo indica que los pocos que existen (por ejemplo, agro ingreso seguro) hacen bastante daño.

Puesto 46 en legislación sobre la competencia (si la legislación es efectiva o no en impedir los abusos contra la competencia).

Puesto 55 en peso de la economía paralela. No es extraño.

Puesto 51 en legislación sobre desempleo. Se le pregunta a los entrevistados si la legislación sobre desempleo provee o no un incentivo para el trabajo.

Puesto 43 en administración de justicia (si es administrada o no de manera imparcial).

Puesto 47 en seguridad personal y de la propiedad (es decir no se provee adecuadamente).

Puesto 49 en el índice de inestabilidad política

Somos el país donde la proporción del ingreso nacional que se concentra en el 10% de la población más rica es la más alta entre todos: 45,9%., y aquél en el que la proporción del ingresos que gana el 10% del población más pobre es el más bajo: 0,8%. En consecuencia, somos el país que tiene el índice Gini de concentración del ingreso más alto, con un valor de 59. Dinamarca, Japón y Suecia tienen 25 cada uno. Esto es resultado, nos atrevemos a conjeturar, del elevado proteccionismo (que perjudica a los pobres y favorece a unos cuantos ricos, ojalá algún día lo entendiera nuestra izquierda), de la débil legislación sobre competencia (que castiga a los pobres con precios más altos en muchos bienes y servicios), y de las debilidades del esquema tributario.

Estamos en el puesto 50 en participación de mujeres en el parlamento. Solo es el 10%, frente a un 47% de Suecia u un 42% de Finlandia.

Continuaremos con el análisis de estos indicadores en siguientes entradas.

El pico y placa en Bogotá: un balance

2011-01-23T16:36:00.004-05:00

En su edición del 25 de Enero del 2009, la revista semana, quejándose del caos del transporte en Bogotá, publicó un artículo denominado: Haz algo Samuel. Como la restricción vehicular para todo el día era “algo”, la alcaldía y su equipo concluyeron que “había que hacerlo”. Sin mucha lógica y sin estudios que apoyaran la medida, se expidió el Decreto 033 de 2009 que lo implementó. Es una racionalidad muy común entre los políticos: más que resolver un problema, lo importante es mostrar que algo se está haciendo para resolverlo, así la solución implantada sea inefectiva o inconveniente. Se supone que la opinión pública no entrará en análisis técnicos profundos.

En su momento planteamos algunas reflexiones sobre la medida que están consignadas aquí. Básicamente las podemos resumir en lo siguiente:

Es claro que existe en Bogotá un desequilibrio entre la oferta de un recurso escaso (las vías públicas) y la demanda por ellas, determinada por factores demográficos, y económicos (el ascenso de ingresos de la clase media, y el abaratamiento en el precio de los automóviles).
La solución ideal para enfrentar este problema consiste en una planeación de largo plazo de la infraestructura urbana que tenga en cuenta el crecimiento futuro de la ciudad y acondicione la oferta a esas necesidades. Paralelamente, un crecimiento organizado del transporte público que estimule su utilización por parte de la gran mayoría de las personas, puede traducirse en un uso más eficiente de las vías públicas.

Es claro que esa planeación de largo plazo ha faltado. La oferta vial no ha crecido con las tendencias demográficas de la ciudad. Los procesos de urbanización no se han traducido en un incremento en la oferta de vías públicas. La ciudad ha cedido a la presión de los urbanizadores al reservas calles para uso exclusivo de los residentes (ello explica la compleja geografía de las urbanizaciones que se adelantaron en Bogotá a partir de los años sesenta, así como la abundancia de vías cerradas), lo cual si bien aumenta el valor de los lotes urbanizados, le impone a la ciudad costos importantes en términos de movilización.

Quien quiera renunciar a la utilización del automóvil deberá encontrar atractiva la alternativa que representa el transporte público en términos de comodidad, seguridad, rapidez y costos. El transmilenio pareció funcionar en un principio, pero rápidamente la calidad del servicio ha venido empeorando, medida tanto en términos de tiempo de espera como de velocidad de desplazamiento. Las obras acometidas en Bogotá han inutilizado muchas estaciones. Es el caso al que se enfrenta la Universidad a la cual estoy vinculado, que se ha visto fuertemente limitada en su acceso, tanto en transporte público (cierre de estaciones) como privado (cierre de vías).

Por otra parte, el sistema de funcionamiento del transporte urbano, por defender los intereses de las empresas afiliadoras, se ha traducido en una sobreoferta de buses, como lo señalábamos en otra entrada (ver aquí). Falta ver si el nuevo Sistema Integrado de Transporte Público moderniza el sistema. Por lo pronto, la alcaldía cedió ante el chantaje de los transportadores privados y se comprometió a pagarles unas sumas exhorbitantes durante los próximos 18 años, simplemente para que no atrevesaran al sistema, situación que aumentará notablemente los costos y por lo tanto las tarifas del transporte público en el futuro.

Lo claro es que existe congestión, por un desequilibrio entre la oferta y la demanda de vías. Las alternativas para el Estado cuando se presenta esta situación son las siguientes:

a) No hacer nada. No es una opción descartable. El Estado no tiene que resolver todos los problemas. Si se presenta congestión, por ejemplo en las horas pico, las personas mismas toman la decisión de viajar, de aplazar su viaje o de no viajar. La demora en el viaje es el costo que pagan los usuarios por su insistencia en viajar en la hora pico. Muchas personas, como estudiantes o trabajadores que deben cumplir un horario determinado, no tienen alternativa, lo cual les exigirá empezar más temprano su desplazamiento. Esto es lo que hace el Estado en la gran mayoría de ciudades del mundo, o lo que se hace normalmente frente al desplazamiento peatonal: el temor a la congestión es el que se encarga de desanimar la utilización del recurso por parte de los usuarios que menos necesitan desplazarse. Como lo decía el famoso beisbolista norteamericano Yogi Berra (equivalente en su filosofía a nuestro Pambelé) a propósito de un restaurante que se volvió muy popular: nadie volvió a comer allí porque siempre está lleno.

b) Restricción cuantitativa en las horas pico. En los servicios de electricidad, de acueducto, de alcantarillado y de tráfico la capacidad del sistema se determina por la demanda pico: la capacidad de generación y el tamaño de las líneas, de las tuberías o de las vías se hace teniendo en cuenta el consumo en las horas pico. Por ello existen muchos sistemas de precios diferenciales que buscan desincentivar la demanda en esas horas. Frente a la dificultad técnica de aplicar un sistema de racionamiento por precio (lo cual implicaría sistemas de peajes urbanos diferenciados por horas), existe la posibilidad de la restricción cuantitativa: establecer turnos para el desplazamiento. El racionamiento que existió hasta febrero de 2009 tenía como propósito, más que disminuir el número de desplazamientos en automóvil, repartirlos mejor durante el día, de tal manera que disminuyera la presión sobre las vías en las horas pico.

c) Restricción cuantitativa durante todo el día. Fue lo que hizo la alcaldía de Bogotá en el 2009, prometiendo que sería una medida absolutamente transitoria (ver aqui) pues duraría solo hasta el 15 de Febrero de 2011, tiempo que, según la alcaldía, sería el necesario para adecuar las troncales de transmilenio por la Carrera 10 y la Calle 26 y para “desarrollar el paquete de 45 obras financiadas con la valorización”. Por razones suficientemente conocidas, la alcaldía no cumplió con sus propios plazos. Ahora pretende que la ciudadanía asuma la consecuencias de su propia ineficiencia.

La alcaldía anunció que la medida se apoyaba en numerosos estudios técnicos. Ante la negación de la Secretaría de Movilidad por entregarlos, tuve que solicitarlos vía tutela. No voy a repetir aquí el análisis que hice de los mismos. El lector interesado los puede consultar aquí y aquí

Como se previó en su momento, esta medida tendría consecuencias indeseadas: una de ellas el estímulo a la adquisión de una segundo automóvil por parte de multitud de familias. Aumentó por lo tanto la congestión en las horas pico. Frente a los costos de la restricción, la alcaldia comienzó a otorgar excepciones y permisos. Algunos permisos pueden justificarse, otros no tanto. Por ejemplo, ¿cuál es la justificación para eximir hoy del sistema de pico y placa a los carros blindados y oficiales? Acaso el trabajo del funcionario público es más productivo para la sociedad que el de un ciudadano que trabaje en el sector privado?

Un ejemplo es el caso de los vehículos pick-up. Puesto que era claro que la medida iba a afectar negativamente a muchos empresarios, se decretó la excepción para estos vehículos. La abundancia de pick ups en Bogotá, mucho más contaminantes y que por su tamaño aumentan la demanda de espacio de vía pública, no se explica por la mayor actividad económica de la ciudad. Lo que es más grave, la aplicación de la excepción queda a la discrecionalidad del policía de tránsito (como se pueve ver claramente en el protocolo de aplicación de la medida, que puede consultarse aquí), lo cual es una fórmula indudable para aumentar la corrupción.

Qué hacer ahora? Es necesario analizar juiciosamente las alternativas. Extender la duración del pico y placa de todo el día por un tiempo adicional contribuirá a generar en la ciudadanía la impresión de que la medida es irreversible y convencerá a muchos que todavía no lo han hecho de adquirir su segundo automóvil o su tercer automóvil. Aumentará entonces la congestión, especialmente en las horas pico.

Tal vez lo más conveniente sea volver al sistema que estaba vigente hasta Febrero de 2009, de restricción vehicular sólo en horas pico. Tiene las medidas sus costos, pero es preferible a la prolongación de una medida inconveniente y antitécnica.

Desaceleracion, consecuencias del invierno y sutilezas estadisticas .

2011-01-08T18:43:00.010-05:00

Según los datos del DANE, la economía se desaceleró notablemente en el tercer trimestre del año pasado. Las consecuencias del invierno todavía no están contabilizadas.

Los datos sobre crecimiento económico publicados por el DANE, con cifras para el tercer trimestre del año 2010 (ver gráfico de arriba), muestran una clara desaceleración desde el primer trimestre, cuando se obtuvo un crecimiento anualizado del 5,53% en el segundo semestre a uno del 0,85% anual. Como lo hemos explicado en otras entradas anteriores de este blog, aquí hemos trabajado con la con la metodología utilizada en muchos otros países (no en Colombia) , entre ellos Estados Unidos, que se basa en convertir la tasa registrada en el trimestre en su equivalente anual: es decir, se trata de calcular cuánto crecería la economía en un año si la dinámica observada en el trimestre se mantuviera (hemos explicado este punto en dos anteriores entrada, ver aquí y aquí).

El análisis del crecimiento económico desde un punto de vista coyuntural se realiza mirando los factores de la demanda sobre los bienes y servicios producidos en el país. Esta demanda puede provenir del consumo de las personas, del gasto del gobierno, de la inversión, y de las exportaciones. Las importaciones significan una sustracción a esa demanda ( y por lo tanto al producto, en la medida en la que es una demanda que se atiende con productos y servicios producidos en otros países.

¿Qué ocasionó esa desaceleración notable en el tercer trimestre? Fundamentalmente el consumo del gobierno (caída anualizada del 4,5% ) y de las exportaciones ( del 4,2%). A su vez, el valor real de las importaciones subió en un equivalente anualizado del 16% anual. Esto dos últimos fenómenos (caída en la exportaciones y alza en las importaciones) pueden estar asociados a la importante revaluación del peso colombiano. Recordemos que entre septiembre de 2009 y del 2010 esta revaluación fue del 7% en términos nominales (19% en términos reales).

Las perspectivas para el cuarto trimestre no pintan bien. Los desastres asociados con el invierno van a afectar las cifras de la producción agrícola (ya se está viendo su efecto en la inflación anual de alimentos registrada en el mes de diciembre) así como del transporte.

Pero los efectos del invierno tienen una dimensión adicional. Las pérdidas en activos físicos privados o públicos (casas de habitación, cultivos, locales comerciales, carreteras, diques, etc), no se reflejan normalmente en las cifras del Producto Interno Bruto. Se supone que el desgaste natural de dichos activos (la depreciación) se contabiliza en el PRODUCTO INTERNO NETO, que normalmente no es objeto de análisis. En Colombia, dichas cifras ni siquiera se publican de manera regular, por las difultades asociadas con su medición.

Si se tratara de medir de manera real el Producto Interno Neto, que nos indicaría de una manera más clara la generación neta de riqueza en el país, sería necesario cuantificar las pérdidas producidas por el invierno y que han afectado los patrimonios públicos y privados. Cálculos iniciales del gobierno estiman dichas pérdidas en $10 billones de pesos, algo así como el 2% del PIB ( no está claro el origen de estas cifras ni mucho menos su metodología de cálculo). A lo anterior habría que añadir los ingresos que dejan de recibir todos los agentes económicos (empresas y trabajadores) por la inutilidad de estos activos, cifras que deberían reflejarse en los trimestres siguientes.

Las tareas de indemnización a los afectados, y de reconstrucción de la infraestructura destruida van a generar crecimiento, pero del producto BRUTO, Si se logra una indemnización y una reconstrucción total, el país logrará llegar a unos niveles del producto NETO iguales a los que existían anteriormente. Estas sutilezas estadísticas, tan importantes desde el punto de vista del bienestar de la población, no se tienen en cuenta normalmente en las cifras oficiales.

La integración vertical en la salud: algunas reflexiones

2010-12-08T21:45:00.006-05:00

El proyecto que busca impedir la integración vertical entre EPS y IPS puede terminar haciendo más daño que bien al sisteme de seguridad social en salud.

Se ha aprobado en la Cámara de Representantes un artículo que limitaría la llamada integración vertical entre EPS e IPS. La semana entrante debe discutirse esta disposición en el momento en que se presente la conciliación de los proyectos de reforma de salud aprobados en Cámara y Senado (este artículo no existe en el proyecto aprobado en el Senado). La justificación de esta propuesta es supuestamente el estímulo a la competencia, la mejora en la eficiencia del sistema de salud y la protección a los usuarios. Es bueno analizar este tema desde el punto de la Economía.

Consideraciones teóricas sobre la integración vertical

Se entiende normalmente por integración vertical la propiedad y operación unificada de procesos sucesivos de producción y distribución por una sola firma. El propósito de la integración vertical, desde el punto de vista de la firma, es el de reducir costos, especialmente de transacción, y aumentar su poder competitivo.

En principio, cualquier firma comporta grados menores o mayores de integración vertical. Las decisiones sobre qué actividades se desarrollan al interior de la firma o fuera de ella obedecen, como cualquier decisión empresarial, a un análisis costo/beneficio. La empresa tenderá a procurarse los insumos en el mercado, en lugar de producirlos ella misma, cuando se presenta una amplia competencia en el mercado de proveedores, cuando existen economías de escala en los proveedores no replicables por la firma compradora, y cuando en ninguno de los dos negocios (el del comprador o el del vendedor) se presenta la necesidad de inversión en activos específicos para la transacción.

La teoría moderna de la integración vertical la explica como una respuesta a las dificultades que plantea la existencia de costos altos de transacción entre dos empresas, una de las cuales es proveedora de la otra, Una vez la empresa proveedora ha adelantado la inversión, puede presentarse una situación de “oportunismo post-contractual” por cualquiera de las partes. El comprador podrá exigir un cambio en las condiciones de compra, y el vendedor en las de venta (problema de hold-up o de chantaje como se conoce en la literatura). Esta incertidumbre puede conducir a situaciones de subinversión, que irían en contra del bienestar de la sociedad. Esta es una expresión de los costos de transacción que habían sido planteados por el premio nobel Ronald Coase (1991) desde 1937.

Williamson (premio nobel de 2009) plantea que en esas circunstancias, el empresario prefiere integrarse hacia adelante o hacia atrás para disminuir esas incertidumbres y por lo tanto los costos de transacción. Una relación de mercado (es decir sin integración) en esas condiciones es ineficiente, y debe ser reemplazada por una relación jerárquica. Una consecuencia de este análisis es que entre más específicos sean los activos es más probable que se presente la integración vertical. La otra es la de que una integración vertical permite montos de inversión mayor que una relación de mercado. Es mejor para el bienestar de la sociedad que se presente la integración.

En determinadas circunstancias, la integración vertical puede ser negativa desde el punto de vista de la competencia. Si una empresa es un monopolio, sea por razones de economía de escala, (monopolio natural), tecnológicas (acceso exclusivo a una patente), podrá aprovechar su ventaja monopólica en un mercado para frenar la competencia en otro.

¿Cuándo existe abuso de poder en la integración vertical o en las compras atadas? Los tribunales que se han ocupado de aplicar las normas de la competencia en países desarrollados han avanzado en los criterios a partir de los cuales se puede condenar este tipo de prácticas: cuando el productor pretende aprovechar la posición dominante que tiene en un mercado para minar la competencia en un mercado previamente competitivo. Fue la situación que enfrentó Microsoft tanto en las cortes americanas como europeas. Esta empresa aprovechó el poder que tenía en el mercado de sistemas operativos para mejorar su posición en el mercado de exploradores y desplazar a sus rivales. El triunfo de Internet Explorer sobre Nestcape se debió precisamente a esa práctica, debidamente sancionada tanto en Estados Unidos como en Europa.

Si no se cumple con esta condición, es inconveniente y hasta perjudicial para la sociedad oponerse a la integración vertical. Sería claramente absurdo prohibirle a un campesino cultivador de maíz montar su propio molino productor de harina. En el caso de los seguros, son varias las compañías aseguradoras que tienen sus propios talleres de reparación de automóviles para responderles a sus clientes.

La integración vertical en la salud y la regulación

Es obvio que en la provisión de servicios de salud, como en cualquier otra actividad económica, pueden presentarse tendencias hacia la integración vertical. Un odontólogo puede adquirir un equipo de rayos X para proveer a sus clientes de las radiografías que se necesiten en el diagnóstico. Un hospital puede montar un laboratorio clínico. Difícilmente podría argumentarse que este tipo de integración pueda ser negativo para la sociedad, o que se deban constituir en motivo de preocupación para el regulador.

El caso más debatido en la salud en Colombia corresponde a la integración entre EPSs e IPSs. Es conveniente analizar las motivaciones de estas integraciones, así como la posición que frente a ellas debería tener el Estado.

La especificidad de activos (dificultad de destinar las inversiones realizadas a otros usos) y la mutua dependencia entre aseguradoras y por lo menos algunas IPSs, permiten entender, utilizando las herramientas analíticas de la organización industrial señaladas arriba, estas tendencias hacia la integración vertical. Las unidades modernas de diagnóstico y tratamiento exigen inversiones importantes. Solo estaría dispuesto a invertir quien tenga una demanda asegurada, lo cual solo se logra si existen contratos de largo plazo entre la aseguradora (en el esquema colombiano, ellas son las principales protagonistas de la demanda por servicios de salud) y la IPS, o si existe integración vertical entre las actividades de aseguramiento y prestación. Sin estos contratos, o sin la integración, el riesgo para quien haga las inversiones será mayor. La inversión lograda será inferior a la óptima.

¿En qué momento puede la integración vertical mencionada puede ser un motivo de preocupación para el regulador? Como se señaló más arriba, el posible abuso se presentaría cuando exista una situación de posición dominante en cualquiera de los dos mercados, que se traduzca en que el asegurador o el prestador (dependiendo de cuál es el mercado no competitivo) se apalanque en dicha posición para combatir a sus rivales en otro mercado. Teóricamente, tanto en el mercado de aseguramiento como el de prestación podría presentarse esta situación, especialmente cuando la definición de mercado relevante para propósitos competitivos se hace dentro de una región o municipio específicos.

Se puede concluir entonces que la manera más eficaz de promover la competencia consiste en que el regulador evite la presencia de posiciones dominantes, tanto en el mercado asegurador como prestador, más que en prohibir las integraciones verticales. Lo lógico sería que la Ley que reforme el sistema de salud, debería exigir que las adquisiciones, fusiones o alianzas entre EPSs o entre IPSs sean informadas previamente a la entidad que se encargue de promover y vigilar la competencia en la salud (CRS, Superintendencia de Salud o Superintendencia de Industria y Comercio, según lo determine la norma). La autoridad podría objetar estas operaciones si encuentra que la operación conduce a una inadecuada concentración en el mercado relevante. Una norma semejante existe en el sector financiero.

Lo que debe hacer el Congreso y el poder ejecutivo frente a la integración vertical es algo diferente a prohibirla. Debe promover la competencia tanto en el mercado asegurador como prestador.

Una anotación final. Oi decir por radio al representante ponente de esta iniciativa que la justificación de esta norma radica en que las EPS son “monopolios naturales”. Ello no es cierto. El monopolio natural se presenta cuando lo conveniente desde el punto de vista de la eficiencia es que exista un solo proveedor. El ejemplo típico de texto es la red de acueducto de una ciudad. No es conveniente que exista más de una red. En el caso de las aseguradoras en salud, no hay ninguna razón para que no existan varias de ellas que atiendan el mismo mercado. De hecho, una queja de las autoridades (ver la exposición de motivos del proyecto) es que existen muchas, algunas de ellas bastante débiles.

El proyecto de reforma de la Ley 100. Comentarios (II).

2010-12-06T21:40:00.003-05:00

Planteo aquí algunas inquietudes adicionales que me suscita el proyecto de Ley de reforma a la Ley 100 que se está discutiendo en estos momentos en el Congreso (Estas observaciones las hago refiriéndome al proyecto publicado en la Gaceta del Congreso 996 del 2010. Es posible que se hayan surtido modificaciones en el momento de escribir esta entrada).

El artículo 2 establece la obligatoriedad de afiliación al sistema general de Seguridad Social en Salud para “todos los residentes en Colombia”. Es un avance frente a la Ley 100, que establecía esta obligación únicamente para los empleadores (facilitando la afiliación a los trabajadores) y para el Estado (facilitando la afiliación a quienes carecieran de vínculo laboral o de capacidad de pago).

Pero toda obligación debe traducirse en sanciones o penalidades para quien no las cumple. El proyecto de Ley no señala ninguna.

En el artículo 32 del proyecto se menciona que las personas declarantes de impuesto a la renta , los propietarios de bienes inmuebles y “quienes cumplan con otros indicadores que establezca el reglamento” se presume que tienen capacidad de pago y que por lo tanto deben afiliarse al régimen contributivo. Se deja para el reglamento que expedirá el Gobierno Nacional los detalles de esta presunción de ingresos “con base en la información sobre las actividades económicas”. Pero no se señala cómo se establece la cotización. Si es el Gobierno quien debe establecerla también por la vía del reglamento, el Congreso estaría dándole facultades al Gobierno para expedir por vía ejecutiva una reforma tributaria. ¿Qué pensarán de esto los constitucionalistas?

El artículo 49 del proyecto faculta al gobierno para establecer un sistema de retención en la fuente “tomando como base los conceptos del Ingreso Base de Cotización al Sistema General de Salud”. Es necesario aclarar que sólo para los asalariados se ha definido con claridad un ingreso base de cotización. La retención en la fuente es un sistema de recaudo de un impuesto ya creado (que se confronta después con una declaración de ingresos, que puede arrojar saldos a favor o en contra del contribuyente). ¿Cual es el ingreso base de cotización para los rentistas de capital? Cual es en este caso la "declaración de renta"?

El artículo 34 plantea que los afiliados al régimen subsidiado podrán permanecer en éste cuando obtengan un contrato de trabajo y pasen a estar vinculados laboralmente. Una parte de su propia contribución seguirá siendo subsidiada. No se le pone ningún límite de tiempo a este beneficio. ¿No se crea por esta vía un incentivo perverso para que la vinculación al sistema se haga por la vía del régimen subsidiado, aumentando por lo tanto el déficit del sistema?

Los planes voluntarios de salud (o planes de medicina prepagada) necesitan ser reglamentados de manera más amplia. Todo lo que se establece como protección al consumidor (art 39) es lo relacionado con la prohibición de las preexistencias al tiempo de la renovación del contrato diferentes a las que se padecían antes de la fecha de celebración del contrato inicial, o la prohición de dar por terminado los contratos ni revocarlos a menos que medie incumplimiento en la obligaciones de la otra parte. Pero una manera de forzar la desafiliación consiste en aumentar exageradamente el valor de las primas, como lo están haciendo algunas de estas entidades en la medida en que aumenta la edad del afiliado. La legislación debería prohibir este tipo de prácticas.

El artículo 50 del proyecto autoriza la contratación por capitación pero solo para los servicios de baja complejidad. Pero acto seguido dice que la “capitación no libera a las EPss de su responsabilidad por el servicio ni de la gestión de riesgo". Esto es contradictorio. Un contrato de capitación consiste precisamente en que una EPS traslada el riesgo a una IPS por los afiliados objeto del contrato. Recibe la IPSs un recurso fijo por beneficiario del contrato (de allí el término capitación) y se compromete a atender todos los eventos de salud que tengan dichos afiliados. Si eso no es trasladar el riesgo, cómo se llamaría la figura? ¿O que será lo que quieren decir los autores de este curioso artículo?

El artículo 62 del proyecto establece la obligación de que las EPSs deben contratar con las Empresas Sociales del Estado (es decir Hospitales Públicos) mínimo el 60% del gasto en salud del régimen subsidiado. Si están prohibidos los contratos de capitación para tratamientos de media o alta complejidad, y si además se busca hacer respetar el principio de la libre escogencia por parte de los usuarios, no se podría obligar a un paciente a ser atendido por las redes públicas. El destinatario de los pagos de las EPSs no lo controlan éstas, si funciona de verdad la libre escogencia. Los pagos son el resultante de decisiones autónomas de los pacientes al seleccionar en qué IPSs quieren ser atendidos.

Esta norma estaba consignada en el artículo 16 de la Ley 1122, pero ponía como condición que estos hospitales cumplieran requisitos de calidad y de resultados. El artículo propuesto en la nueva Ley condena a los usuarios del régimen subsidiado : si no se cumplen estos requisitos solo se pueden reducir estos porcentajes en 5 puntos anuales.

En los decretos de la famosa y fallida emergencia social dictada por el anterior gobierno, éste señaló que el 60% de contratación con las instituciones públicas de la región seria un "máximo". Tuvimos oportunidad de comentar esta norma en su momento (ver aquí). Como se recuerda, la gran mayoría de los decretos expedidos en esta emergencia fueron declarados inconstitucionales.

Tal vez el anterior gobierno había comprendido que pretender el aseguramiento universal, la ampliación y unificación del Plan de Beneficios, al mismo tiempo que se protegen las ineficiencias de multitud de hospitales públicos es una trinidad imposible. Pero de esto no han caído en cuenta nuestros legisladores.

El proyecto de reforma de la Ley 100. Comentarios

2010-11-28T16:18:00.007-05:00

Además del proyecto de Ley Estatutaria que comentamos en la anterior entrada, curso en el Congreso un proyecto de ley ordinaria que reforma aspectos fundamentales del funcionamiento del sistema de salud. Nos ocupamos de éste último en esta ocasión.

Aspectos positivos:

Principios

La Ley 100 estableció 9 principios que deberían orientar el sistema de seguridad social en salud. El proyecto de Ley añade algunos, quita otros, y en el caso de los que quedan, los presenta con una redacción mejor a la que existía. Queremos llamar la atención sobre la inclusión de los siguientes principios nuevos : eficiencia (entendida como la óptima relación entre los recursos disponibles y los resultados en salud de los afiliados), progresividad (gradualidad en la actualización de las prestaciones incluidas en el Plan de Beneficios), y sostenibilidad (las prestaciones que reconoce el sistema se financiarán con los recursos destinados para él. Las decisiones que se adopten deben consultar criterios de sostenibilidad fiscal).

Puede sorprender a algunos que se haya eliminado en el proyecto el principio de “concertación”. Tal como se aplicó en el texto de la Ley 100, ello se tradujo en la delegación de muchas decisiones públicas de importancia a organismos mixtos público-privados, como el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. No necesariamente el interés público está representado en los llamados “actores del sistema”, ni en temas de salud, de transporte, ni de servicios públicos, ni en ningún otro. Si bien es necesaria la consulta y el diálogo, es a los gobiernos, supuestos representantes del interés colectivo, a quienes corresponde tomar las decisiones, dentro de sus atribuciones legales.

Portabilidad nacional

Uno de los problemas del sistema consiste en la ausencia de bases de datos unificadas sobre los usuarios del sistema. El artículo 21 del proyecto contempla en su título la “portabilidad nacional”, pero se refiere exclusivamente al acceso a los servicios de salud en el territorio nacional. Como en el caso de la portabilidad del servicio de telefonía celular, en este tema el proyecto debería ser más ambicioso: facilitar el cambio rápido y sin complicaciones entre regímenes (subsidiado a contributivo, o viceversa) o entre EPSs. Por la ausencia de este sistema se presentan hoy las dobles afiliaciones, que elevan los costos del sistema, y la resistencia natural de los afiliados a cambiar de régimen o de EPS, por miedo a perder los beneficios

Financiación

El proyecto contempla tanto recursos adicionales como una mejora en los flujos financieros del sistema. Ante la imposibilidad política de desmontar los impuestos parafiscales a la nómina, se debe por lo menos buscar su utilización más acorde con los intereses públicos. El artículo 44 del proyecto establece que un cuarto de punto de la contribución que hoy figura a favor de las Cajas de Compensación se oriente a financiar la Unidad de Pago por capitación del régimen subsidiado. Bien hecho.

Otros aspectos positivos

El proyecto obliga al Ministerio de Protección Social y a las entidades territoriales a verificar, mediante un proceso de habilitación, el cumplimiento de condiciones mínimas para la prestación de los servicios por parte de los diferentes actores: EPss, IPSs, y ARPs.

Por otra parte, establece mecanismos objetivos de evaluación a los gerentes de las Empresas Sociales del Estado (hospitales públicos), así como un procedimiento de nombramiento, que de cumplirse, puede alejar a estas entidades de la politización con que tradicionalmente han sido administrados.

Amplía además las atribuciones de la antigua Comisión Nacional de Precios de Medicamentos, de tal manera que se incluyan en sus funciones la regulación de precios de dispositivos médicos. Es indudable que se necesita de esta atribución para enfrentar este problema que tanto incide en la inflación de costos de la salud.

Sin embargo existen problemas

El proyecto presentado por el Gobierno establecía la necesidad de que las EPSs hicieran públicos los porcentajes de la UPC destinados a administración y prestación de servicios. En el debate en las comisiones séptimas se incluyó que este porcentaje no debería ser superior al 10%.

En la reforma del sistema de salud en Estados Unidos se estableció que la relación de pérdida médica (medical loss ratio como se llamá allá) que es exactamente la inversa de la relación gastos administrativos/valor de la UPC incluida en el proyecto colombiano, fuera del 85% con relación a las primas recibidas por las aseguradoras de salud. Para grupos pequeños y seguros individuales el monto sería del 80%. Es decir el peso de los costos administrativos (incluidas allí las utilidades de las aseguradoras) fuera entre el 15% o el 20%. Esta norma acaba de ser reglamentada por la administración Obama (ver aquí )

Es necesario tener mucho cuidado con esta disposición. En este momento (según cifras de ACEMI para el primer semestre del 2010), la relación gasto asistencial/ingreso operacional está en el 91%. Pero existe una amplia dispersión. Mientras una EPS registra un indicador del 102% (situación indeseable, porque amenaza su estabilidad financiera), otras están en niveles del 87%. Ninguna llega al porcentaje propuesto en las comisiones séptimas. Es cierto que estas empresas deben hacer un importante esfuerzo por mejorar su eficiencia, pero no se puede atentar contra la existencia de estos protagonistas del sistema.

De aprobarse este control al gasto administrativo, ello va a exigir un esfuerzo importante por parte de las entidades reguladoras y de la Superintendencia de Salud por afinar sus reglamentaciones y su capacidad de control. El Plan Unico de Cuentas emitido por esta última entidad en el 2004 posee enormes deficiencias técnicas (en algún momento podremos hablar de esto). No existe, como sí existe en el caso de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, un reporte público de los estados financieros de las EPSs, que permita al público hacerse una idea de la eficiencia y solvencia de estas entidades.

En Estados Unidos la regulación recientemente expedida acepta que se cuenten como gastos administrativos las actividades dirigidas a mejorar la calidad, así como los impuestos. ¿Cómo se contabilizarían en el sistema colombiano la amortización de una inversión en un sistema telefónico de atención de emergencias y los gastos de operación de este sistema? ¿Sería un gasto administrativo o un gasto asistencial? ¿Qué pasaría con la amortización de otras inversiones, por ejemplo en clínicas o equipos médicos? Aún en Estados Unidos estos temas están siendo objeto de un profundo debate (ver aquï ).

Sigue sin aclararse, o por lo menos yo no he podido entender, por cuenta de quién corren los procedimientos o medicamentos no incluidos en el Plan de Beneficios (antiguo POS). En el proyecto de Ley Estatutaria, que se está discutiendo en las Comisiones Primeras de Senadoy Cámara, se señala que debe “establecerse un mecanismo para financiar la provisión de servicios no incluidos en el Plan de Beneficios”. Se esperaba que ello sería resuelto en este proyecto, pero aquí no aparece nada de dicho mecanismo. A no ser que se interprete como tal lo dispuesto en el artículo 26 del proyecto que obliga a las EPSs a adquirir “un reaseguro para cubrir las contingencias o complicaciones de las atenciones de los servicios de salud que excedan lo incluído en los planes de beneficios”.

Somos bastante pesimistas de que empresas reaseguradoras estén dispuestas a proteger contra riesgos que no se puedan medir actuarialmente, como serían los medicamentos y procedimientos no incluidos en el Plan de Beneficios.Este riesgo definitivamente no es modelable. Como lo dijo un comentarista anónimo de este blog “lo actuarial usa como insumo registros históricos sobre períodos relativamente largos de experiencia. Por lo general, las variables actuariales tienen una definición matemática suficiente para que sean medibles o estimables” . De encontrarse una compañía de seguros dispuesta a asumir ese riesgo, el valor de las primas sería gigantesco. ¿Se incluirá el valor de estas primas en el cálculo de la UPC?

Sobre otros temas del proyecto de Ley nos ocuparemos en próxima entrada.

La reforma en salud: comentarios al nuevo proyecto del gobierno

2010-11-15T15:50:00.006-05:00

El gobierno ha presentado un proyecto de Ley Estatutaria en salud completamente diferente y en nuestra opinión, mucho más completo que el había presentado inicialmente y que tuvimos oportunidad de comentar.

Es claro que los problemas financieros del sistema de seguridad social en salud deben ser enfrentados rápidamente por todos los poderes públicos (Gobierno, Congreso y Poder judicial), a fin de poder garantizar la existencia de un sistema justo y sostenible. El proyecto de Ley tiene algunos elementos positivos, pero suscita algunas preocupaciones. Vamos por partes.

Aspectos positivos

Entre los aspectos positivos vale la pena señalar que el proyecto busca mayor claridad sobre el Plan de Beneficios, lo cual, de lograrse, puede disminuir la litigiosidad del sistema, que hoy se manifiesta en el alto número de tutelas en salud. Queda claro en el proyecto que este Plan consiste en un conjunto de prestaciones explícitas, exigibles y necesarias para garantizar la vida y la salud de los afiliados. Este Plan deberá actualizarse cada dos años.

El proyecto establece que en el caso de que haya prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, pero que sean “pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo”, el profesional de la salud podrá prescribir de forma excepcional aquellas que “se requieran con necesidad, que estén disponibles en el país y que sean costo-efectivas”.

El proyecto propone excluir en todo caso (tanto del Plan de Beneficios como de las prestaciones extraordinarias) aquellas que sean únicamente cosméticas, las que no tengan evidencia científica, las que solo se ofrezcan por fuera del territorio colombiano, y las que no sean propias del ámbito de la salud. Recuérdese que a través de tutelas hay usuarios que han demandado y en muchas ocasiones obtenido elementos tales como zapatos deportivos, suscripciones para gimnasio, teléfonos celulares para llamar al médico, transporte y viáticos para familiares del paciente e incluso una ambulancia especializada parqueada las 24 horas frente a la casa del afiliado. (ver al respecto esta nota periodística ).

El NICE criollo

Prevé el proyecto la creación de una entidad sin ánimo de lucro de naturaleza mixta de la cual podrán hacer parte, entre otros, las sociedades científicas. Esta entidad deberá establecer propuestas de criterios, protocolos, guías y procedimientos que observen el principio de sostenibilidad. Sería el equivalente, nos imaginamos, al Instituto Nacional para la Salud y la Excelencia Clínica (NICE por sus siglas en inglés, ver aquí la página web de este instituto). El Sistema Nacional de Salud inglés utiliza los conceptos y guías de NICE para establecer cuáles medicinas y tratamientos deben ser otorgados por los recursos del sistema, utilizando para ello tanto la evidencia científica, como la relación de costo-efectividad de las prestaciones. En lo sucesivo de esta entrada nos referiremos a la entidad propuesta por el Gobierno como el NICE CRIOLLO.

Esta disposición es importante, porque los recursos del sistema son limitados. Valga la pena recordar que Colombia es un país que tiene una proporción de gasto en salud relativamente alta según estándares internacionales, y la mayoría de ese gasto se atiende con recursos públicos. Colombia es el uno de los países de mundo con mayor gasto público en salud como porcentaje del PIB (ver nuestra entrada anterior sobre el tema).

Es conveniente entonces que las decisiones sobre los gastos del sistema dejen de ser asumidas por los jueces y pasen a ser responsabilidad de quienes sí saben de eso, y que además deben responder por sus actuaciones: las comunidades científicas y las autoridades de salud, y que esas decisiones tengan en cuenta, además de la efectividad de las prestaciones, la sostenibilidad del sistema (principio contemplado en el proyecto de ley del gobierno).

El Plan de Beneficios

El proyecto prevé una actualización del Plan de Beneficios una vez cada dos años. Se señala que para la actualización deben tenerse en cuenta los principios y criterios técnicos señalados en el mismo proyecto. Señala como fecha máxima para la primera actualización el 1 de Diciembre de 2011.

A diferencia de lo que planteaba el proyecto anterior, este señala claramente que el Plan de Beneficios debe financiarse con cargo a la Unidad de Capitación. Esto le pone un límite al plan de beneficios: en el caso del régimen contributivo el valor de esta unidad debe ser igual a las siguiente ecuación:

Valor recogido por el sistema contributivo/número de beneficiarios del sistema.

El valor recogido en el sistema contributivo es igual a :

porcentaje de contribución a la salud (excluyendo el porcentaje que se va para financiar el régimen subsidiado) X sueldo promedio de los cotizantes formales X número de cotizantes formales

El número de beneficiarios del régimen contributivo es igual a:

número de cotizantes formales X número de beneficiarios promedio por cotizante

Debe quedar claro para todos los actores que existe un límite objetivo para la actualización y el crecimiento del POS, ahora llamado Plan de Beneficios. Obviamente, las autoridades tendrán otros instrumentos para ampliar los beneficios sin que el sistema se quiebre: controlar los costos. Y existen instrumentos para ello, como pudimos señalarlo en una anterior entrada.

Inquietudes sobre el proyecto de Ley

El proyecto no deja de suscitar algunas inquietudes. Planteo algunas de ellas:

El artículo 7 señala que debe establecerse un mecanismo para financiar la provisión de servicios no incluidos en el Plan de Beneficios. No es explícito el Proyecto en señalar cuál sería ese mecanismo (posiblemente ello será tema para otro proyecto de Ley). Para asegurar el principio de sostenibilidad, este proyecto establece que solo se podrán reconocer estos tratamientos “hasta el monto de recursos destinados para tal fin”.

Como es absolutamente previsible, la demanda de recursos puede superar su disponibilidad. Surge la pregunta. ¿con qué criterio se escogerán las prestaciones aceptadas y las que se rechacen? Recordemos que cada EPSs, según el proyecto, debe decidir si se acepta o no un tratamiento no contemplado en el Plan de Beneficios. Si bien el proyecto establece que deben tener en cuenta “la justificación financiera”, ello no es suficiente para asegurar el equilibrio del sistema. Del hecho que una prestación haya sido aprobada por nuestro “NICE criollo” como costo-efectiva no se deduce que automáticamente existan los recursos para financiarla. Si el presupuesto nacional destinó un monto, por ejemplo de 3 billones de pesos (recordemos que para el 2010 el monto total de los recobros no POS será de aproximadamente $2,5 billones) para este propósito, ¿que pasaría si estos recursos se acaban, por ejemplo, en el mes de Octubre? La respuesta que se les daría a los pacientes sería: ¿Qué pena, ha debido enfermarse antes? Sería conveniente sabe qué pensaría los jueces de tutela frente a este tipo de respuestas.

Otra posibilidad es que la inclusión o exclusión de prestaciones se haga a partir de un cálculo actuarial que tenga en cuenta tanto su incidencia como su costo. En la práctica, ello equivaldría a establecer una especie de Unidad de Capitación Extraordinaria. Es un trabajo técnico particularmente complejo, pero realizable, aun cuando siempre con algún margen de error.

El artículo 7 establece que para el pago de estas prestaciones extraordinarias “no habrá lugar a recobros”. Puesto que no pueden ellas financiarse con la UPC (el proyecto lo prohíbe), no se nos ocurre otro mecanismo diferente a que las EPSs pasen una cuenta de cobro a la entidad que administre el “mecanismo” especial destinado a la financiación de estas prestaciones. Si no se le quiere llamar a esta operación “recobro” esto es otro problema: estamos en frente a un simple problema semántico.

Vale la pena señalar, en fin, que una vez que un profesional de la salud haya recomendado un tratamiento no incluido en el POS, el proyecto establece que un Comité Técnico Científico de cada EPS debe pronunciarse en un término de dos días sobre la insuficiencia de las prestaciones explícitas contenidas en el POS, sobre la necesidad de servicios extraordinarios, y más preocupantemente, sobre “su justificación financiera”. Estos comités, por el mismo hecho de que son pertenecientes a una EPS específica, no podrán tener en cuenta las restricciones financieras globales del sistema (si se está acabando el dinero presupuestado para el año, por ejemplo). Lo máximo que podrán hacer es consultar los estudios hechos por nuestro NICE criollo, para saber si una determinada prestación es o no costo/efectiva.

Dada la abundancia de tutelas, y pese a la previsible ampliación del POS , debemos esperar que estos CTCs estén reunidos en sesión permanente. Los profesionales miembros de estos comités tendrán que ser de dedicación exclusiva a esta actividad. En caso de que el tratamiento sea negado, la documentación será enviada a la Superintendencia de Salud, quien tendrá plazo de siete días para pronunciarse, para lo cual valorará la "pertinencia de la prestación solicitada, la necesidad de la provisión extraordinaria, y la justificación financiera".

El proyecto no contempla cuál puede ser la consecuencia para la EPSs que niegue un tratamiento que ha debido aprobar, ni para la que apruebe uno que ha debido negar. El sistema de incentivos de los actores, en este caso de las EPs, es fundamental dentro de las reglas de juego del sistema.

Tareas inmediatas

El pleno funcionamiento de las reformas planteadas en el proyecto de ley exigirá la definición de las funciones y la puesta en funcionamiento del “NICE criollo”; el adelanto de los estudios por parte de este nuevo organismo sobre la conveniencia y costo/efectividad de las prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, y la definición, posiblemente por vía legal, del “mecanismo” que financiará las prestación de los servicios "necesarios" pero no incluidos en dicho Plan de Beneficios. También será necesario conseguir los recursos adicionales, también a través de una reforma legal. Tareas complejas y que tomarán su tiempo. Por ello es mejor empezar cuanto antes, pero resolviendo primero las inquietudes y vacíos que existen en el actual proyecto.

El índice Big Mac ¿Cómo vamos?

2010-10-16T12:15:00.009-05:00

En entradas anteriores en este blog, mostré mis propios cálculos sobre el comportamiento de la moneda colombiana con relación al dólar, usando la metodología que desde los 80 ha venido practicando la revista The Economist. La lógica es relativamente simple. Se trata de comparar el precio de una mercancía que por sus características puede definirse como estándar. La revista ha estado utilizando la hamburguesa Big Mac, de Mc Donald’s. Como se asume que esta empresa opera en mercados competitivos, el precio al que se vende este producto debe estar muy cerca de su costo de producción, el cual incluye una utilidad razonable.

Según la ley de la paridad del poder de compra, el precio de un bien transable (es decir, que puede ser objeto de intercambio comercial internacional) debería tender a igualarse en todos los países. Si un bien está más caro en el país A que en B, es de esperarse que se presente una corriente de comercio del país B hacia A, de tal manera que el precio sube en B y baja en A. Otra manera de igualar los precios internacionales es a través de los movimientos en la tasas de cambio. Si la canasta de bienes transables es más cara en A en B, medidos los precios en dólares, A tendrá un déficit comercial (sus productos no son competitivos) y B tendrá un superávit. Ello ocasionará una escasez de dólares en A, y una abundancia de los mismos en B. La moneda de A tenderá a revaluarse y la de B a devaluarse, hasta el punto en que los precios de la canasta de bienes sea igual en ambos países.

El método propuesto por la revista The Economist parte de la base de que el precio de una Big Mac puede tomarse como representativo del precio de los bienes transables en un país, en la medida en que sus ingredientes son precisamente otros bienes transables.

Como la revista The Economist no publica normalmente el precio de la Big Mac en Colombia, yo he preguntado telefónicamente el precio de la misma, por lo menos dos veces al año desde el 2002. Al dividir el precio de la hamburguesa en USA por el precio en Colombia, se obtiene la tasa implícita de paridad, es decir aquella que igualaría el precio de la hamburguesa en los dos países. Hoy, 16 de Octubre de 2010, por ejemplo, dicha tasa es de $2210,24 (precio en Colombia, $8200 dividido por el precio en USA, US$3,71). Como la tasa representativa del mercado está en $1807,88 ello quiere decir que el peso colombiano está sobrevalorado en un 22%. Desde Junio de 2008 no se obtenía una cifra tan alta. El gráfico adjunto muestra el comportamiento de las tasas implícita y representativa del mercado, así como la subvaluación o sobrevaluación del peso colombiano desde el 2002. (para verlo más claro, haga click sobre el gráfico).

En el último número de la revista The Economist se publica un interesante gráfico en el cual se compara el precio de la Big Mac en dólares en diferentes países del mundo. No aparece en dicho gráfico Colombia, pero es posible reelaborar el gráfico para incluirlo. Es el siguiente:

Como se aprecia, la Big Mac es más cara en Colombia que en la mayoría de los países mostrados, incluidos, quien lo creyera, Japón , Canadá y Gran Bretaña.

En el pico de revaluación real del 2008 se inició un proceso de ajuste, motivado por la recesión mundial y el incremento en la percepción del riesgo en los mercados financieros, que produjo una salida de capital de los países emergente. Esta vez no podemos contar con un acontecimiento de esta naturaleza para que nos ayude a salir de nuestra revaluación. Los exportadores solo pueden encomendarse a la voluntad de las autoridades económicas, para que el Gobierno se resuelva a dejar de traer dólares para financiar su déficit, y el Banco de la República a controlar los capitales de corto plazo, al mismo tiempo que continúa interviniendo en el mercado cambiario. Como lo muestra un reciente documento de trabajo del Banco de la República, elaborado por Jorge Toro y Hernán Rincón, cuando estas dos medidas se llevan a cabo de manera simultánea es posible detener la revaluación y la volatilidad de la tasa de cambio. ¿Lo habrán leído los directores del Banco?

Los premios Nobel de Economía: Los mercados laborales y matrimoniales

2010-10-12T17:55:00.004-05:00

Según lo notificó la Fundación Nobel, el premio de Economía correspondiente al 2010 le fue otorgado a Peter Diamond, Dale Mortensen y Christopher Pissarides. Estos autores han concentrado su investigación en las consecuencias de la existencia de fricciones en los mercados debido a los costos de búsqueda y de acople en que deben incurrir tanto los demandantes como los oferentes de un bien o servicio.

Uno de los mercados donde se presentan de una manera más clara estas imperfecciones la constituye el mercado laboral. ¿Debe un recién egresado de la Universidad aceptar el primer trabajo que le ofrezcan? El egresado debe considerar varias variables en esa decisión: los ingresos que va a dejar de recibir hasta el momento en que encuentre una mejor alternativa, los costos de búsqueda (tiempo de desplazamiento, stress derivado de someterse a nuevos procesos de selección, costos de transporte, etc), y las propias expectativas que tenga el egresado sobre sus propias probabilidades de encontrar un trabajo mejor. Estos costos crean una imperfección de mercado, que impide que se presenten resultados eficientes, es decir, situaciones en las cuales el empleado obtuvo la mejor plaza disponible y la empresa con una vacante obtuvo el mejor empleado disponible, a un precio que maximizó el bienestar posible de ambos agentes.

La paradoja de Diamond, como se llama uno de los descubrimientos de este premio Nobel, y que demostró en un artículo en 1971[1], consiste en que cualquier esfuerzo necesario de búsqueda ( un minuto) puede conducir a que el precio de equilibrio no es el precio de un mercado competitivo, sino el de un mercado monopólico.

¿Se ha preguntado usted porqué los precios en Corabastos tienden a ser iguales por parte de todos los vendedores? No es propiamente por la competencia. Diamond puede explicar ese fenómeno utilizando el instrumental de la teoría de juegos. Un comprador pregunta por el precio de un bien (supongamos una arroba de papas). Pregunta al primer vendedor sobre el precio y obtiene una información. ¿Compra o sigue buscando? El comprador está dispuesto a comprar si tiene la expectativa de encontrar en otro puesto un precio inferior que le compense el costo en que incurra en la búsqueda adicional. Como el modelo de Diamond parte de la base de que todos los compradores tienen costos iguales de búsqueda, todos tienen como referencia el mismo precio inferior. Esto lo saben los vendedores. Todos ellos cobrarán el mismo precio. Si esto a su vez lo saben los compradores, el precio que le ofrezcan en el primer puesto será el mismo que encuentre en los otros puestos. No vale la pena seguir buscando. El vendedor, que también conoce esta reflexión del comprador, cobrará entonces el máximo precio que esté dispuesto a pagar el comprador, un resultado semejante al que se obtiene en un mercado monopólico. La demostración es mucho más compleja que lo que aquí está planteado, pero esta sobre-simplificación tiene la intención exclusiva de hacerla más entendible para el lector no economista.
Los otros dos autores han desarrollado avances importantes en el estudio de estos mercados con “fricción de búsqueda y acople”. Una de las consecuencias prácticas de sus descubrimientos es que se justifica la existencia de un subsidio de desempleo. Si el desempleado está menos desesperado por encontrar trabajo, gracias a que recibe un ingreso, así sea pequeño, seguirá buscando hasta que encuentre un trabajo que se ajuste a sus expectativas, o hasta que adquiera suficiente experiencia en el proceso de búsqueda. Para una economía como la colombiana, en la cual no existe un subsidio al desempleo, el subsidio por parte de los padres juega el mismo papel. Un factor adicional que juega a favor de las familias de ingresos más altos: en la medida en que pueden esperar, los hijos de estas familias encuentran con más alta probabilidad trabajos que se ajusten a sus expectativas y capacidades. Se reproduce por esta vía la distribución del ingreso y de oportunidades.

Una curiosa aplicación de este instrumental teórico la utilizó otro de los ganadores del Nobel 2010 en el estudio de un mercado también imperfecto: el de la búsqueda de pareja. En un artículo de 1998 [2] señala que la búsqueda de pareja es un proceso costoso. Se presenta en condiciones de incertidumbre porque “no es racional esperar indefinidamente al perfecto compañero, y además se requiere experiencia para descubrir los atributos de un candidato(a) específico”. Se presentan por lo tanto ineficiencias sociales en este “mercado”. Los divorcios se presentan debido a la desilusión frente a las expectativas formadas hacia el compañero(a), lo cual puede derivarse de la inexperiencia; o por el surgimiento de mejores alternativas ( uno de los agentes continuó la búsqueda, pese a los votos matrimoniales).

Lo anterior explicaría dos hechos comúnmente observados en distintas sociedades: el de que la probabilidad de separación disminuye con la duración del matrimonio (ya no hay desilusión), como con la edad de los contrayentes (se apresuraron, y decidieron no seguir buscando, lo cual no fue “eficiente”), que estaría explicado por la inexperiencia en la búsqueda.

Se que algunos de mis lectores no economistas van a mirar mal esta pretención de la “ciencia funesta” como se le dice a la Economía, por explicar comportamientos que se supone no tienen nada que ver con las transacciones económicas en sentido estricto. Pero estos análisis no dejan de ser curiosos y divertidos.
[1] Diamond P. (1971). A model of price adjustment. Journal of Economic Theory. 3. 156-168.
[2] Mortensen D (1988), Matching: finding a partner for life or otherwise. American Journal of Sociology 94 S215-240. Los lectores interesados lo pueden leer aquí

La reforma a la salud: comienza el debate

2010-10-02T15:44:00.003-05:00

El Gobierno ha propuesto un proyecto de Ley Estatutaria para la salud. Su redacción genera varios interrogantes.

La crisis financiera que está atravesando el sistema de salud colombiano, así como las órdenes de la Corte Constitucional contempladas en la Sentencia T-760 de 2008, obligan a la sociedad colombiana a reformular aspectos sustanciales de la manera como está organizado el sistema de seguridad social en salud. Por ahora, se han presentado varias iniciativas legislativas: el borrador del proyecto de ley estatutaria elaborado por el Ministerio de Protección Social, el proyecto de ley 95 de 2010, presentado por el senador Eduardo Carlos Merlano, y el proyecto 001 de 2010, presentado por otro grupo de senadores. Los próximos meses prometen entonces una intensa discusión sobre el rumbo del sistema de salud.

Por ahora, voy a referirme hoy a algunos puntos del borrador del proyecto de ley estatutaria pueta en consideración por el Gobierno.

Para el lector no ilustrado en estos temas, vale la pena recordar algunos puntos básicos. La Unidad de Pago por Capitación (UPC) es la prima que reciben las compañías aseguradoras del riesgo en salud, conocidas en la normatividad colombiana como EPSs , y se supone que a cambio de esa prima deben atender los siniestros. Los siniestros cubiertos son aquellos que están explícitamente contenidos en el Plan Obligatorio en Salud (POS). Hasta antes de la sentencia T-760 de la Corte Constitucional, si un médico formulaba un tratamiento o medicamento no contemplado en el POS, no podía ser proporcionado por la EPS. Si un juez ordenaba mediante una acción de tutela interpuesta por el paciente que se proporcionara, la EPS lo hacía y producía una cuenta de recobro al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), cuenta adscrita al Ministerio de Protección Social. La Corte Constitucional estableció en la sentencia mencionada que estas situaciones deberían ser resueltas por los Comités Técnicos Científicos de las EPSs. Si estos comités los negaban y posteriormente eran concedidos mediante una tutela, el reembolso que recibiría la EPSs sería solo de la mitad. Esto, obviamente se tradujo en que los recobros al Fosyga aumentaron: las EPSs tendieron a autorizar todos los procedimientos, medicamentos e intervenciones no incluidas en el POS, y a proceder a diligenciar la cuenta de cobro a Fosyga. Como resultado, los recobros al Fosyga pasaron de ser de 540.000 millones en el 2007, a 1,1 billones en el 2008 1,7 billones en el 2009 y se calcula que pueden ser de 2,6 billones en el 2010.
Según las declaraciones dadas por el gobierno, el proyecto busca acabar con los recobros al Fosyga. Según el artículo 4 del proyecto:

“el POS tendrá un componente de prestaciones explícitas, exigibles necesarias para garantizar la salud de los afiliados y beneficiarios, e incluirá prestaciones de salud para enfermedades graves, incurables, la realización de actividades de promoción de la salud y prevención a las personas y sus grupos familiares. En caso de que dichas prestaciones no sean las pertinentes para atender las necesidades individuales, el médico tratante adscrito a la EPS podrá prescribir las necesarias, las cuales, para poder ser proporcionadas, deberán someterse al Comité Técnico Científico de la EPS, que deberá pronunciarse favorablemente en un plazo superior a dos días calendario desde la solicitud del concepto. El cálculo de la unidad de pago por capitación incluirá el valor adicional esperado de estas prestaciones. No habrá lugar a recobros”.

Leyendo esta redacción, surgen varias preguntas:

- Si las prestaciones no son “pertinentes” para atender las condiciones individuales, se supondría en sana lógica que no deberían ser prescritas por el médico tratante. Acto seguido señala que el médico podrá prescribir las “necesarias”. ¿Cuál es la diferencia, en este contexto, entre “pertinente” y “necesaria”?

- Es posible que lo que quiera decir el decreto ( y lo interpreto a partir de declaraciones de funcionarios gubernamentales) es que existiría un POS básico (compuesto por prestaciones pertinentes) y uno suplementario (compuesto por prestaciones “no pertinentes” pero “necesarias”). La UPC incluiría el valor esperado de ambos tipos de prestaciones. En este caso surge otra pregunta. Si los Comités Técnicos-Científicos tienen la obligación de pronunciarse favorablemente sobre el otorgamiento de estas prestaciones, ¿cuál es el sentido de pedirles concepto? Si a alguien le piden un concepto, se supone que tiene la alternativa de aprobar o de desaprobar.

- Continuando con esta interpretación, surge otra pregunta. Al incluir estas prestaciones en la UPC, esta deberá ser mucho mayor. Si en el año anterior hubiera estado vigente este sistema, el valor de la UPC hubiera tenido que ser un 18,5% superior. Como los recobros han aumentado en el 2010 (y se espera que para el total del 2010 sean de 2,5 billones), mis cálculos “de servilleta” me indicarían que la UPC que equilibraría la cuenta de compensación de Fosyga para el 2010 tendría que ser un 25% superior (supongo un crecimiento del 4% en el empleo formal y un incremento en la UPC del 3,84% que fue el aprobado por la Comisión Reguladora en Salud) . La pregunta es: ¿cuál es la fuente que va a proponer el Gobierno para financiar este déficit? Si se piensa en aumentar las cotizaciones de empresas y trabajadores, ¿no profundizaría ello la situación de informalidad laboral, que tanto a contribuido al déficit del sistema?

- En fin, una pregunta final. ¿Será posible calcular actuarialmente el valor esperado de unas prestaciones no definidas explícitamente, sino simplemente señaladas como "necesarias" pero "no pertinentes"? ¿Habrá algún agente privado que pueda, responsablemente, asumir riesgos en estas condiciones?

Este tema, el del equilibrio financiero del régimen contributivo, es apenas uno de las preocupaciones que tiene el país sobre el futuro de su sistema de salud. Sigue el debate.

La crisis intitucional en Panazuela. O ¿Cómo destrabar la elección de Fiscal?

2010-09-26T18:23:00.003-05:00

Un relato de ficción. Cualquier parecido con la realidad no es coincidencia.

La República de Panazuela estaba al borde de una crisis institucional. El Congreso de la República, por atribución recibida de la Constitución, era el encargado de determinar el procedimiento mediante el cual se elegiría al Presidente. El Congreso expidió entonces la Alta Ley Electoral. Con el argumento de que era necesario asegurarle al Presidente la máxima gobernabilidad, determinó que era necesario que para ser elegido el presidente obtuviera el 66% de los votos del censo electoral.

Pero la opinión panazolana estaba polarizada, entre una mayoría que tenía el 55% de la votación, y una minoría del 35%. Existía además un 10% de los ciudadanos que por diversas razones no estaba dispuesto a votar por ninguno de los dos candidatos anteriores, bien porque tenían preferencias políticas diferentes, o simplemente porque no les interesaba la política. Decidieron entonces votar en blanco o abstenerse.

Ante el primer resultado electoral, no fue posible elegir Presidente, porque ninguno de los candidatos logró el 66% exigido. La elección se repitió cinco veces con el mismo resultado. Pese a las presiones de la ciudadanía porque el Congreso reformara la ley electoral, de tal manera que el Presidente fuera elegido por una mayoría simple, esa propuesta de reforma no fue aprobada. No se veía una alternativa para desempantanar la situación. Mientras tanto, el anterior presidente seguía gobernando, porque no tenía a quién entregarle el poder. La prolongación de la incertidumbre política estaba teniendo profundas repercusiones en la economía panazolana.

Por fin un grupo de ciudadanos se puso de acuerdo en demandar el procedimiento electoral ante la Corte Constitucional, para lo cual consiguieron asesoría de expertos abogados constitucionalistas. Después de una prologada deliberación, el máximo Tribunal Constitucional tomó una decisión que se expresó en los siguiente siguientes términos ( la sentencia tenía 75 páginas, transcribo solamente los párrafos relevantes):

….“Es claro para la Corte Constitucional, que lejos de facilitar el ejercicio democrático de seleccionar al Presidente de la República por parte del pueblo, la reglamentación impugnada lo que ha creado es una situación que impide de facto el ejercicio de ese derecho. Establecer condiciones de difícil, cuando no imposible cumplimiento, equivale en concepto de este Tribunal a sustraer al pueblo del ejercicio de su derecho de seleccionar al máximo representante del poder ejecutivo…. La continuación del actual presidente en el ejercicio del poder más allá del tiempo para el que fue elegido, es una situación claramente inconstitucional”….

…”En consideración a lo anterior, esta Corte declara INEXEQUIBLE el procedimiento electoral establecido por el Congreso en la Ley XXXX de 20XX. Ordena por lo tanto al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, adoptar las medidas necesarias para que antes de tres meses se organice la elección de presidente en todo el territorio nacional. Esta elección se regirá por el siguiente procedimiento:

"El Presidente de la República será elegido por un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que solo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos”.

Con excepción de los miembros del Congreso, el resto de la opinión panazolana recibió con beneplácito la decisión de la Corte Constitucional. Por fin se abría una vía clara para la superación de la crisis política. El país volvió a respirar tranquilo.

¿Tiene algo que ver esta ficción con la elección del fiscal por parte de la Corte Suprema de Justicia en el caso colombiano? En mi modesta opinión, bastante. La Constitución (art 249) establece que el Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República. Si la Corte adopta un reglamento de elección que haga imposible dicha designación, estaría ella misma imposibilitando su ejercicio de designación del Fiscal. Es definitivamente lo que ha venido haciendo este Tribunal. Posiblemente el candidato que obtiene el mayor número de votos tiene un rechazo en el otros grupo de magistrados.

La literatura sobre decisiones colectivas, uno de cuyos principales pioneros es el premio Nóbel de Economía de 1972, Kenneth J. Arrow, ha señalado claramente que en un proceso de elección de un dignatario por parte de un órgano colectivo, es perfectamente posible que los candidatos favoritos (entendiendo por tales los que tienen más votantes, aun cuando no necesariamente tengan la mayoría), pueden no ser elegidos, porque así como reciben las preferencias de algunos, también concentran el rechazo de otros. Para enfrentar este problema, la idea es adoptar un mecanismo de elección que elimine a los candidatos que pueden suscitar rechazo por parte de un grupo importante de los electores, y concentrarse en una última vuelta en los dos candidatos que no han sido eliminados.

Este procedimiento fue utilizado en el 2004 para la elección del Gerente del Banco de la República por parte de la Junta Directiva del mismo. El proceso de selección comenzó por descartar a los candidatos que generaran mayores resistencias entre algunos miembros de la Junta. Al final quedaron solo dos candidatos, y entre ellos se adoptó el criterio de la mayoría simple. Todos los miembros de la Junta, según los testimonios de la prensa de la época, quedaron contentos.

Le escribí a Leonardo Villar, miembro en ese momento de la Junta del Banco, y uno de los candidatos, preguntándole si en su opinión un procedimiento semejante podría ser utilizado para destrabar la elección del fiscal por parte de la Corte Suprema de Justicia. Transcribo su respuesta:

“La complejidad del proceso de elección del gerente residía en las iteraciones sucesivas para descartar candidato que no tuvieran algún tipo de consenso a partir de una lista muy larga constituida por la suma de los candidatos presentados por cada miembro de la junta (cada uno podía presentar tres). Cuando se tienen sólo tres candidatos, como en el caso de la fiscalía, el proceso ya no es tan útil".

"En cualquier caso, partiendo de tres candidatos, el procedimiento consiste en que cada uno de los electores ordene los candidatos del preferido (1 punto) hasta el menos preferido (3 puntos). Después se suman los puntos de cada candidato y ganan los dos que tienen menos puntos. Entre esos dos, posteriormente, se elige por mayoría. El procedimiento permite que la elección no considere solamente al que prefiere la mayoría sino al que menos rechazo genere. Es posible, por ejemplo, que el elegido sea alguien que en una elección simple habría quedado de segundo y no de primero".

Queda entonces planteado un posible mecanismo para la elección del Fiscal. Pueden aceptarla o puede que no. Lo que debe quedar claro es que la Corte Suprema de Justicia está obligada a reformar su reglamento, para hacerlo compatible con el cumplimiento de su deber constitucional de elegir al Fiscal General de la Nación.

La quiebra del grupo NULE, el que pierde es el contribuyente

2010-09-18T11:27:00.008-05:00

La intervención para liquidación de varias empresas del llamado grupo Nule, evidencia fallas considerables en la manera como se contratan y se ejecutan las obras públicas en Colombia. Esas empresas quiebran, pero quien pierde es el contribuyente bogotano y nacional.

La intervención para liquidación de varias de las empresas del Grupo Nule eran una noticia anunciada, pues eran conocidas desde hace meses las "dificultades" del grupo.

En principio, la quiebra de un contratista de obras públicas no debería traducirse en pérdidas para el Estado, si se aplican de manera estricta las normas de contratación pública (Ley 80 de 1993) tanto en la redacción como en la ejecución de los contratos. Las garantías exigidas y los mecanismos financieros diseñados para ello, tales como los esquemas de "project finance", las cuentas fiduciarias, las normas sobre manejo de anticipos, los requisitos patrimoniales exigidos a las firmas contratistas, los procedimientos de giro de recursos a las mismas, y las garantías de cumplimiento, deberían ser suficientes para que los intereses públicos quedaran blindados frente a la ineficiencia o a la mala fe de los contratistas.

Sin embargo, los contribuyentes bogotanos están a punto de perder mas de $70000 millones por concepto del anticipo embolatado girado a la Unión Temporal Transvial (la empresa más importante del llamado Grupo Nule), responsable de dos importantes tramos correspondientes a la adecuación al sistema Transmilenio en la calle 26.

Un documento poco conocido , denominado “Informe de Auditoría Gubernamental de Enfoque Integral- Modalidad Regular” , elaborado por la Contraloría de Bogotá (y al que nos referiremos en lo sucesivo como CDB), señala varios problemas relacionados con este contrato. Miremos:

1- Contratación inicial. El 4 de Enero de 2008 la contraloría de Bogotá había informado que en los últimos días de la administración de Luis Eduardo Garzón se firmaron 5112 contratos, entre los cuales se encuentran los correspondientes a la fase III de Transmilenio. En una primera visita realizada en Diciembre de 2008 la Contraloría informa que esos contratos se firmaron “con una planeación deficiente , con estudios y diseños incompletos y algunos sin aprobación de la (sic) empresas de servicios públicos”, “apenas iniciándose la compra de predios”, y “con cambios importantes en los presupuestos iniciales de obra y en el AIU, que evidencian falencias en la estructuración técnica y financiera”. Era evidente además “la fragilidad financiera de las empresas contratistas originada en el hecho que una misma empresa aparece contratando con el IDU en una, dos o más obras al mismo tiempo, y esta misma en otras entidades del distrito”.

Lo de la fragilidad tiene una explicación parcial. Gracias a la presión de los gremios de los contratistas, (ver aquí el parte de victoria del gremio respectivo), se redujeron desde el momento de la licitación los requerimientos de capacidad residual de contratación, de capital de trabajo exigido a los contratistas, el valor del patrimonio y del cupo de crédito exigidos.

2- Como consecuencia de la improvisación señalada, las actas de iniciación, que debieron firmarse en Febrero de 2008, solo se firman en Junio 17 de 2008 (CDB pag 20). Ello representa una demora en el inicio de la obra de 5 meses. Pero aún en la fecha de firma, todavía se presentaban faltantes en la entrega de productos y diseños por parte de la empresa consultora encargada de ellos. Todo ello se tradujo en reprogramación de obras, de metas físicas y de flujo de caja.

3- Desarrollo del contrato. En Septiembre de 2009, la contraloría de Bogotá encuentra que, transcurridos 11 de los 22 meses de la etapa de construcción pactada, solo se ha ejecutado el 11,3% de las obras. (CDB, pag 21). El IDU no había requerido a la empresa contratista, ni le había aplicado ninguna multa.

4- Giro del anticipo. El contrato establece que el contratista recibirá a título de anticipo la suma equivalente al 30% del valor estimado del contrato (sin incluir en ese valor lo correspondiente a mantenimiento) Este valor debe desembolsarse a la cuenta conjunta del proyecto, en los términos del artículo 7 de decreto 2170 de 2002, reglamentario de la Ley de Contratación. En términos estrictos, como lo recuerda la Dra Carolina Alzate, en el blog del Instituto Colombiano para el Estudio de la Contratación Estatal ,

“los dineros entregados como anticipo, no pasan a ser de propiedad del contratista ni están a su libre disposición, además generalmente están sometidos a un mecanismo de amortización, por el cual de acuerdo a la ejecución del contrato y de forma sucesiva, cada que se presente una acta de ejecución de obra o una cuenta de cobro, del valor de ésta se hará una amortización de un porcentaje del anticipo” .

El consorcio Transvial recibe un anticipo por valor de $85.751 millones. De esta suma, El IDU y Transvial (recordemos que la cuenta es conjunta, por lo tanto se esperaría que los cheques o las autorizaciones de transferencias tuvieran las dos firmas) autorizaron tranferencias a empresas del mismo grupo NULE, tales como MNSV S.A (12347 millones), y Gas Capital (3600 millones). Estas dos firmas fueron recientemente intervenidas para liquidación por parte de la Superintendencia de Sociedades. La mayor suma, $29758 millones, se gira, sorpréndase ustedes, a la propia Unión Temporal Transvial. El contratista se remunera a sí mismo, y el IDU acepta esta transferencia. Si la cuenta no se abrió con requisito de firma conjunta, el UDU y el contratista estarían incumpliendo la ley . Este punto no lo toca el informe de la Contraloría, pero vale la pena preguntarse qué fue lo que pasó.

En conclusión, las normas y los contratos no son suficientes para proteger al contribuyente, cuando existe voluntad clara de desviar recursos por parte del contratista y desidia (por decir lo menos) por parte del contratante.

Se ha argumentado que una parte de los recursos van a ser recuperados con el reclamo a la Compañía de Seguros Segurexpo, por lo correspondiente al amparo de buen manejo, correcta inversión y devolución del anticipo. Recordemos que Segurexpo es en un 49,1 % propiedad de la Nación (Bancoldex y Previsora de Seguros). Aun en el caso en que exista reaseguro internacional sobre estos siniestros, lo más probable es que las compañías reaseguradoras reajusten sus primas en el futuro, de tal manera que reflejen el alto riesgo del país por los deficientes esquemas de control existentes y´por los deficientes criterios de Segurexpo en el estudio de la situación de los asegurados. De todas maneras, el contribuyente, sea el del Distrito o el Nacional, va a perder.

Ojalá el proyecto de ley que ha presentado el Gobierno para fortalecer la lucha contra la corrupción desincentive este tipo de comportamientos en el futuro.

No entiendo las cifras de Ecopetrol

2010-09-06T10:00:00.003-05:00

Por Potenkim

La página 62 del número de la revista Dinero correspondiente al 20 de agosto de 2010, trae un reporte de lo que interpreto son las expectativas de Ecopetrol para sus logros en los próximos diez años. Las metas que se propone la empresa parecen relativamente ambiciosas, pero las mismas pueden fundamentarse en su desempeño reciente, con el aumento significativo de la producción mediante mejores métodos de explotación. En la página 63 del artículo de Dinero, el redactor presenta algunas gráficas que me parecieron de interés, porque esas gráficas guardan la clave de muchas de las esperanzas que tiene el gobierno nacional para llevar a cabo sus programas de avance y mejoramiento social. Es por eso mismo que la difusión de esas proyecciones en un medio tan importante para la formación de la opinión pública, como lo es la revista Dinero, debe ser asumida con toda seriedad.

Antes de proceder con mis observaciones, es sólo justo señalar que el citado artículo en Dinero tiene una tónica general dictada por expectativas, con expresiones como “Para 2020, Ecopetrol espera alcanzar una producción de 1,3 millones de barriles diarios…”. Hasta donde pude filtrar el artículo, en ninguna parte afirma de manera directa que esos objetivos tengan alguna garantía, estilo este que de por sí no lo considero criticable, en su actitud plena de optimismo.

Por otra parte, las gráficas a las que aludo parecieran dejar sentados como hechos los que todavía son sólo buenos deseos. Esta afirmación la hago tras hacer un análisis que es casi pura aritmética simple que se puede llevar a cabo con la muy limitada información concreta que da el artículo. En la gráfica de barras titulada “PRODUCCIÓN 2007-2020 (PROMEDIO AÑO) KBPED”, la componente principal de producción para cada año corresponde a la categoría “campos actuales”. Bajo esa categoría, que tiene un carácter de casi certeza debido a su origen, se lee (cifras en miles de barriles de petróleo equivalente diarios) 585 para el año 2010, 656 para el 2011, 685 para el 2015 y 783 para el 2020. Esas proyecciones se traducen en una extracción total para el 31 de diciembre de 2020 de más de dos mil setecientos millones de barriles. La pregunta inmediata es si hay la certeza de al menos 90% (un estimado al que la jerga llama P90) acerca de la existencia, como afirma la gráfica, de esa cantidad de petróleo (más lo que sea que se entiende por equivalentes) en el subsuelo colombiano. En breve, ¿ese dato es el que se conoce – con alguna certificación técnica – en la actualidad? No sé la respuesta a esa pregunta, aunque existe un dato al respecto que tal vez no puedo interpretar como se debe y sobre el cual volveré hacia el final de esta entrada.

La cifra de más de 2.700 millones de barriles no puede corresponder al total del que se sabe existe, debido a simples razones físicas. Primero, si el comportamiento de los campos colombianos es como el de cualquier otro conocido en el mundo, la producción a partir del 2021 no puede caer a cero de golpe. Para ofrecer la hipótesis más favorable a las proyecciones presentadas en el artículo, supongamos que a partir del 2021 la producción desde campos existentes ha pasado su pico y empieza a caer. Para ayudar aún más, hagamos el supuesto drástico de que la producción medida por el promedio anual de barriles diarios a partir de ese de año decae a una tasa de 20% anual. Es decir, supongamos que la producción de cualquier año es el 80% de la del año precedente, y continuar de esta manera hasta, digamos, el año 2030. Para ese entonces, la producción sería de unos 84.000 barriles diarios. Asumamos por último que al final de ese año los campos existentes se agotan del todo. Con esos supuestos drásticos, pensados para minimizar las implicaciones del artículo de Dinero, tendríamos que concluir, de manera prácticamente inevitable, que se sabe hoy de la existencia en el subsuelo nacional de más de 3.700 millones de barriles que son económicamente recuperables.

Lo que me preocupa de esa cifra es que se deriva del simple peso de la aritmética. Incluso se deriva siguiendo la lógica aristotélica.

Segundo, aunque menos importante para el argumento que presento aquí, es el hecho de que en cualquier campo petrolero, lo que se puede recuperar no es igual a lo que existe en el reservorio. Con optimismo, digamos que es posible recuperar el 70% de lo que haya. Eso eleva la cifra a alrededor de 5.400 millones de barriles. Hablando exclusivamente de lo que se sabe que existe hoy, al menos para mí, esa es una cifra sorprendente. No he podido encontrar otras referencias, incluida la página de Ecopetrol, en donde se proporcione un dato como ese.

Esto me lleva al dato que sí pude obtener. Tras una búsqueda que resultó más bien rápida, encontré que en el año 2009 Ecopetrol reportó a la SEC (Securities Exchange Commission, el equivalente de una “supervalores” en Colombia) que sus reservas probadas eran de 1.880 millones de barriles. Ignoro si en sus meticulosos procedimientos la SEC exige tal grado de certeza que obligue a las petroleras a sub-declarar sus existencias en prácticamente el 50%. Una explicación alternativa podría ser que los métodos de proyección de la producción petrolera tengan algún protocolo que esté más allá de la comprensión de los legos. Este último argumento, sin embargo, carece de fuerza a primera vista. ¿Alguien tiene la respuesta?

Los contratos de estabilidad jurídica: nuevos absurdos

2010-08-28T17:39:00.002-05:00

En entradas anteriores (ver aquí) habíamos señalado algunos absurdos derivados de los contratos de estabilidad jurídica firmados entre el Gobierno anterior y algunas empresas, al amparo de la Ley 964 de 2005, reglamentada posteriormente por el gobierno. Para no repetir los argumentos, remito al lector a estas entradas;
http://franciscoazuero.blogspot.com/2009/10/novedades-sobre-los-contratos-de.html

http://franciscoazuero.blogspot.com/2008/08/leyendo-los-contratos-de-estabilidad.html

http://franciscoazuero.blogspot.com/2008/09/los-contratos-de-estabilidad-jurdica-y.html

http://franciscoazuero.blogspot.com/2008/09/algo-ms-sobre-los-contratos-de.html

Pero no se ha dicho todo. No deja uno de sorprenderse cada vez que consulta los contratos firmados recientemente, de la falta completa de sentido común, o de defensa del interés público, con el que han actuado los funcionarios gubernamentales que han negociado estos contratos.

Adjunto van algunas de las sorpresas con las que me he encontrado recientemente:

Contratos públicos

Cuando un contratista presenta una oferta a una licitación pública, sea para una construcción, una concesión o para el adelanto de un proyecto de infraestructura, se obliga, en caso de ser favorecido por la licitación, al adelanto de la obra, en las condiciones pactadas en los pliegos y en la oferta. Si la estabilidad jurídica no estaba en los pliegos, el contratista no debería tener ningún derecho a exigirla. Se supone que el contratista se presenta con las normas vigentes, y con los riesgos normales que enfrenta cualquier inversionista en Colombia, que incluye la probabilidad de cambio en las normas. De hecho, esta consideración está explícitamente calculada en el riesgo país, que sirve para determinar la rentabilidad ( o tasa de descuento según el caso) en los proyectos adelantados por el sector privado.

No podría por lo tanto un inversionista condicionar la firma de un contrato de concesión o de obra pública, o el adelanto de una inversión, en el caso de que estos contratos ya estén firmados, a que el gobierno le reconozca mediante otro contrato la estabilidad jurídica. Si el Gobierno acepta esta solicitud estaría contrariando un principio básico que supuestamente inspiró la Ley 963: el CEJ debería estimular inversión que de otras maneras no se realizaría.

Sin embargo, por lo menos en dos casos, se ha protegido con la estabilidad jurídica a contratistas públicos. En el primer contrato, firmado con PISA , para la construcción de la segunda calzada entre la Paila y la Victoria, se le aplicó a las inversiones derivadas de un contrato de concesión firmado en 1993 con la Gobernación del Valle, renegociado en el 2006. Ya estaban por lo tanto corriendo las obligaciones. El contrato se firmó el 15 de Septiembre de 2009. Y se aplica de allí en adelante a todas los ingresos que genere esta empresa, independientemente de que estén ligados o no a la concesión respectiva.

Por otra parte, en el año 2008, el Ministerio de Minas y Energía adelantó el proceso de subastas de energía en firme. Entre los proyectos favorecidos se encuentra la hidroeléctrica de Sogamoso, que debe generar 800 MW de energía ( ver aquí) . No podía por lo tanto Isagen condicionar la continuación del desarrollo de la obra a la firma de un contrato de estabilidad jurídica. Sin embargo, en el contrato firmado el día 4 de junio de 2010, se establece claramente, que la estabilidad en las normas jurídicas es determinante para la decisión de invertir. Como en el caso anterior, Isagen no podía decidir “no invertir”, so pena de violar las obligaciones en que incurrió cuando aceptó participar en la subasta de generación de energía en firme. Los funcionarios gubernamentales no podían aceptar esta argumentación.

Impuesto al patrimonio

En Julio de 2009 el Gobierno estaba en vísperas de presentar el proyecto de ley que estableció la prolongación de la vigencia del impuesto al patrimonio. Tal vez teniendo en cuenta esta consideración el Comité de Estabilidad Jurídica (encargado de aprobar los contratos) aprobó como criterio que no serían "estabilizadas las disposiciones sobre impuestos temporales o que graven el patrimonio" (ver aquí). Pues bien, en los contratos firmados con Suratep,
Suramericana de Seguros de vida, y Suramericana de seguros, se acordó aceptar con estas compañías la estabilidad del artículo 292 del Estatuto Tributario, que establecía la vigencia de este impuesto solo hasta el 2010. Estos contratos se firmaron el 10 de Julio del 2009, apenas 4 días después de que el comité hubiera aprobado sus famosos criterios. Como se sabe, la Ley 1370 del 2009 prolongó la vigencia del impuesto al patrimonio hasta el año gravable 2011. Las empresas que firmaron este contrato no pagarán el impuesto.

La retención: ¿es objeto de estabilidad?

Al leer el contrato con Isagen, se menciona que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en concepto emitido el 17 de marzo de 2010, “reiteró” ( o sea que ya lo había manifestado anteriormente) que las normas sobre retención en la fuente “ no son susceptibles de la garantía de la estabilidad jurídica". Lo mismo se plantea en el considerando 13 del contrato firmado con Nicolukas S.A.

Sin embargo, se han aceptado en otros contratos la estabilidad de normas sobre retención.
Ejemplo de ello la gran mayoría de los contratos firmados anteriormente, y aún después de conocido el concepto “reiterado de la DIAN". El contrato con inversiones Nouvelle firmado el 22 de Junio de 2010, contempla dentro de las normas "estabilizadas" varias disposiciones sobre retención. A cada uno un trato diferente: una violación clara de las disposiciones sobre neutralidad y transparencia que rigen la acción de los funcionarios públicos.

El nuevo gobierno ha anunciado su propósito de modernizar el régimen tributario colombiano. Una de las mayores dificultades que tendrá para ello será enfrentar el galimatías que significa que 56 grandes contribuyentes tendrán regímentes diferentes cada uno, en los terrenos tributarios, comerciales (código de comecio), regulatorios (normas de servicios públicos) y aduaneros. Todo ese tipo de disposiciones ha sido objeto de "Estabilidad Juridica". El paquete de reformas que presente se verá seriamente debilitado. Se está proponiendo, por ejemplo 1, reducir los impuestos a la renta de las empresas y en consonancia con lo anterior, gravar los dividendos recibidos por los accionistas, de tal manera que la tributación total sobre las utilidades siga siendo la misma, y pueda el Gobierno cumplir su promesa electoral de no subir impuestos.

Pues bien, los negociadores por parte del gobierno aceptaron en la mayoría de estos contratos que estas compensaciones no podían operar: la empresa que haya firmado un contrato de estabilidad jurídica verá reducida la tarifa para sus utilidades, pero continuará la exención para sus inversionistas, a no ser claro que la norma, en aras del principio de equidad tributaria, eximiera de la reducción en la tarifa a aquellas empresas en cuyos contratos de estabilidad jurídica se hubiera protegida los dividendos como renta exenta (¿qué opinarán los abogados de esta propuesta?.

Lejos de ser disciminatoria, esta norma tendría un pleno sentido de equidad tributaria, a la luz de los principios constitucionales consagrados en el artículo 363 de la Constitución. Es hora de que el régimen tributario gane en transparencia y claridad, y deje de ser un instrumento de "búsqueda de rentas".

1_ Ver: Guillermo Perry. Hacia una reforma tributaria estructural. Fedesarrollo, 2010.

Las regalías, ¿qué hacer con ellas?

2010-08-21T16:22:00.003-05:00

El gobierno nacional ya anunció su voluntad de presentar un proyecto de ley para reformar de una manera profunda el régimen de regalías existente hoy en Colombia. En el momento de escribir estas notas, aparte del discurso presidencial del 20 de agosto y de algunas declaraciones del director de Planeación Nacional , no se conocen mayores detalles del sentido de la reforma propuesta.

Es obvio que las propuestas van a levantar polvareda. Los políticos de las regiones que supuestamente van a verse afectadas van a acusar la propuesta de centralista y se comenzará a hablar de un supuesto raponazo a las regiones productoras, como ya efectivamente se han hecho. ¿Cómo debatir de manera no apasionada sobre una iniciativa de esta naturaleza? A continuación se plantean algunas ideas sobre el tema.

La constitución colombiana establece la propiedad del estado sobre el subsuelo. Es necesario que esos recursos se exploten, lo cual debe traducirse en unas reglas de participación que estimulen la inversión en exploración y en explotación. Pero también es necesario que la sociedad sea compensada por el agotamiento de su recurso. Esa compensación por agotamiento constituye la justificación teórica para la existencia de las regalías. Podría también diseñarse un esquema más simple: impuestos sobre las renta más altos para las compañías extractoras. El efecto sería el mismo.

Existen otro tipo de pagos asociados a la utilización de estos recursos, destinados a subsanar a las regiones afectadas por las externalidades negativas generadas por el impacto ambiental, el transporte, y otros efectos negativos, de orden social o cultural, que pueden derivarse de la explotación del recurso. Puede haber varias maneras de enfrentar este problema: una reglamentación estricta, acompañada de la respectiva vigilancia, para que estos efectos no se produzcan (normas por ejemplo, sobre el transporte y el embarque de carbón y de petróleo), o el acuerdo de compensaciones monetarias que debe pagar la compañía explotadora, y cuyos beneficiarios sean los habitantes de las regiones o municipios afectados. En este caso es claro que el órgano estatal receptor de ellas deben ser estas colectivades territoriales.

La misma consideración no se aplica necesariamente para las regalías. ¿A qué tipo de gasto deben orientarse? Una pregunta equivalente: ¿qué nivel de gobierno, nacional, departamental o municipal debe ser el receptor de esos recursos? La respuesta a esta pregunta no tiene respuesta en el terreno de la técnica fiscal. Es una respuesta política, en el mejor sentido del término: la sociedad, a través de la discusión política, y por lo canales institucionales destinados para ellos (los parlamentos) son los que deben decidir en qué se gastan los recursos del Estado.

La lógica indicaría que la mejor utilización de las regalías debería ser aquella que apunte a crear condiciones de desarrollo futuro de la sociedad, precisamente para que no se produzca la famosa “maldición de los recursos naturales” de que hablan algunos autores1, consistente en que los países que se han beneficiado inicialmente con un ingreso extraordinario por el descubrimiento de esos recursos, terminan con tasas de crecimiento inferiores al resto de países.

La inversión pública en infraestructura, la construcción de capital humano a través de la salud y la educación, o el ahorro (una figura equivalente desde el punto de vista financiero es el pago de deuda) para el futuro, pueden aparecer como los candidatos naturales para este tipo de gasto. Pero ello no resuelve el problema de los niveles de gobierno que deben responsabilizarse por su asignación y administración.

La respuesta no puede darse sin mirar el conjunto de las finanzas públicas. El gasto público puede tener diferentes categorías: gastos de naturaleza local (infraestructura local) o gastos de naturaleza nacional (gastos de defensa y seguridad, relaciones exteriores). Cómo se distribuyen estos gastos entre los niveles de gobierno es también una decisión política: la sociedad debe escoger cuáles son sus prioridades.

Existen también gastos que pueden desarrollarse en cabeza de cualquier nivel de gobierno: la educación y la salud pueden tener grados diversos de centralización o de descentralización en la ejecución. Un programa de vacunación pública puede ser de naturaleza nacional o municipal. Un sistema de aseguramiento social en salud puede diseñarse de tal manera que todos los habitantes de un país pertenezcan a un sistema centralizado de aseguradoras nacionales ( lo cual exigiría una concentración de recursos) o bien puede establecerse de tal manera que el servicio de aseguramiento se preste por parte de entidades de naturaleza local. Según el esquema de salud por el que se opte, cualquiera de los dos sistemas puede ser válido.

En muchos países el ejercicio natural de discusión de la asignación de los recursos públicos es el presupuesto anual que debe ser aprobado por el órgano legislativo. Ello le otorga una enorme flexibilidad a los gobiernos y a los congresos para responder a las necesidades cambiantes de la sociedad, pero en un país con débiles instituciones, ello puede ser un problema. La racionalidad social en la utilización de los recursos provenientes de las regalías (ahorrar e invertir para el futuro) puede contrastar con la racionalidad de los políticos, a quienes les interesa maximizar el monto de los dineros manejados por ellos. Un proyecto que solo produzca beneficios en el largo plazo, como el prepago de deuda, que beneficia a las próximas generaciones, puede no llamar la atención de un político preocupado simplemente por la próxima elección.

Por lo anterior, la Constitución y las leyes en Colombia han buscado señalar de una manera muy precisa la destinación de la gran mayoría de los recursos públicos, aun cuando existe consciencia en los medios académicos que ellos le ha quitado flexibilidad al presupuesto nacional (más del 90% del ingresos corrientes del gobierno central está atada de antemano), y explica una tendencia natural hacia el aumento del déficit: nuevos planes y programas deben financiarse con recursos adicionales, y los más fáciles de conseguir , por lo menos en condiciones normales, son los correspondientes al endeudamiento.

Y aquí viene entonces la discusión sobre las regalías. Si ellas deben ser manejadas por el Gobierno Central, por las regiones, los departamentos o los municipios, es entonces una decisión fundamentalmente política, que está atada al tipo de bienes públicos que la sociedad quiere que su estado produzca.

Vale la pena mirar algo sobre la asignación del gasto público en los últimos años en Colombia. Según mis cuentas (apoyado en cifras fiscales proporcionadas por el Banco de la República y por el Confis y en las cuentas nacionales del DANE), el gasto público pasó a ser del 17,8% del PIB en 1990 al 29% en el 2009. El mayor crecimiento se dio en el gasto manejado por las entidades territoriales (departamentos y municipios) cuya participación con relación al PIB más que se duplicó, al pasar del 4.2% al 8,8%. El peso de los recursos públicos manejados por las entidades territoriales pasó entonces del 23,5% al 30%.

La sociedad colombiana tomó en estos años la decisión de privilegiar el papel de los departamentos y de los municipios en la provisión de bienes públicos. Si se prevé un crecimiento importante en las regalías en los próximos años, como consecuencia de un auge en la explotación minera, esta tendencia se concentraría. ¿Es conveniente que ella se presente? Planteo algunas reflexiones al respecto, a partir de las funciones económicas del Estado, tal como están definidas en cualquier texto básico de finanzas públicas: producción de bienes públicos, redistribución de ingresos, y estabilización macroeconómica.

Con relación a la primera de estas funciones, el tipo de bienes públicos que la sociedad demande determinará también el nivel de gobierno que se haga responsable de su provisión. Obras de infraestructura local deberán ser adelantadas por las colectividades territoriales, mientras que carreteras o autopistas nacionales le corresponden al gobierno nacional. 2
Una consideración importante que debe hacer la sociedad colombiana de manera inmediata tiene que ver con los recursos destinados a la salud, especialmente por lo retos que la sentencia 760 de la Corte Constitucional le impuso al Gobierno Nacional. La ley 100 estableció que la ejecución del régimen subsidiado le correspondía a los municipios. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en un estado federal (por ejemplo, en los Estados Unidos, donde la recién aprobada reforma al sistema de salud le dejó una amplia iniciativa a los Estados en la implantación del sistema, lo cual puede conducir a esquemas distintos de aseguramiento), las pautas de seguridad social en salud son nacionales. Tanto la Ley 1122 del 2007 como sucesivas reglamentaciones gubernamentales han buscado que, ante la notoria desviación o ineficacia en la asignación de recursos, los municipios estén obligados a destinar los ingresos correspondientes al Sistema General de Participaciones y otras rentas de la salud, hacia el aseguramiento efectivo de los habitantes y hacia el pago de las deudas que se generan por este concepto. Vale la pena hacerse la pregunta si no es hora de avanzar hacia un régimen subsidiado realmente nacional de salud, en el cual operen más claramente la ventajas de la ley de los grandes números, lo cual exigiría una concentración de estos recursos en entidades ejecutoras de naturaleza nacional.

Con relación a la redistribución de ingresos, puede existir una redistribución de carácter regional o una de carácter personal. Una tributación progresiva y un gasto social focalizado efectivamente en los más pobres puede ser la manera más efectiva de avanzar en esa redistribución. Es posible que en ese proceso de redistribución los departamentos y municipios puedan desempeñar un papel importante, porque muchos proyecto sociales son por excelencia de naturaleza local. Pero es también posible que una redistribución regional llevada al extremo puede causar efectos indeseables: que los pobres de regiones identificadas como ricas terminen beneficiando a ricos de regiones pobres3 . Los trabajos que ha adelantado Salomón Kalmanovitz sobre distribución de impuestos y de gastos entre regiones y ciudades del país hacen pensar que este fenómeno se esté dando efectivamente en Colombia. Una concentración de las regalías en los municipios productores de los recursos naturales no apunta definitivamente hacia una real redistribución del ingreso.

Pasemos en fin, al papel de las finanzas públicas como estabilizadoras del ciclo económico. Ello tiene dos manifestaciones: una fiscal y otra cambiaria. Con relación a la política fiscal, se trata de ahorrar en épocas buenas (genera superávit fiscales) para poder gastar en épocas malas (generar déficit). Solo de esta manera la política anticíclica puede tener sostenibilidad financiera. Pero es necesario obligar a los gobiernos a ello. Quien puede ser sujeto de esta obligación, es claramente el gobierno nacional, como lo propone la iniciativa presentada recientemente sobre la regla fiscal.

En lo que tiene que ver con la tasa de cambio, una buena parte de la “maldición de los recursos naturales” tiene que ver con la llamada enfermedad holandesa. Una revaluación en la tasa de cambio ligada a un auge exportador transitorio en los recursos naturales destruye la capacidad competitiva de los otros productores de bienes transables. La solución, nuevamente consiste en no monetizar todo los recursos provenientes de las regalías asociadas a estos recursos, sino en dejarlos en el exterior o destinarlas al pago de la deuda externa. Ello exige por lo menos, una acción coordinada a nivel nacional.

Las consideraciones anteriores llevan a pensar que es conveniente que el equilibrio nación-región en la distribución de las regalías adicionales que se generen como producto del auge minero se restablezca a favor de la Nación.

Una consideración adicional que no tiene que ver con la distribución, sino con el monto de estos ingresos. Hoy en día el porcentaje de las regalía en fijo, dependiendo de la naturaleza del recurso. ¿No debería el Estado subastar el derecho temporal a la explotación de una yacimiento entre varios proponentes, y asignarlo a aquél que esté dispuesto a pagar un monto mayor de regalías? Ello acabaría con la antipática costumbre de las prolongaciones automáticas que hoy se presentan cada vez que se vence el término de una concesión minera, podría aumentar los recursos provenientes de las regalías, y generar una sana competencia entre las firmas que aspiren a explotar el recurso.

1-Por ejemplo, Sachs, J y Warner A, (2001) , The curse of natural ressources. European Economic Review. Vol 45. Pp- 435-446.
2-Vale la pena señalar que una proporción que sospechamos importante (la desagregación de las cifras fiscales por lo menos tal cual están consignadas en documentos públicos no permite por ahora confirmar esta hipótesis) de los gastos del Gobierno Nacional se orienta en Colombia hacia gastos de naturaleza local. Valga la pena señalar como ejemplo los aportes para obras de acueducto y alcantarillado y la ejecución reciente del plan 2050 de carreteras adelantado por el Ministerio de Transporte, pese a que se había establecido previamente que las carreteras departamentales y municipales eran responsabilidad de esas colectividades.
3- Efecto Hood-Robin se llama a este fenómeno, por que hace exactamente lo contrario de lo que hacía el famoso héroe : quitarle a los ricos para darle a los pobres

El Metro de Bogotá y las vigencias futuras

2010-07-31T17:08:00.007-05:00

Después de haberse opuesto a la iniciativa del metro para la ciudad de Bogotá, una vez elegido el alcalde Moreno, el presidente Uribe decidió "subirse al Metro" . Puso en ese momento (Noviembre de 2007) dos condiciones: que no se frene el desarrollo de Transmilenio, y que sea autosuficiente, es decir que no haya necesidad de subsidiar las tarifas
.
En abril del 2008 se firmó un “Memorando de Entendimiento” entre el Gobierno Nacional, la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, mediante el cual, además de establecer varios “principios rectores” para el diseño, ejecución, financiación y puesta en marcha de las estrategias de movilidad para la Región Capital Bogotá-Cundinamarca, se acordó “adelantar las gestiones para garantizar la asignación de vigencias futuras anuales, a partir de 2017… hasta por el 70% del servicio de la deuda”. Se acordó por otra parte que la Nación contrataría un validador, que recomendaría cómo se realizaría la cofinanciación de los proyectos Tren de Cercanías, Metro, Transmilenio y Sistema Integrado de Transporte Público.

En ejecución de dicho acuerdo, el Departamento Nacional de Planeación contrató a las Universidades de los Andes y Nacional para que estudiaran y rindieran su concepto sobre los estudios sobre el Metro entregados a la Alcaldía de Bogotá. Ambas entidades rindieron su informe de validación, y coinciden en señalar varios elementos críticos presentes en los estudios, no solamente sobre el proyecto del Metro, sino sobre todo el Sistema Integrado de Transporte Público que ha puesto en marcha la administración distrital. Voy a señalar algunas conclusiones del estudio de la Universidad de los Andes :

1- Con los elementos de juicio entregados, no es posible tomar una decisión con bases sólidas sobre la conveniencia de la línea de metro propuesta (pag 5). Los estudios no demuestran ..que el proyecto sea benéfico para la ciudad y para el país desde el punto de vista técnico, social, financiero y económico (pag 15).

2- Ante la cantidad limitada de recursos , es necesario priorizar los proyectos, para lo cual se requiere una evaluación rigurosa ( pag 5).

3- Una acción de mayor impacto podría consistir en el corto plazo en mejorar el sistema Transmilenio. En informe aparte, los consultores enumeran dichas acciones, como ampliar su capacidad, mejorar los sistemas de recaudo e información, así como realizar inversiones destinadas a mejora la seguridad personal y a disminuir los accidentes. Recomiendan también los consultores “evaluar juiciosamente la posibilidad de mejorar y ampliar la red de transmilenio, incluyendo nuevas troncales".

4- El proyecto del Metro no tiene un propósito claro y explícito, y en consecuencia, no tiene un diseño coherente con este objetivo (pag 14).

5- No existe ninguna certeza de que la línea seleccionada para el Metro sea la mejor línea (pag 15).

6- Se han sobrevalorado en el estudio los beneficios económicos en plusvalía, en valorización, en reducción de accidentalidad y en ahorros en tiempo (pag 15).

7- La demanda calculada está sobreestimada. Los consultores del distrito cambian en sus proyecciones la tendencia que se ha venido presentando en la ciudad de disminución en el número de viajes en transporte público, y no dan ninguna explicación para explicar ese cambio abrupto. (pag 16).

8- Se sobreestima la velocidad del metro. Podría suceder que la ciudad incurra en un costo inmenso, solo para ofrecer un servicio cuya velocidad apenas superaría marginalmente la ofrecida por Transmilenio (pag 18).

9- Los consultores del Metro han subestimado sus costos. Las proyecciones de la demanda utilizadas en el diseño operacional (a partir del cual se calculan los costos) son inferiores a las estimaciones de demanda utilizadas para la estructuración tarifaria. Esta incongruencia produce una subestimación en los costos y una sobreestimación en los ingresos (pag 20).

10- Tras la entrada en funcionamiento del Metro podría producirse un incremento en la tarifa técnica (la que cubre los costos operacionales), de cerca de US218 millones anuales (pag 21). Esto obligaría, o bien a subir la tarifa aún más (lo cual reduciría la demanda) o bien a subsidiar la operación, contrariando uno de los principios rectores contemplados en el memorando de entendimiento de Abril del 2009.

11- Los estudios no hacen claridad sobre la capacidad institucional del Distrito para llevar a cabo el proyecto. Esto implica una cantidad de riesgos sin identificar que pueden afectar gravemente el desarrollo del proyecto (pag 22).

12- El estudio sobreestima la demanda por el tren de cercanías, al estimar que puede captar el 84% de los viajeros, en contra del sistema de buses, que ofrecen mayor flexibilidad (reflejada en tiempos de espera, altas frecuencias, y bajos tiempos de caminata exigida). Los validadores estiman que en el año 2038 sólo se utilizaría el 41% de la capacidad del tren (pag 25).

13- Con respecto al componente de buses del Sistema Integrado de Transporte Público, cuya licitación ya ha abierto la Alcaldía Mayor de Bogotá, los validadores señalan que los pliegos no cuentan con una estrategia explícita para la integración de las nuevas troncales (Metro y Tren de Cercanías). Señalan que el plazo de 25 años para los contratos es exagerado, pues supera ampliamente la vida útil de los vehículos (12 años). Se impide con ello aprovechar el mecanismo de licitaciones periódicas y sucesivas, en las cuales se puede presionar para mejorar la calidad del servicio y la eficiencia económica. Los validadores proponen reducir el término de las concesiones a 12 años.

14- Los concesionarios de rutas de buses, es decir, los usuarios del transporte público, deberán asumir los costos de la chatarrización de una parte de los buses hoy existentes. Esta es la consecuencia del acuerdo hecho por el alcalde Moreno con motivo del paro realizado, sobre cuyo balance nos pronunciamos en una entrada anterior.

15- Les preocupa a los validadores la capacidad financiera del Distrito. Hacer el metro implicaría dejar de hacer otras inversiones, tales como la ampliación del transmilenio y el tren de cercanías.

Frente a tan contundente análisis, que es compartido en muchos puntos por el grupo validador de la Universidad Nacional , la conclusión lógica hubiera sido, o bien la de enterrar el proyecto, o por lo menos exigir una profundización de los estudios. Pero las realidades políticas son más importantes. El presidente Uribe ordenó a sus funcionarios de Planeación Nacional “limar las diferencias técnicas en cuanto al primer trazado del sistema”. Se comprometió además a que antes de terminar su mandato “quedaría expedido el documento CONPES con el cual se garantizarán recursos de vigencias futuras para financiar la primera línea del metro en Bogotá”.

Para mostrar que se cumplía esa promesa, era necesario presentar algo al CONPES. El documento 3677 “CONPES de movilidad integral para la región capital Bogotá –Cundinamarca,
fue finalmente aprobado el pasado 19 de Julio. Allí se relaciona el estado del proyecto y se describe el proceso “para generar las condiciones que le permitan al CONFIS y al CONPES posteriormente otorgar la declaración de importancia estratégica para la Nación de cada uno de los proyectos integrantes de este programa” (entre los cuales está el Metro”).

A pesar de la información registrada en algunos medios de comunicación , no es cierto que el CONPES haya aprobado unas vigencias futuras del presupuesto de la Nación para el Metro. Hizo simplemente varias recomendaciones al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Transporte, al Distrito Capital y a la Gobernación de Cundinamarca, para continuar con los estudios y para adelantar las acciones necesarias para mejorar la movilidad en la ciudad en el corto plazo.

No tiene por lo tanto ningún sentido que el alcalde este hablando de abrir el concurso para la construcción del metro. No tiene todavía facultades para ello, ni tiene los recursos que le permitan asumir semejante compromiso.

Qué pasará en el futuro? El gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de reforma constitucional para establecer el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social del Derecho. Es una magnífica idea, destinada a proteger a las futuras generaciones de las irresponsabilidades fiscales de los gobiernos.

Una de las maneras de garantizar la sostenibilidad fiscal consiste en controlar el endeudamieno que ocasiona comprometer de manera exagerada vigencias futuras del presupuesto nacional (sobre este tema, ya nos habíamos referido en una entrada anterior), mucho menos en proyectos que no tengan la suficiente justificación técnica y financiera.

Multas, Diplomacia y Corrupción

2010-06-29T21:51:00.003-05:00

He estado leyendo el libro “Economic Gangsters, corruption, violence and the poverty of nations”,(Princeton University Press) de Raymond Fisman y Edward Miguel. Estos autores aplican la teoría económica para entender el comportamiento de los criminales, y he encontrado sus análisis bastante interesantes. Voy a comentar algunos de sus capítulos en este blog.

El capitulo IV, se denomina "Nature or Nurture? Understanding the culture of corruption". Después de una introducción en la que cuentan a sus lectores el “curioso caso del Dr Antanas Mockus”, y su éxito en transformar la cultura ciudadana en Bogotá, los autores hacen un análisis sobre la cultura de la corrupción utilizando un instrumento muy particular: las multas de tránsito a los diplomáticos extranjeros acreditados ante las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva York. El objetivo del trabajo es evaluar el papel de las normas sociales sobre la corrupción. 1

Los diplomáticos y sus familias gozan normalmente de inmunidad diplomática, un privilegio que les permitía violar impunemente las normas de tráfico de la ciudad de Nueva York hasta Noviembre de 2002. Según los autores, el acto de parquear ilegalmente por parte del personal diplomático cabe en la definición normal de corrupción: “ abuso del poder conferido en beneficio personal”, definición utilizada por Transparencia Internacional. (ver aquí).

Es claro que si yo violo una norma de tránsito simplemente porque no puedo ser multado gracias a mi posición, estoy incurriendo en un acto corrupto. Ello se aplica a la conducta que normalmente observamos en Bogotá en muchos usuarios de automóviles oficiales, incluyendo sus escoltas.

Si el comportamiento de los diplomáticos extranjeros estuviera determinado exclusivamente por el incentivo económico que constituyen las multas, todos los diplomáticos, independientemente del país de origen, tendrían la misma reacción frente a las normas de tráfico. Al no haber pena, no existiría ningún incentivo para cumplir las normas. Sin embargo, el análisis de los autores, que tuvieron acceso a la base de datos sobre multas de la ciudad de Nueva York, demuestra que este no es el caso.

Si los diplomáticos de un país tienen mayor tendencia a violar las normas de tráfico, dicen los autores, es porque en esos países está más enraizada la corrupción. Los autores encuentran que los países donde los índices de corrupción son altos, medidos por la percepción sobre corrupción del índice producido por Transparencia Internacional (TI) (ver aquí), son precisamente aquellos cuyos diplomáticos registran un mayor número de violaciones.

Y ¿cómo le fue a Colombia en este examen sobre tendencias a la corrupción en sus funcionarios? Nos fue muy bien. Nuestros 16 miembros del personal diplomático no registraron ninguna violación de tránsito en Nueva York entre 1997 y 2002, como lo muestra el anexo estadístico del estudio citado (Tabla 1 del texto de la NBER). En el caso nuestro, no operó la correlación entre el índice de percepción de la corrupción de TI y el número de infracciones. Una lección que podemos sacar de esto es que no estamos condenados a la corrupción: una de las maneras de combatir la corrupción es nombrando funcionarios correctos.

Al tratar de averiguar, por medio del archivo electrónico del diario EL TIEMPO, quiénes fueron nuestros embajadores en Naciones Unidas entre 1997 y 2002, período que cubrió la investigación de Fisman y Miguel, encontré que quienes nos hicieron quedar bien en este estudio fueron los embajadores Julio Londoño Paredes y Alfonso Valdivieso Sarmiento. Felicitaciones para ellos.

Sin embargo, al mirar el panorama global de la corrupción en nuestro país, no hayamos motivo de regocijo. Entre 2002 y 2009 nuestra posición en el ranking mundial de Transparencia Internacional pasó del sitio 57 al 75 (entre más bajo se esté en el ranking, mayor es la percepción de corrupción).

Voy a concluir esta entrada citando el párrafo final del capítulo citado (traducción libre):

“Empezamos y terminamos este capítulo con los intentos exitosos de un cruzado quijotesco por llevar orden a una ciudad como Bogotá, que antes era violenta y caótica. Mientras que el comportamiento de los diplomáticos de Naciones Unidas nos muestra que la cultura importa y que es persistente, la respuesta correcta consiste en no rendirse. La cultura se puede cambiar, aunque para ello se necesita creatividad, ingenuidad y un gran esfuerzo. Podemos aprender tanto de un profesor excéntrico de Bogotá, convertido en alcalde, como de un gurú político que se centre en cambiar los incentivos económicos que estimulan la corrupción”.

1-Una versión académica de este análisis fue publicada por los autores en el National Bureau of Economic Research y por el Journal of Economic Policy. Los interesados lo pueden encontrar aquí.

LOS LÍMITES DE LAS CIFRAS OFICIALES

2010-06-18T14:05:00.004-05:00

Nuestro habitual colaborador en comentarios POTEMKIN, nos ha enviado esta entrada sobre el caso del derrame de petróleo en un pozo de la BP. Bienvenida esta colaboración. Les recuerdo a los lectores que pueden también escribir sus entradas. Todo lo que tienen que hacer es enviarme un correo solicitando la autorización. Yo los habilito y recibirán por correo las instrucciones para empezar a escribir (FAZ).

18 de junio 2010
Lo que ahora todos reconocen como una debacle en el Golfo de Méjico, incluyendo a la dirigencia de la BP, tiene numerosas causas que se entretejen y que son material de análisis para escuelas de ingeniería y de gerencia durante muchos años. Por supuesto, no es el propósito de esta nota pretender clarificar el origen de lo que allí está ocurriendo. El propósito es más bien comentar una de las características que se repiten con otros grandes siniestros, en los cuales las responsabilidades se reparten entre grandes interesen económicos privados y uno o más gobiernos. Inicialmente, cuando se supo del accidente en el G de M, la información dada por la BP dejaba la sensación de que era una mera calamidad con un saldo trágico de 11 muertos. Esos primeros comunicados no permitían inferir de manera racional que las consecuencias fueran peores que las de otros accidentes, como por ejemplo el que tuvo lugar en una de las refinerías de la BP en Texas City en el 2005. En realidad, internamente los técnicos de la BP posiblemente conocían la gravedad del accidente, pues más tarde quedó claro que nadie tenía experiencia en accidentes a esas profundidades. Inicialmente, la BP dijo que la fuga de petróleo era del orden de unos 1.000 barriles diarios. Luego, a los pocos días, ante la evidencia de las dimensiones del derrame, dijo que debía ser del orden de 5.000 barriles diarios. Luego admitió que podían ser 15.000. Sin embargo, este blogger es seguidor de las noticias, para muchos tediosas, del mundo del petróleo. En sitios en los cuales escriben expertos del mundo petrolero que no están comprometidos con visiones corporativas (www.theoildrum.com), la especulación hacia principios de mayo ya era que el derrame podría llegar a ser hasta de unos 70.000 barriles diarios. Cuando leí aquella entrada confieso que fui bastante escéptico, pues en la prensa mundial se seguía dando como cierta la cifra reportada por la BP, y aceptada inicialmente por el gobierno de los EEUU, de 5.000 barriles diarios. A la fecha de esta entrada, la BP reconoce que el derrame puede estar entre 40.000 y 60.000 barriles diarios. Aunque creo que existe un componente de manipulación en esos despachos oficiales, también creo que el componente dominante es el autoengaño. Los medios de relaciones públicas de las grandes empresas, así como los de los gobiernos, aun cuando intuyen las verdaderas dimensiones de una tragedia, no se pueden atraer con la rapidez debida a comunicar sus escenarios más temidos.
Como se puede sospechar fácilmente, convencerse en contra de la evidencia no es exclusivo de eventos como los del G de M. En realidad hay asuntos que pueden revestir mucha mayor gravedad en los cuales ese fenómeno se presenta. En particular todo lo relacionado con el suministro global del petróleo, tema que será objeto de comentario de otra entrada.

Fútbol y Economía

2010-06-16T21:48:00.007-05:00

Los analísticas económicos no han estado marginados de la fiebre del fútbol. Goldman Sachs, UBS y Dansk Market , entre otros, utilizan los métodos econométricos, con los cuales suponemos se sirven para aconsejar a sus clientes, sobre los posibles resultados de la Copa Mundo. Todos ellos coinciden en que el equipo que tiene más probabilidades de ser campeón es Brasil, aun cuando la manera de llegar a esas conclusiones es completamente diferente. Uno de ellos (UBS) nos recuerda una verdad de a puño: las predicciones exitosas se deben tanto a la suerte como al conocimiento experto. Esta advertencia deberían hacerla también en sus recomendaciones para comprar o vender títulos valores. También debería incluirse en la ficha técnica de las encuestas electorales.

De todos estos modelos de predicción, el único que es suficientemente abierto en la explicación de su metodología es Danske Markets. Según estos autores, la posición relativa de un país con relación a otro en téminos futbolísticos (que sirve de base para saber quién ganará un partido entre dos equipos), está determinado por las siguientes variables:

1- Diferencia entre los equipos en su PIB per capita, medido en paridad de poder de compra (quiere esto decir que los ingresos se ajustan por la capacidad adquisitiva de una unidad de moneda internacional en el respectivo país). Es claro que un país más rico tiene mayores recursos para orientar al deporte, y por lo tanto deberá tener mejores deportistas.

2- Diferencia en población. Un país más grande tiene una universo mayor para escoger mejores futbolistas. Pero un vez llegado a cierto nivel, este efecto comienza a disminuir. La diferencia entre los cuadrados de la población, con un signo negativo, reflejará este último efecto.

3- Diferencia en historia y tradición futbolística. Se miden por el número de participaciones en la copa mundo, con una variable dummy que castiga a los países asiáticos que no tienen mucha tradición futbolística.

4- Diferencia en el ranking de la FIFA.

5- Estrellas de que disponga. Se utiliza una variable dummy para cualquier equipo que tenga un jugador nominado para el titulo Futbolista Europeo del año.

6- Se le da una ventaja al país sede. Se calcula con otra variable dummy.

No pude resistirme a hacer un pequeño experimento. Utilicé las variables PIB per cápita (metodología de paridad del poder de compra) y población ( en ambos casos me apoyé en cifras del Banco Mundial). Apliqué los coeficientes de estas variables calculadas por Danske Markets, para producir un índice que he llamado de fortaleza futbolística potencial (FFP), con el cual se produce un primer ranking para algunos países de América Latina. Después consulté el ranking ELO de fútbol y examiné si existía alguna correspondencia entre los rankings. Los resultados se ven en el cuadro siguiente (como es costumbre, el lector que quiera ver el cuadro más nítido, debe apoyar sobre él. No he descubierto la manera de hacerlo mejor. Lo siento).

Hay países que tienen un ranking superior al que le determinarían sus “variables fundamentales”. Ellos son Argentina, Chile, Honduras, Uruguay, y Paraguay. Otros tenemos una fortaleza potencial superior a la realmente obtenida. Somos Colombia, México, Venezuela, y Perú. La diferencia entre los que podríamos ser y lo que efectivamente somos radica en lo que podría llamarse en algunos modelos de desarrollo “Instituciones”, bajo las cuales están aquellas variables que en el modelo de Danske Markets se denominan “historia y tradición futbolística”. Allí estarían factores como la calidad de los campeonatos locales, el esfuerzo por desarrollar divisiones inferiores, la seriedad de los clubes, la transparencia del mercado de jugadores (definitiva a la hora de establecer los incentivos al buen desempeño), la calidad de la dirigencia deportiva, etc. ¿Cierto que dan ganas de hacer este análisis en otros campos más serios?

P.D.

Para quienes consideren que hemos hecho una concesión a la superficialidad, les dedico estas dos frases:

Entre todos los temas no importantes, el fútbol es el más importante (Juan Pablo II).

Alguna gente cree que el fútbol es cuestión de vida o muerte. Es mucho más importante que eso (Bill Shankly).

Reflexiones sobre los resultados electorales

2010-06-01T04:02:00.003-05:00

Es inevitable, aun para quien ha tratado de mantener este blog concentrado exclusivamente en temas económicos, referirse a los resultados de las elecciones del Domingo 30. Voy simplemente a hablar de dos de los temas polémicos que se están discutiendo en el balance de la jornada.

Las encuestas

Hay quienes opinan, como la Senadora Piedad Córdoba y el senador del Polo Jorge Enrique Robledo, que hubo una especie de complot entre los medios y las firmas encuestadoras para “inflar” al Partido Verde. También el candidato Santos había señalado que el fenómeno Mockus era producto de los medios. Ya viene la idea, por otra parte, de “reglamentar” aún más las encuestas, en lo cual coinciden tanto la izquierda (Robledo, en el programa radial Hora 20) como la derecha (María Adelina Covo, del Consejo Nacional Electoral).

Como cualquier procedimiento estadístico, las encuestas estás expuestas a errores. Más que ponerse a pensar en complots, es necesario tratar de comprender objetivamente lo que pasó. Es indudable que en la última semana, período en el cual por la llamada Ley de Garantías, está prohibida la realización de encuestas, se produjeron cambios importantes en la intención de voto del electorado. Pero ello no es suficiente como explicación. Las firmas encuestadoras deberían reconsiderar sus metodologías, especialmente la conformación de sus muestras. En un país tan heterogéneo como Colombia, 1500 personas entrevistadas por vía telefónica fija en las principales ciudades del país tal vez difícilmente pueden ser representativas de la totalidad de la población. Es necesario ampliar las muestras, tanto en número como en cubrimiento geográfico, así como hacerlas presenciales. Obviamente van a costar más, pero los medios que las financian van a tener que hacer el esfuerzo, si se aspira a que el país cuente con un instrumento muy útil de información. Dejo esa inquietud para los especialistas en temas estadísticos.

La Magistrada Covo sustenta su propuesta de reglamentación en el hecho de que “las encuestas conducen la opinión pública en Colombia”. Cualquier noticia, sea sobre el índice de seguridad, de precios, de desempleo, o sobre el pensamiento de los colombianos sobre su intención de voto, debe tener incidencia sobre la opinión pública. No podemos esperar menos en una democracia. Con el argumento de la influencia en la opinión se podría justificar cualquier censura.

Las encuestas son útiles para los ciudadanos, y también para los propios candidatos. Las tendencias reveladas en las encuestas motivaron por ejemplo a la campaña de Santos a un replanteamiento electoral, que indudablemente le sirvió. Y si se trata de afirmar que las encuestas condicionaron a los electores, la evidencia de los datos del domingo es en contrario. Llamo la atención que la propuesta de la Magistrada Covo tiene una connotación totalitaria: el Consejo Nacional Electoral (órgano especialmente político) pasaría a opinar sobre las preguntas. Ello llevaría a que un partido político pudiera vetar preguntas que considerara incómodas. La propuesta de “fijar unos días mínimos de diferencia entre medición y medición”, además de impedir la competencia sana entre firmas encuestadoras, puede traducirse en que el CNE termina escogiendo a quién le da autorización de hacer encuesta y a quién no. La encuestadora o el medio que más intrigue será la que obtenga el privilegio. Tendríamos otra versión de la Comisión Nacional de Televisión. Se van a convertir las encuestas en otra concesión estatal, como los canales.

Segunda vuelta.

¿Debe haber segunda vuelta? Algunos, especialmente dentro del uribismo, están proponiendo que se evite , por la vía de la renuncia de Mockus, utilizando el argumento de los costos de la jornada electoral. La Constitución, sin embargo (art 190, es muy clara :

“el presidente será elegido para un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadano… Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación….en la que solo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos".

"En caso de muerte o incapacidad física permanente de alguno de los dos candidatos con mayoría de votos, su partido o movimiento político podrá inscribir un nuevo candidato para la segunda vuelta. Si no lo hace o si la falta obedece a otra causa, lo reemplazará quien hubiese obtenido la tercera votación, y así en forma sucesiva y en orden descendente”-

El propósito de la segunda vuelta no es otro que el de proporcionarle al presidente elegido la legitimidad clara consistente en el apoyo del 50% de los electores. No es posible entonces para Mockus renunciar. Si lo hace, se le podría acusar de exponer al país a una crisis institucional. Si ninguno de los otros candidatos opta por participar, ¿a quien podría proclamar legalmente como Presidente el Consejo Nacional Electoral?

En las elecciones del 2003 en Argentina el candidato Menem, que había obtenido el 22,2% de los votos en la primera vuelta, decidió retirase. Su actitud fue criticada por el candidato mayoritario Kirchner, quien sostuvo que la actitud de Menem “era una huída frente a la segura derrota electoral, sin importarle que ello afectaba las instituciones de la república”. Valga la pena señalar que en Argentina la Ley electoral SI establece que en caso de renuncia de uno de los dos finalistas… el otro aspirante será declarado presidente electo.

La “claridad del mandato” del ganador estará determinada por el tamaño de la diferencia entre los dos candidatos. Ello debería motivar a los electores de Mockus a participar activamente en la campaña, si aspiran a que su mensaje de transparencia en el manejo de los temas públicos continúe teniendo repercusión política, como en efecto la ha tenido hasta el momento.

¿Cómo vi el debate sobre temas tributarios?

2010-05-26T13:44:00.003-05:00

El tema de los impuestos pasó a ocupar un lugar importante en la campaña. El candidato Santos fue enfático en afirmar que bajo su gobierno no habría una reforma tributaria. Mockus lanzó nuevamente el mensaje que ya había utilizado en su campaña para la alcaldía de Bogotá: si la ciudadanía quiere más presencia del estado, cumplir con los derechos económicos y sociales establecidos en la Constitución, e invertir en Ciencia y Tecnología, es indispensable subir impuestos. Para mi gusto, ha debido ser más claro, como sí lo fueron Pardo y Petro, en la eliminación de las injustificadas exenciones tributarias, que tanto hemos criticado en este blog.
Vargas Lleras, a pesar de que llamó la atención sobre la bomba pensional, no fue coherente con su diagnóstico: propuso una reforma, pero para disminuir impuestos: en el IVA y la renta de las sociedades, así como eliminar el impuesto al patrimonio y el de las transacciones financieras (4 por mil). Tener propuestas precisas no significa que ellas sean coherentes ni convenientes.

Nohemí también afirmó que no se necesitaban más impuestos sino "gerencias y luchar contra la corrupción". También que se necesitaba "aplanar el IVA" ( no aclaró si hacia arriba o hacia abajo).

La mejor posición en materia tributaria la tuvo Pardo: dijo que sí se necesitaba una reforma, especialmente para eliminar exenciones injustas y arbitrarias. Señaló además que se podían disminuir los impuestos a la gasolina. Petro propuso acabar las exenciones tributarias y aumentar los impuestos a la tierra improductiva (recogiendo una sugerencia que había hecho anteriormente Pardo).

Las posiciones de Santos (dejar las cosas así), Vargas Lleras (disminuir los impuestos) y Nohemí (lo único que se necesita es aplanar el IVA) simplemente no son creíbles. La delicada situación financiera del gobierno central no aguanta. Ya se están sintiendo los efectos de las considerables exenciones tributarias en el comportamiento de las finanzas del gobierno central, y todavía no está claro de donde saldrán los recursos para financiar el enorme hueco en el sistema de salud. Por otra parte, las vigencias futuras y la declaratoria de “importancia estratégica” a cuanto proyecto le llega al CONPES, ha generado una presión enorme sobre el gasto de los próximos años. Así pierda Uribe, seguirá mandando fiscalmente en los próximos años a través de los cheques post-fechados que ha firmado su gobierno (y que seguirán firmando de aquí al 7 de Agosto), como de los contratos de estabilidad jurídica que le han amarrado las manos a los próximos gobiernos en materia tributaria. ¿No sería un acto de mínima decencia con el próximo gobierno suspender la aprobación de vigencias futuras y la firma de contratos de estabilidad jurídica?

Santos criticó a quienes proponen subir el IVA, argumentando el carácter regresivo del mismo. Cualquier otro candidato hubiera podido increparle: ¿entonces por qué lo subió al 16% con la Ley 633 de 2000, que usted presentó y que lleva su firma?

Pardo lanzó una propuesta interesante: gravar a las personas es más progresivo que gravar a las empresas. En efecto desde 1986, cuando se eximieron de renta los dividendos de las empresas y participaciones recibidos por accionistas, se le quitó un enorme grado de progresividad al régimen tributario. Gracias a esta norma y a las numerosas exenciones hoy vigentes, las rentistas de capital pagan hoy mucho menos, en términos proporcionales, que los trabajadores. Es perfectamente posible eliminar esta exención, incluso disminuyendo la tasa general sobre las empresas (y controlando muy bien a éstas para evitar que hagan pagos a los accionistas por otras vías, por ejemplo asesorías o contratos), y estableciendo tarifas sobre la renta verdaderamente progresivas. El régimen de dividendos exige hoy que la tarifa máxima a las personas no pueda ser superior al 33%. Algo semejante habíamos señalado en este blog a propósito del impuesto al patrimonio (ver aquí): si ha de existir, y posiblemente no existan condiciones para su completa eliminación, es mejor, inclusive desde el punto de vista de eficiencia económica, gravarlo en cabeza de las personas y no de las empresas.

Gravar a los accionistas permitirá eludir, al menos parcialmente, la inflexibilidad creada por los contratos de estabilidad jurídica. Las personas naturales dueñas de las empresas no han firmado, ni podían firmarlos legalmente, los contratos de estabilidad jurídica.

Al gravar a las personas es necesario considerar como renta no solo el dividendo, sino el incremento patrimonial generado por el aumento en el valor de la empresa. Se aplica así el principio tributario consistente en que la renta gravable la constituye el ingreso que hubiera podido incrementar o que haya en efecto incrementado el patrimonio del contribuyente.

La eliminación de exenciones puede ser una fuente importante de recursos. Pardo manifestó una cierta duda sobre si se podían subir los impuestos a las empresas ubicadas en las zonas francas, en aras al respeto a la estabilidad jurídica. En mi opinión, esa preocupación no tiene fundamento. Tanto a las empresas ubicadas en las zonas francas como fuera de ellas se les puede cambiar el régimen tributario. En verdad, no creo que ningún empresario serio pudiera considerar que ese régimen super generoso de bajas tarifas, exenciones y deducciones pudiera mantenerse en el tiempo.

La crisis del sistema de seguridad social en Colombia. ¿Estamos en una sin salida?

2010-05-23T17:53:00.004-05:00

Comentarios a propósito de la sentencia de la Corte Constitucional sobre la emergencia social.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los decretos que expidió el Gobierno en ejercicio de la declaratoria de la Emergencia. Negó tanto la constitucionalidad de la declaratoria de emergencia como de los decretos reglamentarios.

Algunos de los argumentos utilizados por la Corte fueron los siguientes:

“Solo se debe recurrir a la emergencia cuando se está frente a la imposibilidad o insuperable suficiencia de las instituciones normales para solucionar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
“De las pruebas que obran en el expediente, pudo colegirse la existencia de una problemática de índole estructural (diseño de la Ley 100 de 1993), generada de tiempo atrás (hace más una década) y de presentación recurrente, que concierne al diseño, organización y sostenibilidad del sistema de salud, lo cual ha sido reconocido por los actores de la salud, la academia, los órganos de control y el propio Gobierno. Se descarta así la presencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios”.

“Así mismo, la Sala encontró que otras situaciones que expone el Gobierno han sido generadas por la ausencia de claridad y actualización periódica de los planes de beneficios, a pesar de la regulación aislada que se ha expedido y la reciente actualización efectuada, que se encuentra en proceso de valoración en el seguimiento a la sentencia T-760 de 2008”.

“La Corte constató la existencia de una agravación en las finanzas del sistema de salud. Comprobó que la valoración que hizo el Ejecutivo sobre la gravedad financiera no resulta arbitraria, ni producto de un error manifiesto. Ello, sin dejar de reconocer que era una situación conocida de tiempo atrás, previsible en sus efectos, de avance progresivo y exponencial. No obstante, la consideración del Gobierno consistente en la elevada probabilidad de materializarse la “quiebra” y “cierre” de establecimientos de salud, inviabilidad financiera de las entidades territoriales y parálisis de la prestación de servicios, no fue acreditada en el expediente. La falta de información precisa y completa sobre la problemática financiera que aqueja al sistema, debilitó el examen constitucional para determinar a ciencia cierta su real dimensión”.

“El Gobierno cuenta con mecanismos ordinarios para remediar la actual situación. Por lo anterior, resulta inexequible el decreto declaratorio”.

Esta falta de información “precisa y completa” sobre la situación financiera del sistema, no fue óbice para que la Corte Constitucional estableciera un efecto diferido sobre las normas tributarias en la emergencia. Decidió entonces “diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia hasta el 16 de diciembre de 2010”. En otras palabras, se pueden seguir recogiendo hasta dicha fecha los tributos creados o aumentados en el Decreto 127 de 2010, mientras el Congreso, supuestamente, resuelve el problema de los recursos de la salud.

Le estableció sin embargo una restricción al uso de los recursos creados por dico decreto. Volveremos sobre ese tema más adelante.

Es indudable que tanto el Gobierno como el poder legislativo tienen una enorme responsabilidad en la crisis del sistema de salud. Ya en ocasiones anteriores (ver aquí y aquí), lo hemos señalado. Pero voy a decir algo que puede sonar políticamente incorrecto, el poder judicial y en concreto la Corte Constitucional también tienen su cuota de responsabilidad. Voy a señalar porqué pienso así.

La tutela. Aquí me remito a citar al Dr Rodrigo Guerrero Velasco, en artículo publicado en Febrero pasado en El Colombiano. Coincido plenamente con sus planteamientos:

“La jurisprudencia actual de la Corte Constitucional les da, en la práctica, el carácter de ordenadores de gasto público a los médicos y jueces colombianos, al autorizarlos para manejar recursos del contribuyente; pero les otorga tal facultad sin establecer las condiciones a que debe someterse todo ordenador, ni hacer explícita la obligación de regirse por los principios de transparencia, eficiencia y economía que ordena la Ley. Con la desinformada complicidad de algunos jueces, diversos actores han encontrado en la tutela una herramienta para vender sus productos más costosos y ordenar procedimientos innecesarios”

Por otra parte, la Ley 1122, que reformó parcialmente la Ley 100, había creado un incentivo para que las EPSs se pronunciaran rápidamente en los casos en que se solicitaran medicamentos para enfermedades de alto costo no contenidos en el POS del régimen contributivo: si no las tramitaba oportunamente, los costos serían cubiertos por partes iguales entre las EPSs y el Fosyga. Era simplemente un instrumento legal para que las EPSs dijeran rápidamente si otorgaban o no el servicio (decisión que no podía depender sino de su propia interpretación sobre si los medicamentos en cuestión estaban o no contenidos en el POS).

Esto le dio una idea a la Corte Constitucional: en la sentencia T-760 (punto 23 de la parte resolutiva) cambió la Ley, al ordenarle al Gobierno que ampliara el alcance de esta disposición. Ya no se trataba de enfermedades de alto costo, sino cualquier tratamiento. No se trata de medicamentos, sino de cualquier actividad, procedimiento, o intervención, explícitamente excluida del POS, siempre y cuando hubiera sido ordenada por el médico tratante. Y en fin, la obligación de la EPS es ahora no solo en tramitar ante el Comité Técnico Científico (CTC): según la nueva disposición de la Corte, cuando el CTC niegue un servicio médico, y posteriormente “se obligue a su prestación mediante una acción de tutela, sólo procederá el reembolso de la mitad de los costos no cubiertos”.

Como lo habíamos dicho en su momento con motivo de la expedición de la sentencia (ver aquí) esto generó un incentivo perverso. La lógica es muy simple: si aprueba el procedimiento, el Fosyga (que no tiene ahora ninguna posibilidad de objetar este concepto) le reintegrará el 100% de su valor. Si lo niega, y posteriormente debe proporcionarlo como consecuencia de una tutela, se le reintegrará el 50%. Enfrentada a esa alternativa, la EPS tenderá a autorizar todos los procedimientos, medicamentos e intervenciones recomendadas por el médico tratante. No se necesita ser un experto en teoría de juegos para predecir ese resultado.

Efectivamente, el promedio mensual de pagos del Fosyga por concepto de recobros pasó de 45000 millones en el 2007, a 91000 en el 2008, a 155000 en el 2009, y en el transcurso del 2010 vamos en un promedio de 220000 millones. Tal como se lo hizo saber al país el presidente del gremio de las EPS: es un hecho, la plata de Fosyga se acabó.

La Corte Constitucional le prohibió además el gobierno utilizar los recursos que se van a obtener con los nuevos impuestos creados por el Decreto 127 en el pago de esos recobro. Estableció que los recursos obtenidos “deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud”. Es decir, no se pueden dirigir a pagar los recobros del Fosyga, sobre los cuales la propia corte ha sido una de las principales responsables de su incremento.

Se podrá argumentar, como lo han dicho muchos, entre ellos la propia Corte (ver comunicado de prensa sobre los decretos de emergencia), que la culpa la tiene el gobierno, por “la ausencia de claridad y actualización periódica de los planes de beneficios”. No nos digamos mentiras: cualquier actualización del POS no se puede traducir sino en su ampliación, y por lo tanto en el aumento de sus costos. Quisiera que algunos de los médicos lectores de este blog señalara qué tratamientos, medicamentos o procedimientos excluiría del POS. Y además que señalara si eso representaría algún ahorro para el sistema de salud.

El régimen contributivo está en déficit, y no puede cubrirse ese déficit con los nuevos impuestos. Un incremento en las cotizaciones del régimen contributivo solo puede conducir a profundizar el desbalance del sistema, pues reforzará los incentivos de empleadores y empleados a permanecer en el subsidiado. ¿Cómo se va a llenar ese hueco? Un incremento en las transferencias presupuestales para el régimen contributivo (aún cuando eso es lo que ha pasado efectivamente por la vía de las tutelas) puede sonar profundamente inequitativo. Recordemos por otra parte, como lo habíamos señalado anteriormente, que Colombia es uno de los países del mundo donde el porcentaje del gasto en salud financiado con recursos públicos (86%) es de los más altos del mundo. Y además el peso de los gastos totales en salud con relación al PIB también es relativamente alto, dado nuestro nivel de desarrollo.

No quisiera estar en los zapatos del Ministro de Salud (parece un hecho que se va a revertir la nefasta decisión de juntarlo con el del Trabajo) del próximo gobierno: tendrá un problema financiero enorme, sin los instrumentos para solucionarlo.

Bueno, por lo menos esa es mi opinión. La Corte Constitucional afirma sin embargo que el Gobierno “cuenta con los mecanismos ordinarios para remediar la actual situación” (cita textual de su comunicado de prensa sobre la sentencia). Le propongo al próximo gobierno una solución relativamente simple. Ofrézcale el Ministerio de Salud a alguno de los magistrados que firmaron las últimas sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la salud. Ellos posiblemente saben algo que la mayoría de los que nos ocupamos de estos temas desconocemos.

Un proyecto de resolución con nombre propio

2010-05-16T11:14:00.007-05:00

Un proyecto de Resolución de la Comisión Reguladora de Energía y Gas cambia la forma de calcular la concentración del mercado en la generación de energía eléctrica.

A propósito de una entrada publicada en este blog el pasado 14 de Marzo, un lector me hace caer en cuenta que la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG) publico el pasado 27 de Abril la Resolución 064 de 2010 , mediante la cual “se ordena hacer público un proyecto de resolución de carácter general, que pretende adoptar la CREG, por la cual se modifica el artículo 3 de la Resolución 042 de 1999".

¿A que hace referencia la resolución que se pretende modificar? Fundamentalmente, a la definición de los límites máximos de participación en el mercado nacional de generación de electricidad que puede tener cualquier persona natural o jurídica, y a la forma de calcularlo. Ese límite se estableció en un 25% en la resolución 042. En el proyecto de resolución se mantiene dicho porcentaje, pero lo que cambia es la forma de cálculo.

Es necesario tener en cuenta que el control del mercado puede darse por vía directa, cuando una empresa posee ella misma una planta generadora, como indirectamente, cuando es dueña total o parcialmente de otra empresa, que a su vez posee una determinada capacidad de generación. La metodología hasta ahora vigente (res 42) establece que se asume dicho control cuando una empresa posee más del 50% de la participación accionaria de otra. En los casos en los que no se tenga dicho control, la participación del mercado de la empresa filial es ponderada por la participación accionaria en la filial. Esta fue la metodología que utilizó la Superintendencia de Industria y Comercio en el año 2000, cuando negó a EPM la operación de adquisición de ISAGEN (la carta de la Superintendencia se puede consultar en mi entrada ya citada).

En la nueva metodología propuesta por la CREG (ver artículo 1 de la Resolución 64) se adopta un criterio mucho más simple para sumar las participaciones en empresas filiales. La capacidad disponible promedio de las plantas de generación se multiplica por “una variable binaria β que será igual a uno (1) cuando cualquier tipo de adquisición o fusión da control a la empresa que la adquiere y cero (0) cuando la operación de integración no da control a la empresa”.

La consecuencia de esta propuesta tiene que ver con lo que mencionábamos en la entrada con relación a la posible concentración del mercado por parte de las Empresas Públicas de Medellín. Puesto que EPM es propietaria del 48% del proyecto Pescadero-Ituango (el otro accionista es la Gobernación de Antioquia a través del Instituto de Desarrollo de Antioquia, IDEA), con la normatividad actual ese porcentaje sería el que se utilizaría para el cálculo de la concentración de mercado de generación. Se le contabilizarían a EPM, por lo tanto, 576 MW de este proyecto (teniendo en cuenta que el proyecto total es de 1200MW). Con la nueva reglamentación, se haría de cuenta que EPM no tuviera nada que ver con este proyecto: el valor de la variable binaria β sería 0.

Según nuestras cuentas, la capacidad de generación de EPM es hoy de 2574 MW, el 19% del total del país. Con los proyectos contemplados en el inmediato futuro y que están a cargo directa o indirectamente de EPM: Porce III, Porce IV y Pescadero-Ituango (contabilizada esa participación con la metodología actualmente vigente), esa participación sería del 24%, peligrosamente cercana al límite de concentración del mercado fijado por la CREG en 1999. Bastaría que uno de los proyectos diferentes a los construidos por EPM se atrasara un poco para que se superara este límite. Entiende uno la angustia de EPM. Lo que uno no entiende es el afán de la CREG por solucionarle ese problema.

En un estudio publicado por el Banco Mundial en el 2007 1/ , en el que se compara la calidad de gobierno de las agencias de regulación eléctrica de América Latina y el Caribe, la agencia colombiana (la CREG) no sale bien librada en lo que tiene que ver con la autonomía de su gestión: ocupa el puesto 18 entre 19 países (ver página 20 del documento citado), en lo que tiene que ver con la autonomía.

Este concepto de autonomía se refiere en primer lugar a la autonomía política: procedimientos, mecanismos e instrumentos que garanticen la independencia de la agencia frente a las autoridades políticas, e incluye temas como los mecanismos para seleccionar a los directores de las agencias, la renovación del mandato de los comisionados, el número de comisionados que no han completado sus períodos, las razones esgrimidas por los comisionados para dejar sus cargos, la interferencia del Ministro en las decisiones de la agencia, y la composición de su presupuesto. En esta variable la agencia colombiana ocupa también el penúltimo lugar (ver pag 21).

Un segundo componente de la autonomía es la administrativa. Tiene que ver con la libertad de la agencia reguladora para determinar el uso de su presupuesto y la organización de sus recursos. Incluye aspectos tales como la capacidad de la agencia para determinar su estructura, la libertad para tomar decisiones con relación a su personal y la autonomía financiera para determinar su presupuesto. En esta variable la agencia colombiana ocupa el último lugar entre los 19 países examinados (ver pag 23).

Posiblemente los actuales comisionados consideren que esa es una calificación injusta. No deberían contribuir entonces a reforzar esa imagen con las decisiones que tomen.

1/ Luis Andres, José Luis Guasch, Makhtar Diap y Sebastián López Azumendi, Assesing the governance of electricity regulatory agencies in the Latin American an Caribbean Region, a benchmarking analysis. Policy Research Working Paper. No 4380. Los interesados lo pueden consultar aquí.

La reforma a la salud en Estados Unidos: ¿podemos aprender algo?

2010-05-02T11:20:00.006-05:00

¿Podemos aprender algo de la reforma del sistema de salud de Estados Unidos? Es posible que sí

El Congreso de Estados Unidos, a iniciativa de la administración Obama aprobó una importante reforma al sistema de salud. Las reacciones han sido mixtas. O bien ha sido saludada desde el partido demócrata como una revolución social, semejante al reconocimiento de los derechos civiles a mediados de los 60s, o bien, desde algunos sectores del partido republicano, como una indebida intromisión del Estado en las libertades individuales. Dada la amplia discusión que se ha generado en Colombia sobre el sistema de salud creado por la Ley 100 de 1993, es bueno hacer algunas comparaciones.

Para entender el contexto, es bueno recordar que el aseguramiento universal es algo nuevo en Estados Unidos. Solo tenían seguro los que lo obtenían como producto de su relación laboral, los mayores de 65 años a través del programa Medicare (se financia con un impuesto a la nómina del 2.9%, que es pagado incluso por los trabajadores independientes) , y los más pobres con el sistema Medicaid, financiado con recursos federales y de los estados. Como resultado, más de 47 millones de personas (16% de la población) no tenían ninguna clase de protección frente a los riesgos de salud en el año 2007.

¿Cómo quedó el sistema de aseguramiento en salud en los Estados Unidos, como consecuencia de la reforma? Lo primero que es necesario señalar es que se trata de un proceso de largo plazo: sus provisiones plenas solo se aplicarán a partir del año 2018. Mirémoslo desde el punto de vista del papel de las aseguradoras (EPSs), del valor de las primas de seguro (UPC), de la obligación de afiliación, de los planes de beneficios (POS), y de las provisiones sobre la sostenibilidad del sistema.

Papel de las aseguradoras. Como en el sistema colombiano, se le da un papel protagónico a las empresas aseguradoras (EPSs en Colombia) privadas. Solo hasta 2014 entrará plenamente el cubrimiento universal. Los no asegurados hoy, pero que tienen alguna preexistencia, entrarán a participar en un pool de riesgo financiado por el gobierno federal que debe comenzar a operar el próximo mes. Por ahora, se les prohíbe a las aseguradoras rescindir las pólizas de asegurados que estén enfermos (aun cuando usted no lo crea, lo podían hacer, utilizado cualquier pretexto, como un olvido en haber reportado un problema de alta tensión en los padres, o un atraso de un día en el pago de las primas). Se les prohibirá también a los aseguradores, a partir de 2014, negar cubrimientos o fijar primas por razones de género, situación de salud o información genética.

Primas de seguro En Colombia la prima de seguro es la Unidad de Pago por Capitación, fijada por la Comisión de Regulación en salud. En Estados Unidos estas primas serán fijadas libremente por las aseguradoras. Se espera que el mercado evite crecimientos exagerados de ellas. Estas primas podrán ser variables como consecuencia de la ubicación geográfica, el consumo de tabaco, la participación en los programas de prevención y la edad . El incremento en el valor de las primas será sujeto a revisión de las autoridades.

Obligación. En Colombia es elevada la evasión en la afiliación al sistema y en el pago de los aportes. En Estados Unidos, a partir del 2014, todos los ciudadanos y residentes legales deben tener un cubrimiento en salud. Los que no lo tengan serán multados. Solo se autorizarán excepciones por dificultades financieras excepcionales (recordemos que los pobres están afiliados al Medicaid) o por objeción religiosa. La multa será del 2,5% del ingreso a partir del 2014.

Plan Obligatorio de salud. En Colombia existen dos POS, uno para el régimen contributivo y uno para el subsidiado. Según decisión de la Corte, estos planes deben unificarse en un breve plazo. En Estados Unidos, aparte de un plan de beneficios indispensable, los cubrimientos adicionales serán también determinados por la competencia. Cada estado debe tener un sistema de intercambio (en página web), que debe servir de ayuda para que los individuos escojan su plan de cubrimiento. Los planes que participen en esta oferta deben reunir un mínimo de estándares, estar acreditados en calidad, presentar sus opciones de beneficios de una manera estandarizada, y un formulario simple de afiliación. Los aseguradores ofrecerán cuatro niveles de cubrimiento, que dependerán de las primas pagadas, el valor de los gastos deducibles, y los beneficios que vayan más allá del mínimo requerido. Los Estados tendrán flexibilidad para establecer los planes básicos de salud para los más pobres.

Subsidios en el aseguramiento. En Estados Unidos, las familias y los individuos que llenen los requerimientos de ingreso (400% de la línea de pobreza federal) recibirán subsidios bajo de la forma de “abonos tributarios reembolsables”. Por otra parte, todos los individuos menores de 65 años (los mayores de esa edad participan del Medicare) y con un ingreso inferior al 133% del nivel de pobreza federal podrán optar por el Medicaid. En Colombia, además del régimen subsidiado, financiado en casi su totalidad por el Estado, exige un importante componente de subsidio cruzado al interior del régimen contributivo, en la medida en que el monto del beneficio recibido (el valor de la UPC), puede ser superior o inferior a la cotización del empleado.

Costos de la salud. Varias provisiones de la Ley norteamericana buscan mejorar la calidad y eficiencia de los cuidados médicos, especialmente para los beneficiarios de Medicare y Medicaid. En el caso de los afiliados a las aseguradoras privadas, se espera que estas tengan el incentivo para reducir los costos en sus contratos con los hospitales y médicos. Los pagos por servicios estarán ligados en el caso de los sistemas públicos a mejoras en los resultados de salud. No existen tarifa mínimas, como las que creó en Colombia la Ley 1122 de 2007.

Sostenibilidad de sistema. Para el caso del Medicare, el programa que está más amenazado desde el punto de vista financiero, la Ley norteamericana crea un comité independiente de 15 miembros que presentará al Congreso propuestas para reducir costos y mejorar la calidad de los beneficiarios. Cuando se proyecte que los costos excedan ciertos límites, las propuestas de este comité serán adoptadas, a menos que el Congreso apruebe medidas alternativas que se traduzcan en el mismo nivel de ahorro. Estas propuestas no afectarán el nivel de cuidado médico, ni elevarán impuestos ni las primas que deben pagar los beneficiarios. Aparte de los nuevos impuestos, no se está adelantando en Colombia ninguna reflección sobre la sostenibilidad a largo plazo del sistema de salud

Como se ve, hay semejanzas, pero también hay enormes diferencias. Es posible que en algunos temas podamos copiar algo de la Ley norteamericana, ahora que el nuevo gobierno deba presentar una reforma importante en el sistema de salud, colombiano, ya que su sostenibilidad financiera está seriamente amenazada.

Incentivos tributarios en Colombia: fuente de privilegios y de corrupción

2010-04-25T11:11:00.006-05:00

Los incentivos tributarios en Colombia se han convertido en un instrumento que facilitan la búsqueda y otorgamiento de rentas, y son una invitación para la corrupción.

Los incentivos tributarios a la inversión constituyen uno de los instrumentos frecuentes que utilizan los gobiernos para supuestamente estimular la generación de empleo y el crecimiento económico. El Estatuto Tributario colombiano está lleno de ellos, especialmente desde las reforma tributarias de 2003 y 2006. y de la expedición de la Ley 1004 de 2005 sobre Zonas Francas.

¿Tienen sentido esos incentivos? ¿Realmente contribuyen a la inversión? La literatura económica sobre el tema es escéptica sobre sus resultados.

La racionalidad de un incentivo tributario es en principio inobjetable: si se le disminuyen los impuestos a pagar a un empresario, la rentabilidad aumenta y por lo tanto estará más dispuesto a invertir. Pero existe por otra parte una realidad, también inobjetable: los impuestos son necesarios. El Estado tiene que financiar sus funciones básicas de producción de bienes públicos, y la sociedad ha considerado que debe también cumplir un papel importante en la redistribución de ingresos a través del gasto social. Si se aspira a mantener un nivel de gastos, o a aumentarlo (en la actual campaña presidencial todos los candidatos han prometido programas que se traducen en aumentos de gasto, pero han sido parcos en resolver cómo los financiarían), la única manera de reducirle los impuestos a un empresario o a un grupo de ellos es aumentándoselos al resto. Estos por lo tanto, tendrán un desincentivo para invertir. En principio, entonces, el efecto neto de un incentivo sería absolutamente neutro.

Obviamente, puede argumentarse que hay sectores económicos que el Gobierno debe preferir, y que ameritan por lo tanto tratamientos tributarios especiales. Serían aquellas que tengan “externalidades positivas”, en las cuales sus beneficios sociales sean superiores a los beneficios económicos apropiados por el empresario. En ausencia de apoyos especiales por parte del estado, a través de subsidios o de reducciones en impuestos (ambas figuras son equivalentes), el monto de inversión en estas actividades sería inferior al mínimo social. Ejemplo de estas externalidades son los beneficios ambientales asociados a la plantación de árboles o a algunas actividades de investigación y desarrollo.

En este contexto, generar empleo no puede considerarse una externalidad. Todas las actividades económicas, en mayor o menor grado, generan empleo. Lo lógico sería reducir los impuestos a todo el mundo, pero ello ya no podría ser considerado un incentivo tributario. Más bien deberían eliminarse aquellos impuestos que castigan la generación de empleo, o que disminuyen el monto que el empresario estaría dispuesto a pagarle a sus trabajadores, como las cargas parafiscales. Pero eso es otra historia. de la cual nos ocuparemos en otra entrada.

Si se acepta, en gracia de discusión, que es necesario utilizar los incentivos tributarios para compensar las externalidades positivas de una actividad económica, es necesario sopesar los beneficios de los incentivos con su costo. Zee, Stotsky y Ley 1 señalan los siguientes costos:

- Erosionan la base tributaria. Algunas inversiones se van a realizar de todas maneras, así no se haya contemplado la exención. En estos casos, la exención tributaria equivale a un regalo simple del fisco al inversionista. .
- Distorsionan la asignación de incentivos. Algunas actividades económicas son promovidas, no porque sean más eficientes económicamente, sino porque tienen los incentivos tributarios.
- Los incentivos tributarios crean oportunidades para la corrupción y para el desarrollo de actividades buscadoras de rentas. La corrupción desestimula la inversión.
- La administración de los incentivos tributarios representa un costo para la sociedad.
- Recordemos en fin una verdad de a puño: los incentivos distorsionan la asignación de factores. El trabajo y el capital son dos factores de producción que si bien pueden ser complementarios, también pueden ser sustitutos. Gracias a un incentivo tributario (una deducción sobre el valor de las inversiones en activos nuevos, como la que existe en Colombia), una empresa puede comprar más máquinas y la respuesta puede ser ambigua: o bien va a contratar más trabajadores para operarlas, o bien va a reemplazar un trabajo que antes se estaba desarrollando por trabajadores. Desde el punto de generación de empleo, lo más que se puede decir frente a este tipo de incentivos es que sus efectos son ambiguos.

Si pese a los inconvenientes señalados un país decide utilizar los incentivos tributarios como instrumento de promoción de la inversión, es necesario que ellos cumplan con ciertas condiciones, especialmente en lo relacionado con la transparencia en su asignación y administración. En un documento de trabajo publicado el año anterior, Klem2 argumenta que estos incentivos deben ser automáticos y no discrecionales.

Lo anterior contrasta con la manera como algunos de estos incentivos están funcionando en Colombia. Señalemos algunos ejemplos:

a) Exención de rentas. El Estatuto tributario (art 207-2) establece varias ingresos que son exentos de impuestos. En muchos casos, esa exención está condicionada al concepto de un organismo público, pero no están claros los criterios de otorgamiento de la exención. La renta generada en los hoteles que se remodelen o amplíen está exenta por 30 años, pero es “necesaria la certificación del Ministerio de Desarrollo”. La renta originada en nuevas plantaciones forestales, debe estar “calificada” por la Corporación Autónoma Regional o la entidad competente. La proveniente de nuevos productos medicinales y software deben tener un “alto contenido de investigación científico o tecnológico”, certificado por Colciencias o por quien haga sus veces.
b) Zonas Francas. Los usuarios de una zona franca pagan una tarifa del 15%, frente al 33% que paga el resto de las sociedades. Obviamente, montar una zona franca puede ser un magnífico negocio. La disminución del tributo termina repartiéndose entre el promotor (a través del mayor precio en la venta o arrendamiento de los terrenos allí ubicados) y el usuario. Y ¿quién decide la autorización de las zonas francas? La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo concepto de una “Comisión Intersectorial”. Esta basará su concepto (Decreto 383 de 2007) en el “impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta”. La Dian puede negar el concepto cuando a su criterio “ las necesidades se encuentren cubiertas en una determinada jurisdicción o por motivos de inconveniencia técnica, financiera, económica o de mercado”.

Las metas de inversión, modernización, generación de empleo solo deben aparecer en los estudios de factibilidad y en el “Plan Maestro de Desarrollo General de la Zona”, documentos que se presentan en el momento de la solicitud. No constituyen compromiso ni para los promotores de la zona franca ni para sus usuarios. Todo lo que tiene que hacer el promotor es convencer a la Comisión Intersectorial y a la DIAN de la bondad de su proyecto. Estos dos organismos pasaron a convertirse , en virtud de estas absurdas disposiciones en dispensadores discrecionales de rentas.

c) Contratos de Estabilidad Jurídica. Ya hemos hablado en otras ocasiones de este instrumento. Un organismo público, el Comité de de Estabilidad Jurídica, es el encargado de decidir qué contribuyentes tienen derecho a este particular privilegio. Los criterios de otorgamiento dejan también un amplio marco de discrecionalidad a los otorgantes.

En conclusión, la manera como se han reglamentado los incentivos tributarios en Colombia contradicen los principios con los cuales ellos deben ser otorgados y administrados. Dejan amplio margen para la búsqueda de rentas y para la corrupción. El nuevo gobierno que empiece el 7 de Agosto tendrá que proponer una revisión total de estos instrumentos.

1- Tax Incentives for business investment: a primer for policy makers in developing countries. World Development. Vol 30. No 9. pp 1497-1516. 2002.

2- Costs, benefits, and risks of business tax incentives. IMF Working paper, wp/09/21.Se puede consultar aquí.

¿Como cerró el año fiscal 2009? Comparación entre planes y resultados

2010-04-10T11:36:00.005-05:00

Enormes diferencias se presentaron entre el Plan Financiero para el 2009, presentado por el Gobierno en Julio del 2008, y el cierre fiscal que acaba de informar el CONFIS.

Según la Ley 819 de 2003 o de responsabilidad fiscal, antes del 15 de Junio de cada año, el Gobierno Nacional está obligado a presentar ante el Congreso de la República un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el debate de la ley de Presupuesto. El propósito es el que los proyectos de presupuesto General de la Nación y los de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado sean consistentes con ese plan y pueda demostrar el gobierno que su planes de ingresos y de gastos sean compatibles con las metas de déficit primario (diferencia entre ingresos y gastos excluidos los intereses de la deuda), así como con una senda de la deuda pública que asegure su sostenibilidad (es decir que no crezca exageradamente).

El Confis acaba de publicar el informe correspondiente al cierre financiero de 2009 Para saber si el resultado de la programación financiera tiene sentido, es interesante comparar estos resultados con el Plan que publicó originalmente el Gobierno en Julio del 2008. En el cuadro adjunto (marcar sobre él para verlo más claramente) he reunido, además de las cifras del plan inicial, las sucesivas revisiones al plan financiero realizadas en los meses de Septiembre de 2008, Febrero, Junio y Septiembre de 2009, y el cierre final que acaba de informar el CONFIS.

Después del plan inicial presentado en Junio de 2008, se produjo un ajuste un súbito ataque de optimismo: el Gobierno aumentó tanto el volumen de ingresos como de Gastos. Pero la crisis mundial que se desencadenó desde mediados de dicho mes obligó a reconsiderar los escenarios. Ya en Febrero del 2009 se anunció una ligera caída en los ingresos, ($4,7 billones), especialmente en los tributarios. Fue necesario por lo tanto ajustar los gastos tanto de funcionamiento como de inversión (pese a que se anunciaba un incremento en la demanda pública para contrarrestar la caída en la demanda privada). Nuevos cambios en las proyecciones se volvieron a producir en Junio y en Septiembre en la medida en la que continuaba la caída en los ingresos.

El balance al final del año, tal como lo registra el informe del Confis, deja ver los siguientes resultados:

a) Los Ingresos tributarios fueron un 12,2 % inferiores a lo programado en Julio del 2008. Este resultado no puede atribuírsele exclusivamente a la recesión. En forma que podríamos considerar como irresponsable, el gobierno había calculado una participación en sus tributos de un 17% del PIB, cuando la que se estaba registrando en el 2008 era del 14%. El resultado obtenido a fines de 2009, según el cierre fiscal, fue de 13.1% del PIB. Los resultados del generoso regimen tributario impulsado por este gobierno (exenciones de diversa naturaleza, descuentos tributarios a las adquisiciones de activos y zonas francas), y que ha disminuido notoriamente los recaudos, no fueron previstos en sus propios cálculos.

b) La sobreestimación en ingresos le permitió al gobierno proyectar en Junio de 2008, y para el 2009, un crecimiento en gastos de funcionamiento del 18,9%, entre los cuales los servicios personales crecían al 15%, las transferencias el 21%, y la inversión un 28%. El resultado sería un modesto crecimiento en el déficit con relación al PIB del 3,5% al 3,6%. [1].

c) Como resultado de este desfase, tuvo el Gobierno que recortar sus gastos, con relación a lo planeado inicialmente, en un 3,12% en servicios personales, 6% en transferencias, 7% en gastos generales, y 29% en inversión. Todavía no está claro en qué consistió la famosa política anticíclica, en especial los famosos $55 billones de inversión que se anunciaron en Enero del 2009. A pesar de estos recortes, el déficit fiscal del gobierno nacional pasó de una proyección del 3% a ser del 4,2% con relación al valor nominal del PIB informado por el DANE para el 2009.

d) El Plan inicial de Junio del 2008 tenía previstos desembolsos de crédito externo por valor de US$4650 millones. En realidad se desembolsaron US$5546 millones, el doble de los desembolsado en el 2008. No es de extrañar por lo tanto, que el Gobierno Nacional haya sido el principal responsable de la revaluación del peso colombiano, que tanto ha afectado el comportamiento de las exportaciones.

[1] Estas cifras están contenidas en el Marco de Gasto de Mediando Plazo presentado originalmente por el Gobierno en Junjo de 2008. Este documento no aparece hoy en la página WEB del Ministerio de Hacienda. El primer plan que aparece para el 2009 es la revisión realizada en Septiembre del 2008.

Operación de fusión entre Telmex y Superview Telecomunicaciones. Los multaron, ¿y ahora qué?

2010-03-22T20:31:00.005-05:00

Por derecho de petición, y después de radicar una solicitud de tutela, logré, como lo informé en la anterior entrada, que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) me enviara copia de la Resolución 51320 de 2009, mediante la cual le impuso una multa a las empresas Telmex Colombia S.A. y Superview Telecomunicaciones, así como a sus representantes legales. Comparto con ustedes lo que encontré.

¿Cuál fue el problema? Voy a hacer un esfuerzo por contarlo, de una manera resumida. La empresa Telmex, mexicana, de propiedad de Carlos Slim, identificado ahora por la revista Forbes como el hombre más millonario del mundo, se integró con la empresa Superview y después con la TV Cable S.A, y con TV Cable del Pacífico S.A. Poco después, Telmex adquirió también la compañía Cablecentro. Con todas estas operaciones, este grupo empresarial quedó controlando un 96,4% del mercado de televisión por suscripción, como lo estableció en su momento la Superintendencia de Industria y Comercio.

En cualquier país que se precie de contar con una legislación fuerte que busque controlar los monopolios, esta operación hubiera llamado la atención. Según la Ley 155 de 1959, y la Circular Unica de la SIC que la reglamentó, vigentes en el momento en que se presentaron estas transacciones, se exigía que las operaciones de fusión, consolidación o integración que se proyectara llevar a cabo entre empresas que se dedicaran a la misma actividad productora, abastecedora, distribuidora, o consumidora de un artículo determinado, deberían ser informados al Gobierno Nacional, siempre y cuando el valor de los activos individual o conjuntamente considerados superara el equivalente a 100.000 salario mínimos legales mensuales vigentes.

Con relación a una de estas operaciones, la relacionada con la enajenación de acciones de Superview a Telmex, el Superintendente delegado para la promoción de la competencia (considerando tercero de la Resolución 51220) estableció que dicha operación “configuró una operación de integración empresarial, de conformidad con los presupuestos establecidos por el Artículo 4 de la Ley 155 de 1959”. Al no ser informada esta operación a la SIC, se violó dicha norma por parte de las sociedades investigadas y por sus representantes legales.

La resolución es bastante amplia en el recuento de los antecedentes y en la exposición de los fundamentos jurídicos en que se apoya la SIC para demostrar la violación de la Ley por parte de Superview y de Telmex. Estas empresas argumentaron que no les correspondía la obligación de informar la operación, puesto que concluyeron que las dos empresas pertenecían a mercados relevantes diferentes. La SIC llegó a una conclusión diferente, y por ello les impuso a Telmex Colombia S.A. y a Superview Comunicaciones multas de $745 millones a cada una. A cada uno de los representantes legales se les fijó además una multa de $111,2 millones.

Surge entonces la pregunta: ¿y ahora qué? No se fija en la resolución 51320 ninguna otra consecuencia. No está claro si la SIC se va a pronunciar sobre si la operación objeto de la multa tiende o no a producir una “indebida restricción a la libre competencia”, en cuyo caso debería objetarla. En el caso en que así lo estableciera la SIC, dada la obligación que ella tiene, según el Decreto 2153 de 1992, de “ordenar a los infractores la modificación o terminación de las conductas”, debería ordenar la reversión de la operación examinada.

De no ser así, la multa impuesta equivaldría a un pequeño sobreprecio que el comprador estaría plenamente dispuesto a asumir. La relación costo/beneficio es clara: frente a la posibilidad de gozar durante un tiempo importante de las utilidades de una posición monopólica, la multa no representa mayor problema. El aspirante a monopolista podría pensar que la multa es equivalente a una licencia para poder integrase. Se estaría burlando tanto la letra como el espíritu de las normas sobre competencia Téngase en cuenta además que en nuestro país el efecto reputación opera muy poco como elemento disuasivo para incumplir la Ley. Haber sido multado no trae mayores consecuencias desde el punto de las relaciones con el Gobierno o con la Sociedad. No es motivo de vergüenza.

No ha producido todavía la SIC (al menos no se ha conocido públicamente la Resolución correspondiente) los resultados de la otra investigación que abrió en el 2007: la correspondiente a la integración de las empresas Telmex y Superview con Tv Cable y Cable Pacífico. Estaremos pendientes de los resultados. Aun cuando si ese resultado es simplemente otra multa, no habrá pasado nada

Post data:

Según información de la Revista Dinero (pag 40 edición 345 de Marzo 19 de 2010),

“Telmex está resolviendo el tema de su integración con COMCEL, que fue anunciada hace un par de meses por America Móvil. Según se ha conocido, la empresa considera que por ser una transacción internacional no debe pedir autorización a las autoridades colombianas, aunque para los analistas sí se requiere el visto bueno de la SIC por los impactos que estas dos compañías actúen como grupo en el país”.

¿Se avecina otra multa simbólica? ¿Estaremos avanzando hacia la Mexicanización en el servicio de comunicaciones del país? Para quienes saber qué pasó en México, los invito a leer este artículo publicado en el año 2007 en el New York Times.

Valga la pena mencionar que este artículo fue publicado antes de que Carlos Slim se convirtiera en un accionista importante de dicho diario.

Adquisición de ISAGEN por EPM: una operación inconveniente

2010-03-14T17:51:00.007-05:00

Ni el gobierno debería promover, ni las autoridades de regulación permitir, una operación que va a concentrar exageradamente el mercado de generación eléctrica en el país

En Octubre del año anterior radiqué, ante la Superintendencia de Industria y Comercio, un derecho de petición solicitando dos documentos:

- Copia de la carta que en Agosto del año 2000 el entonces Superintendente había enviado al representante legal de Empresas Públicas de Medellín, en la cual se objetó la operación de compra que pretendía hacer esta empresa de las acciones que tenía la Nación y la Fen en Isagen S.A.

- Copia de la resolución 51320 del 1 de Octubre de 2009, mediante la cual se impuso una sanción a Telmex Colombia, y Superview Comunicaciones, por abstenerse de informar una operación de integración, de acuerdo a lo establecido en la Ley 155 de 1959.

Fue necesario que el 3 de Febrero de este año interpusiera una tutela, para que la Superintendencia de Industria y Comercio accediera a responderme. Lo hizo en una carta que me envió el pasado 8 de Febrero.

Es lastimoso que la ciudadanía tenga que apelar a estos procedimientos para obtener una información que debería ser absolutamente pública. Desde el año 2007 se dejaron de publicar los pronunciamientos de la Superintendencia sobre los procesos de adquisición o fusión (ver el sitio correspondiente ).

Por ahora, vamos a hablar de la primera de las comunicaciones: la que hace referencia a la adquisición de ISAGEN por parte de la Empresas Públicas de Medellín. En otra entrada hablaremos del otro caso.

Esta fue la carta que le envió el Superintendente de entonces, Emilio Archila, al Representante legal de las Empresas Públicas de Medellín, Ramiro Valencia Cossio, el 18 de Agosto de 2000 (puede marcar sobre las páginas para ampliarlas):

En su discurso ante los empresarios que participaban en Colombia Moda, en julio del año anterior, el Presidente Uribe señaló que se debía explorar la posibilidad de que las Empresas Públicas de Medellín adquirieran a ISAGEN, o por lo menos un altísimo porcentaje en ella.

Como lo señalé anteriormente, esta operación ya había sido estudiada y rechazada en el año 2000 por la Superintendencia de Industria y Comercio. El argumento que se utilizó fue el de que con esa compra, la Empresas Públicas de Medellín rebasarían el tope de la participación en el mercado de generación establecido en la Resolución 42 de 1999 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). En ese momento, según las cuentas que hizo la Superintendencia, esa proporción sería cercana al 32%, dada la franja de potencia establecida en la resolución 3 del 2000.

¿Cómo debería hoy contestar la Superintendencia de Industria y Comercio ante una solicitud semejante? EPM tiene hoy una capacidad de generación de 2574 MW, que equivale a un 19% del total de la capacidad del país. Isagen, por su parte, con 2132 MW, tiene un 15,8%. Entre las dos reúnen por lo tanto cerca de un 35% del total. En total justicia, las autoridades de regulación de la competencia deberían objetar la adquisición.

Pero en los próximos años la situación va a cambiar. Según la información proporcionada por la Unidad de Planeación Minero Energética del Ministerio de Minas y Energía, hasta el 2018, se va a ampliar la capacidad de generación en 4080 MW, con las subastas de energía en firme ya adjudicadas. En tres de los proyectos que van a entrar en operación va a participar la EPM, con un total de 1636 MW: Porce III, Porce IV y Pescadero-Ituango (en esta última solo estamos contabilizando el 48% de su capacidad en cabeza de EPM, correspondiente a la participación que hoy tiene en la empresa promotora). En dos va a participar ISAGEN: Amoya, y Sogamoso, con una capacidad de 878 MW. Al sumar la participación de estas dos empresas frente al total nacional, encontramos que tendrían en el 2018 una concentración en la capacidad de generación del país del 41,2%. Utilicé para estos cálculos la misma metodología que utilizó la Superintendencia de Industria y Comercio en el 2000.

El país ha avanzado al buscar desarrollar un mercado en la generación eléctrica. Si se impulsa o se autoriza la compra propuesta, se habrá dado un paso atrás.

El balance del paro en Bogotá: Transporte Ingreso Seguro

2010-03-07T17:21:00.007-05:00

Surgen varias preguntas a propósito del reciente paro de transporte, y sobre todo del acuerdo firmado entre los representantes de los dueños de los buses y la alcaldía mayor de Bogotá.

Digo dueños de los buses, porque llamarlos “pequeños transportadores” es un eufemismo populista, por lo menos hasta que se nos demuestre lo contrario. Quisiera saber si los estatutos de Apetrans (no los pude encontrar por ninguna parte), establecen un número máximo de buses para pertenecer a la Asociación. Tampoco se establece dicho número máximo como condición para ser beneficiario del acuerdo firmado. Por otra parte, todos los propietarios participaron en el paro. Presentar como problema “social” lo que en últimas es un mecanismo destinado a obtener rentas estatales para un grupo específico, y bien poderoso, es un viejo truco. Pero sigue siendo efectivo.

Uno de los principales puntos del acuerdo consiste en elevar el valor de la rentabilidad anual de los dueños de vehículos que entren al sistema, a un módico 18% anual durante 24 años. Es el precio que la sociedad debe pagarles por que acepten dejar el negocio. Argumenta el gremio que eso es inferior a la rentabilidad que están obteniendo actualmente. Durante muchos años trataron de convencer a la ciudadanía de todo lo contrario: que el transporte urbano de pasajeros era un pésimo negocio.

Por si lo anterior fuera poco, los dueños de buses pueden obtener dividendos en las empresas que operen el nuevo sistema. Un artículo en dinero.com muestra que sumando estas dos rentabilidades un dueño de un bus que hubiera pedido un crédito por el 50% del valor del mismo, puede obtener una rentabilidad del 34% anual. Nada mal.

La primera pregunta que es necesario hacerse es: ¿Por qué es necesario indemnizar a los propietarios de los buses? Una indemnización se justifica cuando el Estado expropia los activos, o cuando rompe un contrato en ejecución, volviendo inútiles unos activos dedicados (es decir específicos para esa actividad, y que no pueden reconvertirse hacia otra utilización).

Desde hace varios años se está hablando en Bogotá de la sobreoferta de buses, y de la inminencia de una reforma sustancial que racionalice esta actividad. Quienes, sabiendo eso (y los propietarios de buses deberían saberlo más que nadie), compraron buses, lo hicieron bajo su cuenta y riesgo. Ahora la sociedad deberá pagarles a ellos por su imprevisión. Aun cuando viéndolo bien, como conocían su capacidad de chantaje, resultaron siendo todo lo contrario: muy visionarios.

Por otra parte, ¿habrá un activo menos específico que un bus? Un propietario podría venderlo en el mercado secundario. Si no le dan lo que quiere, ello se supone que se debe al desgaste normal (téngase en cuenta que en la rentabilidad calculada arriba ya está contemplada la depreciación), a las posibilidades de explotarlo en un negocio alternativo y a la competencia que se genera por la continua oferta de buses nuevos. ¿No es lo mismo que le pasa al lector de este blog con su automóvil? . ¿porqué a usted no lo indemnizan?

El paro de transporte obliga a que la sociedad se haga una pregunta fundamental: ¿deben indemnizarse con recursos públicos a los empresarios que resulten víctimas de los cambios inevitables en cualquier modelo de negocio? La innovación en el transporte masivo es una necesidad. Existe consenso en que se necesita una transformación radical desde el punto de vista tecnológico, de organización empresarial (acabar el nocivo sistema de las empresas afiliadoras) y de incentivos de los participantes, de los cuales la “guerra del centavo” es apenas una de sus manifestaciones.

Los propietarios de buses de transporte urbano de Bogotá, gracias a las condiciones establecidas en los pliegos del SITP y del acuerdo logrado en el paro, han pasado a ser parte de ese grupo privilegiado de rentistas a quienes la sociedad debe proteger frente a las amenazas de la modernización, o frente a quienes incluso es necesario sacrificar esa modernización: concesionarios de infraestructura, de televisión o de yacimientos mineros que, al vencimiento de sus plazos, logran que se les renegocie la concesión en negociaciones directas con el gobierno, sin ninguna competencia; agricultores que obtienen un “ingreso seguro”; empresarios que obtienen exenciones tributarias exageradas; notarios que logran que permanezca un sistema premoderno de constancia de fe pública, etc. Invito a los lectores a que den más ejemplos.

En unos casos, los favorecidos logran dichas rentas con su capacidad de lobby. En otras, como el del reciente paro de transporte, a esa capacidad de lobby (algunos políticos los apoyaron, otros se quedaron prudentemente callados) se juntó su posibilidad de utilizar a la ciudadanía como rehén. Y ganaron.

Adenda:

¿Si será cierto que el SITP anunciado por la Alcaldía será la gran transformación del sistema de transporte masivo?
Ya en una entrada anterior en este blog, el ingeniero Alvaro Pachón había manifestado su desacuerdo con que la unidad de asignación fuera la zona. Transcribo sus palabras:

¿ Una ruta Usaquén-Kenendy, por ejemplo, se le asignará a la zona de Kennedy o a la de Usaquén?. Más aún, si primero sale a licitación la ruta de Kennedy, llevará una gran ventaja frente a los adjudicatarios de las zonas que se decidan posteriormente.

Hay un problema más grave: los recursos escasos que son los que se deberían asignar por medio de una licitación no tienen nada que ver con la zona en donde se encuentran los terminales. Por ejemplo, una ruta que sale de Kenendy es más rentable si pasa por un corredor como la carrera séptima o trece, que si pasa por la cra 17. Los transportadores que quieran escoger los trayectos con mayor demanda deberían pagar más por este derecho que los transportadores que escojan otro corredor.

Por otra parte, el parágrafo 3 del Artículo 15 del Decreto 309 de 2009 (consultarlo aquí), establece como principio del sistema “propiciar la inclusión del mayor número posible de conductores y demás actores del sector de transporte urbano”. El mayor número posible de conductores implica el mayor número posible de buses, compitiendo por la utilización de unas vías que seguirán siendo escasas. No será extraño que continúe la guerra del centavo, especialmente porque la renumeración de las empresas, según los pliegos de condiciones, va a depender del número de pasajeros transportados. ¿Alguien nos puede explicar esto?

A propósito de la emergencia social (III) : la economía política de los costos médicos

2010-02-21T17:37:00.010-05:00

La crisis financiera en el aseguramiento de la salud en Colombia exige controlar los costos de la atención médica. Pero los afectados se oponen.

El aseguramiento universal en salud, meta que se ha puesto el país desde 1993, exige enfrentar el problema de los costos en su provisión. Ello sin embargo, tropieza con un problema de economía política: existen sectores que se opondrán al aseguramiento universal porque ven en él una amenaza a sus intereses. Así está sucediendo en Estados Unidos. La iniciativa de Obama por introducir el seguro universal está enfrentando una oposición radical, liderada precisamente por esos grupos de interés, y han encontrado su apoyo en el partido republicano.

No es muy diferente la situación en Colombia. El hueco financiero de la seguridad social exige un esfuerzo para reducir los costos. La gran mayoría de los decretos dictados por el Gobierno con motivo de la declaración de emergencia social buscan precisamente esos objetivos, pero, como es lógico han encontrado una fuerte oposición. En algunos casos, esa oposición se justifica por la clara improvisación en la redacción de las normas. En otros, se trata de la reacción de los grupos de interés afectados. Solo que aquí nadie se opone, al menos en teoria, al aseguramiento universal. Ello sería demasiado impopular. Pero el efecto de sus aspiraciones es el de hacerlo no viable.

Empecemos por hablar de tan solo uno de los elementos que inciden en los costos de salud en Colombia: los correspondientes a las consultas y los tratamientos médicos. El aseguramiento universal, con recursos limitados, exige que exista un control sobre ellos. El mejor sistema para ello es el estímulo de la competencia. Si existe una provisión monopólica, deben controlarse los costos normativamente. Es el sistema que existe, por ejemplo, en Suiza (ver una interesante descripción del sistema suizo en este artículo del New York Times).

En Colombia, los gremios de proveedores de la salud, en particular los públicos, se han opuesto a cualquier intento por estimular la competencia o por controlar sus costos. Incluso lograron una norma en sentido contrario, al establecerse en la Ley 1122 la obligación para la Superintendencia de Salud de establecer un manual de tarifas mínimas.

En cuanto a la restricción de la competencia, han logrado lo siguiente:

- En el literal f) del Artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 se estableció un monopolio para las actividades de promoción y prevención, al obligar a las EPSs del régimen subsidiado, a que contraten obligatoriamente con la red pública del respectivo municipio las actividades de promoción y prevención.

- Los hospitales públicos (o Empresas Sociales del Estado a partir de la Ley 100) han sido particularmente exitosos para atravesarse a las normas que le obligan a competir. Como lo señala un artículo muy oportuno para el caso colombiano, publicado esta semana en la revista The Economist:

"en Alemania y en Holanda algunos aseguradores han empezado a negociar con los proveedores, para hacer que el manejo de las enfermedades crónicas sea más fácil para los pacientes. Sin embargo, existen límites en lo que pueden obtener en la negociación. Y las aseguradoras no pueden favorecer solamente los mejores hospitales, los políticos no dejarán que un hospital ineficiente se quiebre". (traducción mía)

El problema no es exclusivamente colombiano.

- Algunos han logrado excepciones legales (caso del Hospital Militar) a la obligación de convertirse en Empresas Sociales del Estado. En la misma Ley 1122 lograron obligar a las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado a que contraten “obligatoria y efectivamente un mínimo porcentual del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas en el municipio de residencia del afiliado, siempre y cuando exista allí la correspondiente capacidad resolutiva. Dicho porcentaje será, como mínimo, el sesenta por ciento (60%)”. Esto crea un problema adicional: si se supone que el paciente tiene libre elección, y la EPS le ofrece en concordancia con lo anterior varias alternativas, la EPS no debería incidir en la repartición entre prestadores públicos y privados. El Congreso nunca se dio cuenta de esta incoherencia.

En el artículo 15 del Decreto 133, dictado en el curso de la emergencia económica, tal vez quiso el Gobierno derogar la anterior norma. Pero el resultado fue bastante burdo. Transcribo textualmente:

Artículo 15. Contratación con instituciones públicas prestadoras de servicios de salud. Las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado contratarán hasta el sesenta por ciento (60%) del gasto en salud con las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas en la región donde operen. La contratación deberá realizarse en los servicios de baja, mediana o alta complejidad incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, en las condiciones que determine el Ministerio de la Protección Social. Lo anterior sin perjuicio de que las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, si lo consideran pertinente, superen dicho porcentaje.

Es decir, contratarán hasta el 60% ( no tendría ninguna razón tampoco esta limitación), pero si lo consideran pertinente, podrán superar dicho porcentaje. Tal como quedó, es una norma inútil. Otra muestra de la improvisación legislativa del gobierno.

Post Data.

En un comunicado de prensa, la Superintendencia de Salud ha anunciado que ha obligado a la EPS Saludcoop a “restituir a la liquidez de la EPS los recursos utilizados en la adquisición de activos y otras operaciones glosadas en los informes de visita la suma de $318. 250 millones de pesos y a …atender con recursos diferentes a las contribuciones parafiscales, los pagos que por amortizaciones, intereses y otros costos implique la restitución del endeudamiento que por $308.958 millones de pesos obtuvo la EPS". (tomado del períodico El Tiempo)

Me he hecho las siguientes preguntas, pero no puedo contestarlas hasta no estudiar la resolución 296 de 2010, que no ha sido publicada por la Supersalud, como puede constatarlo cualquiera que consulte su página:

-Aparte de las normas sobre control a la integración vertical para las EPSs (y sobre cuya racionalidad quisiera comentar en otra ocasión), ¿existen otras disposiciones que les impidan a las EPSs adquirir activos para el desarrollo de su objeto social? ¿Discriminan claramente esas normas, por ejemplo, entre la posibilidad de adquirir un tensiómetro y una clínica?

-Si la entidad paga sus siniestros (si no los paga, debería ser objeto de las sanciones correspondientes, pero eso es otro problema), la diferencia entre lo recaudado por las primas, descontando los costos administrativos, y lo pagado en siniestros ¿no constituye una utilidad, como en cualquier compañía de seguros? ¿No sería libre la EPS de invertir sus utilidades en la compra de activos para el desarrollo de su objeto social? (recordemos que como entidad cooperativa, no reparte utilidades. La aplicación de sus excedentes está expresamente determinada en la Ley).

- Ante las críticas hechas al gobierno por, supuestamente, querer favorecer las EPSs a través de los decretos de emergencia, ¿sería Saludcoop un chivo expiatorio?

Cuando se publique la resolución 296, tendrá oportunidad de ocuparme de estos temas. Mientras tanto, lo único que puedo hacer es preguntar.

A propósito de la emergencia social (II)

2010-02-14T21:43:00.003-05:00

Existe un gigantesco desperdicio en los recursos públicos destinados a la salud en Colombia. Unos simples cálculos lo demuestran.

Ya nos ocupamos de algunos temas relacionados con la discutida emergencia social en nuestra anterior entrada. Ocupémonos ahora de algunos problemas relacionados con la financiación de la seguridad social en Colombia, y tratemos de contestar la pregunta: ¿será suficiente el monto de recursos?

Si se parte de la premisa de que el Estado debe financiar, sin ningún límite, cualquier tratamiento, procedimiento, o medicamento, ninguna cantidad de recursos será suficiente. Ese sistema de protección infinito no existe en ninguna parte del mundo.

Consultando el informe más reciente de la Organización Mundial de la Salud, he elaborado el cuadro adjunto, que muestra algunos indicadores del gasto en salud, y del gasto público más específicamente, para una muestra de países de América Latina y de países desarrollados.

En 2006, el gasto en salud, tanto público como privado, representaba en Colombia el 7,3% del Producto Interno Bruto, cifra semejante a la de países como Costa Rica y Cuba. Estamos a niveles inferiores de países desarrollados, pero a un nivel superior al promedio de América Latina, y al grupo de países que la OMS califica como de Ingreso Medio Alto, en los cuales el promedio es del 6,3%. La cifra correspondiente a Estados Unidos (15,3%), muestra la irracionalidad del sistema existente en dicho país, explicado por la impotencia de la sociedad en controlar el crecimiento en los costos de la medicina, sobre todo si se tiene en cuenta que más de 40 millones de personas no cuentan con seguro de salud. El Gobierno de Obama ha entendido que el aseguramiento universal obligatorio solo es posible si se toman medidas radicales para enfrentar ese comportamiento de los costos. Dentro de ese esfuerzo ha propuesto incluso que se reduzcan los beneficios del programa de protección para ancianos (Medicare). Los republicanos, quién lo creyera, se han opuesto a dicha reducción, y han acusado al gobierno demócrata de querer implantar un “panel de la muerte” para los abuelos (ver por ejemplo la nota en Facebook de Sarah Palin, la excandidata a la vicepresidencia). Encontramos semejanzas extraordinarias con la manera como se ha dado el debate en Colombia.
La segunda columna del cuadro nos muestra el porcentaje del gasto en salud financiado con recursos públicos. La cifra para Colombia, del 85,6%, es de las más altas en el mundo, semejante a la del Reino Unido, y sobrepasada apenas (aparte de algunos microestados) por las de Cuba, República Checa, Corea, Dinamarca y Luxemburgo.

La columna tercera nos muestra el gasto público en salud como porcentaje del PIB, y la obtuve combinando las dos cifras anteriores. Para Colombia, la cifra es del 6,23%, cifra cercana a la de los países desarrollados incluidos en la tabla. En fin, la última columna nos muestra la proporción del gasto público total que se orienta a la salud. La cifra colombiana (17%) es apenas superada en América Latina por Costa Rica, y se ubica en el promedio de los países desarrollados.

Suponiendo que los indicadores de gasto en salud/PIB y gasto público/gasto en salud se mantuvieran para el 2009, es posible calcular, a partir de los datos del DANE sobre PIB en Colombia (suponiendo un crecimiento nominal del 2% para el 2009, y aplicando dicho crecimiento al dato reportado para el 2008) que el gasto público en salud fue el año pasado de 37 billones de pesos. Dividiendo esta cifra por el número de habitantes estimado por el DANE, nos da un gasto público per cápita de $814.000. El valor de la UPC del régimen contributivo (es decir el valor que se le reconoce a las EPS por cada usuario), fijado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud fue para el 2009 de $467.000 pesos. Es decir, con los recursos públicos orientados a la salud hubiera sido posible asegurar plenamente a TODOS los colombianos con un paquete de beneficios (POS) superior en un 32% en valor al que hoy se le reconoce a los usuarios del régimen contributivo. Téngase en cuenta, por otra parte, que de los 39 millones de asegurados, 21 millones lo están en el régimen subsidiado, y a éstos últimos se les asignó una UPC de solo $267.700.

Existe entonces un desperdicio considerable de recursos públicos en la salud. Es un deber de la academia, de los políticos y de los orientadores de opinión enfocarse en las causas de ese desperdicio.