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domingo, 16 de junio de 2019

El marco financiero de mediano plazo, un instrumento útil para la planeación financiera pública


Al llegar a 15 ejemplares del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es bueno hacer un balance sobre su utilidad como instrumento de planeación financiera del Gobierno. Señalamos algunos elementos de análisis.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público acaba de publicar, como es costumbre desde el año 2004, el Marco Financiero de Mediano Plazo del año 2019, que constituye, a no dudarlo, el más importante documento para analizar el comportamiento pasado y previsto de las finanzas públicas del país.
Es bien sabido entre quienes han estudiado la economía política de las finanzas públicas que existen enormes tentaciones de los gobernantes por privilegiar el corto plazo: son amigos de aumentar el gasto, les gusta inaugurar obras, repartir recursos públicos entre sectores supuestamente necesitados (no solo pobres, sino también empresarios ansiosos de obtener rentas públicas),  pero obviamente, saben que cobrar impuestos les quita popularidad.  Lo mejor entonces para ellos es hacer uso de dos instrumentos que podrían no tener costo político para ellos: la emisión monetaria o el endeudamiento público. La primera puede conducir a la inflación desbordada (como nos lo muestra el ejemplo de Venezuela) y la segunda puede amenazar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por el incremento exagerado en los niveles de deuda.
 
 
Esta situación, que se denomina en la literatura económica con el pomposo nombre de “inconsistencia intertemporal”, exige, para que no se presente, de frenos institucionales que impidan que los gobernantes abusen de esos peligrosos instrumentos. Frente a la emisión monetaria, se dio un paso importante en Colombia con la constitución del 91 al haber establecido la independencia del Banco de la República frente al gobierno y al prohibirle a ésta prestarle dinero al gobierno de no existir votación unánime de los miembros de la Junta. Ningún gobierno se ha atrevido siquiera a solicitar dichos créditos, por difícil que haya sido la situación fiscal. Han sabido que existe una altísima probabilidad de que la respuesta sea negativa.
En el frente fiscal también es necesario poner freno a la tendencia deficitaria de los gobernantes. Uno de esos instrumentos, creado en la Ley 819 de 2003 (llamada también Ley de Responsabilidad Fiscal), consiste en la obligación para el gobierno nacional de presentar anualmente a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual debe ser estudiado y discutido “con prioridad”, durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.  
El otro freno institucional es la Regla Fiscal, establecida en la Ley 1473 de 2011, que le fija límites al déficit estructural del gobierno central (es decir el ajustado por el ciclo económico y por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética).  Se trata de facilitar que la política fiscal desempeño un papel anticíclico: aumentar los déficits ( y por lo tanto la deuda) en momentos de desaceleración o de precios bajos del petróleo, a condición de ahorrar recursos en momentos de auge económico o de altos precios de los hidrocarburos.
Vamos a detenernos en el primero: el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es bueno hacerse la pregunta de si ha servido como instrumento de programación fiscal, y si los sucesivos gobiernos han cumplido las metas allí establecidas. También, qué tan acertadas han sido sus proyecciones de crecimiento económico.  
 
El cuadro siguiente se construyó a partir de las proyecciones de cada año contempladas en el MFMP en el año anterior. Por ejemplo, las proyecciones para el 2005 en cuanto a déficit del gobierno central y crecimiento económico, son las previstas en el MFMP publicado en Junio de 2004. En cuanto a los resultados sobre déficit del  Gobierno Central (GC),  se toma el informado en el  MFMP del año siguiente: el dato de 2005, por ejemplo, se publica en el MFMP del 2006. Para los resultados del crecimiento económico, nos apoyamos en los datos más recientes publicados por el DANE[1].




 Proyecciones Resultados 
Año proyectadoDeficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico Deficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico 
20056,6%4,0%4,8%4,7%
20066,4%4,0%4,1%6,8%
20075,0%4,0%3,2%6,8%
20083,5%5,0%3,2%3,3%
20093,0%5,0%2,3%1,2%
20103,0%5,0%4,2%4,3%
20113,9%4,0%3,8%7,4%
20123,5%5,0%2,3%3,9%
20132,2%4,8%2,3%4,6%
20142,3%4,6%2,4%4,7%
20152,4%4,7%3,0%3,0%
20163,6%3,8%4,0%2,1%
20173,3%3,5%3,6%1,4%
20183,1%3,5%3,6%2,6%

Fuente: MFMP 2004 a 2019. Crecimiento económico: DANE,
 
Como se aprecia, entre 2005 y 2007 el gobierno subestimó el crecimiento económico (fueron años en que comenzaron a subir los precios del petróleo) y el resultado fue un déficit del GC (con relación al PIB) inferior al proyectado. En Septiembre de 2008 se desencadenó la crisis financiera en Estados Unidos, fenómeno que tuvo amplias repercusiones en todo el mundo, incluido Colombia. Entre ese año y el 2010 el crecimiento resultó inferior al esperado, aun cuando solo en el 2010 se presentó un déficit del GC superior al proyectado. Entre 2011 y 2014, las altas tasas de crecimiento económico y el buen comportamiento del petróleo, permitieron que se cumpliera sin problemas las metas de déficit (inclusive se sobreestimó en 1,2% del PIB el del año 2012).
Como se sabe, a partir del  Julio de 2014 (después de que el gobierno hubiera presentado su MFMP) comenzaron a bajar los precios del petróleo, lo que traería consecuencias importantes tanto sobre el crecimiento económico (por los efectos que tienen los términos de intercambio en el ingreso nacional), como sobre las finanzas públicas. De allí en adelante, no se han logrado las expectativas del gobierno en términos de crecimiento económico. En promedio los resultados obtenido fueron 1,6 puntos inferiores a los proyectados por el gobierno en el año anterior.

No puede pedírsele al gobierno, ni a nadie, que acierte con un año de anticipación con las cifras de crecimiento económico, variable sobre la que inciden muchísimos factores nacionales e internacionales que están por fuera de su control. En cuanto a las cifras fiscales, tal vez valga la pena rescatar que ha existido una seriedad en las proyecciones y un esfuerzo por cumplirlas, salvo cuando algunos factores extraordinarios lo han impedido: crisis financiera del 2008-2009, fenómeno de la Niña en el 2010, y caída en los precios del petróleo a partir de 2014.
Puede concluirse que el MFMP ha representado un avance importante en la institucionalidad fiscal colombiana.  Ojalá siga siendo un instrumento útil en el futuro, especialmente si, como muchos analistas lo señalan, la situación fiscal puede complicarse a partir del 2020.




[1] Pesos constantes, datos corregidos de efectos estacionales y de calendario.