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jueves, 28 de noviembre de 2019

Un análisis de las peticiones de los dirigentes del paro


Un esfuerzo por analizar cada una de las propuestas de los dirigentes del paro. Estoy de acuerdo en cuatro, de acuerdo con salvedades en una, en desacuerdo con 7 y una no la entiendo
 

Propuestas con las que estoy de acuerdo:


1)    El Gobierno abordará con Defendamos la Paz (DFL) el proceso de cumplimiento e implementación de los acuerdos de paz firmados en La Habana.

No podría estar más de acuerdo. Creo que vale la pena repasar cuál es el estado real de cumplimiento de los acuerdos de paz.  Considero que el gobierno no tendría ningún problema en aceptar esta solicitud. Tengo la hipótesis que este punto fue el que logró una masiva participación en la marcha del 21 de Noviembre.  

2)    El Gobierno iniciará de inmediato con las organizaciones respectivas la implementación y cumplimiento de los acuerdos firmados por el anterior y el actual Gobierno entre otros como estudiantes universitarios, organizaciones indígenas, trabajadores estatales, Fecode, Sectores campesinos y agrarios.

Tampoco veo ningún inconveniente en que el gobierno revise el estado de cumplimiento de todos estos acuerdos. Debe resultar de este ejercicio una confrontación completa entre los acuerdos realizados (aquellos que tengan la firma del gobierno y de sus interlocutores) y los avances obtenidos. Si el gobierno parte de la base de que sí hubo cumplimiento y los dirigentes del paro de que no (como parece ser el caso, por ejemplo, frente al presupuesto de las universidades públicas),  ambos deben demostrar sus puntos con hechos y con cifras.

3)    El trámite inmediato en el Congreso de la República de los proyectos de ley anticorrupción.

Los 7 puntos que fueron puestos a consideración de los colombianos el 26 de agosto del año pasado,  y que lograron más de 11 millones de votos, si bien no están ligados todas ellos a la lucha contra la corrupción (por ejemplo la que tiene que ver con la reducción del salario de los congresistas) constituyen un paso importante en la modernización de las costumbre políticas y en una mayor transparencia de la acción de los parlamentarios, y en general de los políticos. Ha faltado voluntad por parte de los parlamentarios para aprobar estos proyectos.   
4)    La derogatoria del impuesto o Tarifazo Nacional relacionado con el tema Electricaribe.

No existe ninguna justificación económica ni política para esta sobretasa que se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, y que pondrá a un grupo de usuarios del servicio de energía eléctrica a pagar por los problemas de esta empresa, originados fundamentalmente en la cartera morosa de un buen número de sus usuarios, incluidos entre ellos sectores de altos ingresos y muchas entidades públicas.

1)    De acuerdo con salvedades

Definición de las políticas ambientales, protección de páramos y demás con los representantes de las organizaciones ambientales que se acuerden.

Estoy de acuerdo, con una pequeña salvedad.  Gobernar exige tomar decisiones previa discusión con todas las partes que puedan ser afectadas por una decisión.  La definición de políticas ambientales debe hacerse analizando cuidadosamente los costos y los beneficios de ellas. Por eso el diálogo, ni mucho menos las decisiones, pueden adelantarse exclusivamente con un grupo de la población, por respetable que éste sea.
 

Propuestas con las que estoy en desacuerdo


1)    Retiro del proyecto de ley de reforma tributaria en tránsito en el congreso de la república.
Colombia necesita una reforma tributaria estructural, que aumente la equidad, elimine las exenciones injustificadas para ciertos contribuyentes, aumente el recaudo (indispensable para enfrentar las demandas sociales) y modernice la gestión de la DIAN. Las modificaciones que ha introducido el gobierno al proyecto, como los tres días sin IVA o la devolución de una parte del mismo a los más pobres, aumentarán el hueco fiscal.  No obstante lo anterior, el estar en “modo de reforma” puede ser la oportunidad de avanzar en esa modernización, dentro del estrecho calendario determinado por el calendario parlamentario.

2)    Derogatoria inmediata del decreto Nº 2111, de 2019, por el cual se crea el Holding Financiero.

La Ley 1870 de 2017 fortaleció la regulación y supervisión de los conglomerados financieros. Esta disposición era absolutamente necesaria, pues ello obliga a la consolidación de los estados financieros de las entidades que hacen parte del conglomerado. Faculta a la Superfinanciera a impartirles instrucciones sobre gestión de riesgos, control de información, conflictos de interés y gobierno corporativo que deben aplicarse a todas las entidades que hagan parte del conglomerado.
Es indudable que el conjunto de entidades financieras de propiedad del gobierno nacional conforma un conglomerado financiero, en los términos del artículo 3 de la Ley, puesto que existe control e influencia significativa sobre las entidades que la conforman. El gobierno debe dar ejemplo, y cumplir la Ley. Es conveniente para la sociedad conocer gracias a esta consolidación, los riesgos a los que está expuesta la nación como propietaria de estas entidades. Recordemos que nosotros los contribuyentes somos en últimas los garantes de todos los pasivos de ellas.

Por otra parte, no se entiende cuál es el temor desde el punto de vista laboral, puesto que el decreto comentado establece claramente que “la creación del Grupo Financiero Estatal no implicará la disminución del número de empleos de la planta de personal de las entidades que lo conforman, ni afectará las condiciones laborales de los trabajadores “.

3)    Derogatoria de la circular Nº 049, de 2019, sobre estabilidad reforzada.

La expedición de esta circular es consecuencia de la Sentencia C-200 de 2019 de la Corte Constitucional, al estudiar el numeral 15 del artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo, que precisó  que para terminar unilateralmente un contrato de trabajo por razones de incapacidad se necesita la autorización previa del inspector del trabajo. Por otra, parte, la Sentencia T-041 de 2019 de la misma Corte, estableció  quiénes pueden ser considerados como sujetos en circunstancia de debilidad manifiesta por razones de salud. La circular interna comentada da instrucciones a los inspectores de trabajo para pronunciarse sobre las solicitudes de terminación del vínculo laboral de trabajadores que estén en esas condiciones. Aun cuando no soy abogado, la lectura de la circular me lleva a pensar que el Ministerio del Trabajo simplemente actualizó su normatividad interna para tener en cuenta las disposiciones de la Corte Constitucional.   

4)    El Gobierno se abstendrá de tramitar la reforma al sistema pensional.

Los dirigentes del paro consideran que el actual régimen pensional es inamovible.  Yo personalmente considero que el estado debe reforzar los mecanismos de protección a la vejez de todas aquellas personas que no logran hoy obtener una pensión, y que hoy constituyen el 64% de la población mayor de 65 años. Por otra parte, es necesario eliminar, o por los menos disminuir de manera importante, los subsidios pensionales (diferencia entre el valor presente de las cotizaciones y el valor presente actuarial de las pensiones recibidas) de las personas de más altos ingresos.  Hay que recordar que cualquier reforma debe respetar los derechos adquiridos.

5)    El Gobierno se abstendrá de realizar reformas laborales, tramitando además la derogatoria de los artículos 193, 198, 240, y 242 del Plan Nacional de Desarrollo.

Nuevamente, los dirigentes del paro abogan por una inamovilidad absoluta del régimen laboral colombiano. Yo considero que sí es necesaria una reforma que estimule la contratación del empleo formal.
El artículo 193 del Plan Nacional de Desarrollo establece un “Piso de Protección Social” para las personas con un ingreso inferior a un salario mínimo, que son trabajadores por cuenta propia o  por horas. Estos se beneficiarán de su afiliación al Sistema General de Salud, al Servicio Social complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEP)  y a la protección frente a los riesgos derivados de la actividad laboral. Francamente, no encuentro las razones por las cuales los dirigentes del paro pueden oponerse a esta norma de justicia social. ¿O será que consideran que debe prohibirse el contrato laboral por horas? ¿Qué pensaran frente a ello mis colegas que son profesores de cátedra universitaria?
El artículo 198 de la misma ley del Plan de Desarrollo permite beneficiar con el mecanismo de los BEP a todos aquellos afiliados el Sistema General de Pensiones que obtengan como prestación sustituta una devolución de sus altos cotizados o una indemnización sustitutiva de vejez. También permite a los colombianos que residen en el exterior vincularse voluntariamente a los BEP. Nuevamente, no veo la razón por la cual unos dirigentes sindicales que debían abogar por los derechos de los más pobres habrían de oponerse a esta norma.  
El artículo 240 regula el financiamiento de los servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a los recursos de la Unidad de Pago por Capitación. Sin entrar en mayores consideraciones técnicas y legales, se propone simplemente crear una especie de seguro adicional a los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, financiado con recursos del presupuesto nacional. Por otra parte, permite al Ministerio de Salud regular los valores máximos por tecnología o servicio de salud. Esta disposición es indispensable para recuperar y garantizar la sostenibilidad financiera de nuestro sistema de salud. Yo esperaría una reacción negativa de los proveedores de tecnologías y servicios de salud (y así lo han manifestado), pero nunca de un dirigente sindical o estudiantil
El articulo 242 permite enfrentar otro problema del sistema de salud: existen personas que no deben pertenecer al régimen subsidiado a pesar de no merecerlo por su nivel de ingresos. Quienes de acuerdo al SISBEN sean clasificados como no pobres o no vulnerables deben contribuir solidariamente al sistema, de acuerdo con su capacidad de pago. Nuevamente me pregunto: ¿Cuál es el problema de esta norma?

6)    El Gobierno no adelantará proceso alguno de privatización o enajenación de bienes del Estado independientemente de su participación accionaria.

Esta solicitud es absurda. De concretase, el gobierno nacional no podría nunca vender automóviles, computadores, muebles o inmuebles, a pesar de que no los necesite. Por otra parte, las ventas al sector privado de participaciones en empresas deben someterse en cada caso a un proceso de análisis cuidadoso de costo/beneficio. No se trata de privatizar todo ni de no privatizar nada.

7)    Disolución del ESMAD y depuración de la Policía Nacional responsables (sic)  de la muerte de Dilan Cruz.

Otra pretensión absurda. El estado necesita un cuerpo policial anti-disturbios. Obviamente, debe ser un cuerpo bien entrenado, disciplinado y con protocolos precisos. Es claro, según los informes de Medicina Legal, que ello falló en el caso de Dilian. Claramente, debe investigarse la responsabilidad en su muerte,  y tomarse las medidas disciplinarias y penales que correspondan.

Propuestas que no entiendo  

1)    El trámite con Dignidad Agropecuaria Colombiana de los temas relacionados con las necesidades de los productores agropecuarios, entre estos la revisión de los Tratados de Libre Comercio y todo lo relacionado con la producción en este sector

Se entiende por trámite, según el Diccionario de la Real Academia, “hacer pasar un negocio por los trámites debidos”. Si se trata de estudiar las pretensiones de los productores agropecuarios, bienvenidos. Hay que señalar, sin embargo, la complejidad que conlleva la revisión de los TLC.  No se trata de negociar con nosotros mismos. Hay siempre una contraparte. Dejar de integrarnos comercialmente con el mundo tendría como consecuencia perjudicar a los sectores exportadores, algunos de los cuales son agrícolas (café, banano, flores, aguacate, etc).


miércoles, 2 de octubre de 2019

En memoria de Guillermo Perry



Mi primer contacto con Guillermo Perry se dio en 1975, cuando yo era coordinador de la carrera de economía de la Universidad Nacional y decidimos invitar al entonces Director de Impuestos Nacionales (el "chino Perry" como lo bautizó el columista de humor Klim, de El Tiempo), a que dictara un seminario electivo sobre política tributaria. A pesar de las múltiples ocupaciones que se derivaban de su cargo, aceptó sin condiciones, y creo que dictó el curso durante dos semestres. Los comentarios que recibíamos de los estudiantes eran muy positivos: gracias a su curso, creo yo, muchos de ellos comenzaron a sentir las ganas de vincularse al sector público.

 Años después, siendo yo jefe de la Unidad de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación, y él Ministro de Minas, me invitó a formar parte de un equipo de trabajo que se debía encargar de buscar soluciones a la grave crisis financiera del sector eléctrico colombiano.  

Ya elegido Ernesto Samper como presidente, y estando yo en el sector privado, como vicepresidente del Banco de Caldas, recibí una llamada de Guillermo, quien ya había sido designado como ministro de Hacienda, invitándome a reunirme con él en la sede de la campaña. Me invitó en esa reunión a ser su Viceministro General. Allí estuve durante 15 meses. En noviembre de 1995 me propuso que pasara a dirigir Fogafin. En los últimos años nos encontrábamos ocasionalmente en la Universidad o en seminarios académicos.

 Guillermo fue el primero y el más calificado de los economistas tributarios colombianos. Hasta entonces, la tradición colombiana en estos temas se había centrado en los abogados especializados en derecho tributario. Como era de esperarse, muy poco se preocupaban por la incidencia económica de los impuestos, tanto desde el punto de vista de la eficiencia como de la redistribución de ingresos). Con Guillermo empezaron a discutirse seriamente estos temas, lo que llevó a varios gobiernos a incluirlo en las misiones de expertos que se han nombrado para tratar de ambientar las reformas estructurales que se necesitan en Colombia. Estos esfuerzos han fracasado repetidamente en el Congreso. Como lo cuenta él en sus memorias, el senador Víctor Renán Barco, ponente obligado de los proyectos de todas las reformas tributarias que se estudiaron mientras fue parlamentario, nos confesó la verdadera razón cuando le propusimos retirar nuestro proyecto de reforma,  ante la negativa de los congresistas a quitar muchas de las exenciones tributarias injustificadas que existían (y que lejos de desaparecer, han aumentado).  Dijo el senador “No exageremos, doctor Perry. Hay otras soluciones como subir las tasas de impuestos, lo que resulta políticamente difícil, porque afecta a muchos, que eliminar exenciones, que afecta mucho a pocos, pero que son muy vocales y tienen acá en el Congreso a sus amigos, como usted lo acaba de ver”.   En efecto, cada uno de los parlamentarios participantes en la comisión de estudio de la reforma había salido a defender, con una enorme solidaridad entre ellos, que atravesaba las fronteras partidistas,  intereses específicos de las empresas o gremios favorecidos con los privilegios tributarios existentes. Fue una lección práctica del famoso planteamiento de los problemas de acción colectiva identificados por los teóricos de la economía política, para explicar el predominio de los intereses especiales sobre las conveniencias de la sociedad.

 No puedo decir que fui su amigo.  Pero siempre me trató con deferencia y cordialidad. Puedo dar testimonio de su caballerosidad, de su  buen humor y, sobre todo de su rectitud.  El país ha perdido una de sus mentes más brillantes.

 


domingo, 16 de junio de 2019

El marco financiero de mediano plazo, un instrumento útil para la planeación financiera pública


Al llegar a 15 ejemplares del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es bueno hacer un balance sobre su utilidad como instrumento de planeación financiera del Gobierno. Señalamos algunos elementos de análisis.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público acaba de publicar, como es costumbre desde el año 2004, el Marco Financiero de Mediano Plazo del año 2019, que constituye, a no dudarlo, el más importante documento para analizar el comportamiento pasado y previsto de las finanzas públicas del país.
Es bien sabido entre quienes han estudiado la economía política de las finanzas públicas que existen enormes tentaciones de los gobernantes por privilegiar el corto plazo: son amigos de aumentar el gasto, les gusta inaugurar obras, repartir recursos públicos entre sectores supuestamente necesitados (no solo pobres, sino también empresarios ansiosos de obtener rentas públicas),  pero obviamente, saben que cobrar impuestos les quita popularidad.  Lo mejor entonces para ellos es hacer uso de dos instrumentos que podrían no tener costo político para ellos: la emisión monetaria o el endeudamiento público. La primera puede conducir a la inflación desbordada (como nos lo muestra el ejemplo de Venezuela) y la segunda puede amenazar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por el incremento exagerado en los niveles de deuda.
 
 
Esta situación, que se denomina en la literatura económica con el pomposo nombre de “inconsistencia intertemporal”, exige, para que no se presente, de frenos institucionales que impidan que los gobernantes abusen de esos peligrosos instrumentos. Frente a la emisión monetaria, se dio un paso importante en Colombia con la constitución del 91 al haber establecido la independencia del Banco de la República frente al gobierno y al prohibirle a ésta prestarle dinero al gobierno de no existir votación unánime de los miembros de la Junta. Ningún gobierno se ha atrevido siquiera a solicitar dichos créditos, por difícil que haya sido la situación fiscal. Han sabido que existe una altísima probabilidad de que la respuesta sea negativa.
En el frente fiscal también es necesario poner freno a la tendencia deficitaria de los gobernantes. Uno de esos instrumentos, creado en la Ley 819 de 2003 (llamada también Ley de Responsabilidad Fiscal), consiste en la obligación para el gobierno nacional de presentar anualmente a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual debe ser estudiado y discutido “con prioridad”, durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.  
El otro freno institucional es la Regla Fiscal, establecida en la Ley 1473 de 2011, que le fija límites al déficit estructural del gobierno central (es decir el ajustado por el ciclo económico y por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética).  Se trata de facilitar que la política fiscal desempeño un papel anticíclico: aumentar los déficits ( y por lo tanto la deuda) en momentos de desaceleración o de precios bajos del petróleo, a condición de ahorrar recursos en momentos de auge económico o de altos precios de los hidrocarburos.
Vamos a detenernos en el primero: el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es bueno hacerse la pregunta de si ha servido como instrumento de programación fiscal, y si los sucesivos gobiernos han cumplido las metas allí establecidas. También, qué tan acertadas han sido sus proyecciones de crecimiento económico.  
 
El cuadro siguiente se construyó a partir de las proyecciones de cada año contempladas en el MFMP en el año anterior. Por ejemplo, las proyecciones para el 2005 en cuanto a déficit del gobierno central y crecimiento económico, son las previstas en el MFMP publicado en Junio de 2004. En cuanto a los resultados sobre déficit del  Gobierno Central (GC),  se toma el informado en el  MFMP del año siguiente: el dato de 2005, por ejemplo, se publica en el MFMP del 2006. Para los resultados del crecimiento económico, nos apoyamos en los datos más recientes publicados por el DANE[1].




 Proyecciones Resultados 
Año proyectadoDeficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico Deficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico 
20056,6%4,0%4,8%4,7%
20066,4%4,0%4,1%6,8%
20075,0%4,0%3,2%6,8%
20083,5%5,0%3,2%3,3%
20093,0%5,0%2,3%1,2%
20103,0%5,0%4,2%4,3%
20113,9%4,0%3,8%7,4%
20123,5%5,0%2,3%3,9%
20132,2%4,8%2,3%4,6%
20142,3%4,6%2,4%4,7%
20152,4%4,7%3,0%3,0%
20163,6%3,8%4,0%2,1%
20173,3%3,5%3,6%1,4%
20183,1%3,5%3,6%2,6%

Fuente: MFMP 2004 a 2019. Crecimiento económico: DANE,
 
Como se aprecia, entre 2005 y 2007 el gobierno subestimó el crecimiento económico (fueron años en que comenzaron a subir los precios del petróleo) y el resultado fue un déficit del GC (con relación al PIB) inferior al proyectado. En Septiembre de 2008 se desencadenó la crisis financiera en Estados Unidos, fenómeno que tuvo amplias repercusiones en todo el mundo, incluido Colombia. Entre ese año y el 2010 el crecimiento resultó inferior al esperado, aun cuando solo en el 2010 se presentó un déficit del GC superior al proyectado. Entre 2011 y 2014, las altas tasas de crecimiento económico y el buen comportamiento del petróleo, permitieron que se cumpliera sin problemas las metas de déficit (inclusive se sobreestimó en 1,2% del PIB el del año 2012).
Como se sabe, a partir del  Julio de 2014 (después de que el gobierno hubiera presentado su MFMP) comenzaron a bajar los precios del petróleo, lo que traería consecuencias importantes tanto sobre el crecimiento económico (por los efectos que tienen los términos de intercambio en el ingreso nacional), como sobre las finanzas públicas. De allí en adelante, no se han logrado las expectativas del gobierno en términos de crecimiento económico. En promedio los resultados obtenido fueron 1,6 puntos inferiores a los proyectados por el gobierno en el año anterior.

No puede pedírsele al gobierno, ni a nadie, que acierte con un año de anticipación con las cifras de crecimiento económico, variable sobre la que inciden muchísimos factores nacionales e internacionales que están por fuera de su control. En cuanto a las cifras fiscales, tal vez valga la pena rescatar que ha existido una seriedad en las proyecciones y un esfuerzo por cumplirlas, salvo cuando algunos factores extraordinarios lo han impedido: crisis financiera del 2008-2009, fenómeno de la Niña en el 2010, y caída en los precios del petróleo a partir de 2014.
Puede concluirse que el MFMP ha representado un avance importante en la institucionalidad fiscal colombiana.  Ojalá siga siendo un instrumento útil en el futuro, especialmente si, como muchos analistas lo señalan, la situación fiscal puede complicarse a partir del 2020.




[1] Pesos constantes, datos corregidos de efectos estacionales y de calendario.

martes, 12 de febrero de 2019

La propuesta de unificación del presupuesto. Algunas reflexiones.


El gobierno ha presentado una propuesta de integración de los presupuestos de funcionamiento e inversión. Si queremos avanzar hacia un sistema de presupuesto por resultados, hay que aprobar esa propuesta.
La propuesta del gobierno
El artículo 35 del articulado legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado al congreso contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos directores de Departamento Nacional de Planeación han manifestado su rechazo a esta propuesta.
Para analizarla, es necesario mirar también el artículo 36 del mismo articulado, que propone que la programación presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Para ello, el presupuesto debe clasificarse mediante programas definidos que serán insumo para la elaboración de los planes de desarrollo y los planes plurianuales de inversión.
La evaluación de estas propuestas debe centrarse en lo que más conviene al país, y abandonar cualquier enfoque de “celo” entre entidades públicas. Es lo que trataremos de hacer en el resto de este escrito.
El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la programación presupuestal.
El presupuesto constituye uno de los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante él, la ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a los ministerios o entidades ejecutoras unos recursos financieros públicos[1] . ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que éstas deben comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en los indicadores de seguridad, mejoramiento en los indicadores de provisión de justicia, etc), en condiciones aceptables de calidad.  
El logro de este propósito requiere como condición ineludible un cambio importante en la clasificación presupuestal. Como lo señala un documento de la OCDE del año 2015[2], la más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos países en lo que tiene que ver con la asignación de recursos, consiste en la clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia una basada en áreas de política. Como le oí decir a un Director de Presupuesto, a las entidades públicas, en lugar de entregarles una lonchera, se les debe entregar una mesada, para que con ella el gerente público busque obtener los mejores resultados, de acuerdo con lo que se comprometió en la aprobación del presupuesto.
Un programa debe definir los objetivos a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar, por ejemplo, el programa debe  especificar el número de niños a ser atendidos, con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente[3], esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora gerencias los recursos recibidos. Se trata de obtener el mejor resultado. Obviamente, ello exige avanzar hacia sistemas plurianuales de programación presupuestal: los resultados obtenidos gracias a la construcción de nuevos jardines no se verán en el año en que se ejecutan los recursos para ello. 
Uno de los efectos perversos del actual sistema presupuestal es el sistema de incentivos que se aplica a los gerentes públicos. El indicador más utilizado desde el punto de vista de las autoridades presupuestales e incluso de la opinión, es la relación entre el presupuesto ejecutado frente al apropiado Son buenos o malos ejecutores. Esta manera de evaluar no estimula la innovación o el logro de resultados más eficientes. Un gerente que ahorre recursos, pero obtenga los mismos resultados, sería mal evaluado con esta lógica.  Este indicador explica el afán de final de año en muchas entidades por firmar contratos, “para que la plata no se pierda” . En términos estrictos, esos contratos, si no son necesarios o si no se programan de manera eficiente, sí se están perdiendo: los está perdiendo la sociedad.
Dualidad entre funcionamiento e inversión
Una de las mayores dificultades que podría dificultar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático o de resultados, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los gastos de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, y los segundos del Departamento Nacional de Planeación. Bajo el concepto de inversión se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación (que corresponde a la definición económica estricta de inversión), como los considerados de inversión social, así como programas y proyectos de diferente naturaleza.  
La explicación tradicional de esta división, que data de la reforma constitucional de 1968, y que existió en el pasado en muchos países de América Latina, es la necesidad de “proteger” la inversión, creándole un doliente independiente de la autoridad presupuestal general. Esta visión se tradujo en la decisión de los constituyentes de 1991 (absurda según mi opinión)  de prohibir (art. 350) que el presupuesto de inversión disminuya proporcionalmente con relación al año anterior respecto al gasto total.  
Esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias (combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen parte del valor agregado generado por el estado, deben ser tenidos en cuenta en la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso institucionales.
Esta dicotomía funcional en la responsabilidad de la preparación de los presupuestos de gasto e inversión puede tener otras consecuencias negativas: dificulta la consolidación de información sobre la gestión de las entidades, puede conducir a un desperdicio de activos públicos, e insistamos, es un obstáculo importante para la puesta en marcha de un verdadero presupuesto programático.
Estas consideraciones fueron las que llevaron a la reciente Comisión del Gasto y la Inversión Pública (pag 109) nombrada por gobierno nacional, y compuesta por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión en una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la Dirección del Presupuesto del MHCP y del DNP. Según lo afirman “una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.
¿Qué debe hacer el DNP?
¿Cuál seria el papel del DNP en el caso en que se defina que esta unificación se haga en cabeza del Ministerio de Hacienda?[4].
La inversión física, entendida como aquella que se traduce en la ampliación de activos fijos de la Nación, debe obedecer a una planeación cuidadosa, especialmente si el monto de recursos comprometidos en un proyecto de esta naturaleza es considerable. Sería conveniente que en este tipo de proyectos las entidades realizaran una cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento, de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) . El DNP debería conceptuar sobre dichos estudios, para lo cual es conveniente que siga administrando el Banco de Proyectos de Inversión.
Esta propuesta busca que se presente una revisión independiente de los proyectos de Inversión en activos fijos para los cuales solicita financiación una entidad del orden nacional, y encargar al DNP de esta evaluación. Es claro, por ejemplo, que la construcción de una cárcel, de un hospital público, o de la sede para una entidad, debe someterse a juiciosos análisis de factibilidad que permitan, a través de una metodología orientadora expedida por el DNP, concluir sobre la conveniencia de esa inversión, aplicando metodologías rigurosas de evaluación social de proyectos. Tradicionalmente el DNP ha estado al frente del desarrollo de estas metodologías, y ha administrado el Banco Nacional de Proyectos. En el caso del Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012 le encargó expedir las metodologías y lineamientos.  Por la anterior razón, consideramos que el adelanto de un proyecto de inversión que supere un monto a determinar debería ser aprobado por el DNP.
El DNP debería también continuar encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo señala un documento de la OCDE, se trata de un esquema evaluación que es de los más avanzados entre los usados en el mundo. Colombia, dice dicho informe “ha hecho importantes progresos en un área en la cual los países de la OCDE todavía están luchando”…. “aun cuando no es perfecto, es más avanzado que el que existe en la gran mayoría de países de la OCDE”. El DNP debe continuar al frente de esta tarea. Pero es importante que estas evaluaciones tengan consecuencias sobre el gasto público. Programas que no están logrando sus objetivos, o que lo están haciendo a un costo exagerado, deberían poder reorientarse, o inclusive acabarse. EL DNP puede proporcionar los insumos para estas decisiones y la autoridad presupuestaria debería estar obligada a cumplir con dichas recomendaciones.
La propuesta del gobierno sobre la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier celo institucional. Ojalá la discusión sobre ella se de en los términos técnicos que el tema amerita.  



[1] Si bien la iniciativa del gasto la tiene el gobierno (más específicamente el Ministro de Hacienda), la aprobación final de la Ley Anual de Presupuesto la debe hacer el Congreso.
[2] OCDE (2015)  Value for money, in government, Buiding on Basics. Pag 171,
[3] Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión, mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones
[4] La carta citada de algunos ex directores del DNP no descarta la posibilidad de esta integración, pero en cabeza de la entidad de planeación.
 

 

 
 

lunes, 12 de noviembre de 2018

Los privilegios tributarios en la Ley de Financiamiento: un paso atrás.


Continuamos examinando el régimen tributario propuesto para las sociedades. Lejos de eliminar los privilegios tributarios existentes, el proyecto propone crear otros, que no tienen  mayor base técnica ni justificación económica.
En la última versión del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Ministerio de Hacienda calculó el costo fiscal de los beneficios tributarios en el impuesto a la renta [1] pagado por las personas jurídicas en el año gravable 2017  en un $6,4 billones (0,7% del PIB).  El mismo documento señalaba que en el año 2010 el peso de esos beneficios era del 3,6% del PIB. Se había reducido el costo para el fisco de estos tratamientos excepcionales, pero siguen siendo importantes.
El proyecto de Ley de Financiamiento (LF) presentado por el Gobierno, lejos de disminuir este tipo de privilegios crea otros, cuyo costo fiscal está por determinar, puesto que en la exposición de motivos presentada por el gobierno no se hace ningún cálculo.
Entre los privilegios que se mantienen están los siguientes:
Hoteles. La Ley 788 de 2002 (art 18)  señaló que quedaban exentos durante 30 años los ingresos correspondientes a los hoteles que se construyeran o remodelaran dentro de los 15 años siguientes. Al eliminarse la contribución parafiscal patronal destinada el SENA, al ICBF y al sistema de salud en el año 2012, se estableció que la tarifa sería del 9%, efecto compensatorio que fue aplicado al resto de empresas. Se suponía que este privilegio se acababa en el 2017, tiempo más que suficiente para que se ampliara la infraestructura hotelera, si ese era el propósito (Justificación dudosa, por lo demás, pero ese no es tema por el momento). El proyecto de LF (art 69)  vuelve a declarar exentas las rentas de los hoteles que se construyan o remodelen por los próximos 10 años.  
Zonas Francas. La Ley 1004  de 2005 estableció que la tarifa general para los usuarios de las zonas francas sería del 15%, notoriamente inferior al 35% aplicable en ese momento para el resto de las sociedades. Cuando se integró la contribución parafiscal patronal de SENA, ICBF y Salud en el impuesto de renta (Leu 1819 de 2016) esta tarifa quedó en el 20%.  En lugar de que la compensación fuera del 9%, como en el resto de empresas, para estos contribuyentes fue del 5%. Es decir, el privilegio tributario aumentó. El proyecto de LF lo mantiene. Nuevas propuestas sobre incentivos tributarios.
El  proyecto propone la eliminación de algunas rentas exentas, contempladas hoy en el articulo 235-2 del Estatuto Tributario tales como “aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, o inversiones en aserríos (si, no se sorprenda el lector, hoy existe un estímulo tributario para la deforestación).
Pero el proyecto crea nuevos tratamientos especiales.  
A-      Mega-Inversiones y Contratos de Estabilidad Jurídica
Si una empresa realiza una inversión por valor igual a 50 millones de UVT  ($1650 millones), y se compromete a generar 50 empleos directos tendrá derecho a que la tarifa del impuesto a la renta sea del 27% (claro que si es un hotel seguirá siendo del 9%)[2], tres puntos por debajo de la tarifa general, durante 20 años.
Se establece como condición que la inversión se haga en “propiedades, planta y equipo que sean productivos o que tengan la potencialidad de serlo”.   No se entiende el sentido de esta condición. ¿Acaso no toda inversión es productiva? La definición económica de inversión consiste precisamente en la ampliación de la capacidad productiva del agente que la realice. Al aumentar la relación capital/trabajo, aumenta normalmente la productividad, de este último. En un caso extremo, una empresa podrá justificar la compra de un avión ejecutivo, argumentando que aumenta la productividad del presidente y demás miembros del equipo directivo.  
Por otra parte, el proyecto autoriza que las inversiones se deprecien contablemente en dos años, en lugar de los correspondientes a la vida útil del equipo, como lo establece la técnica contable, reconocida en el artículo 137 del ET. Otro beneficio.
Pero lo más preocupante en lo relacionado con las Mega-Inversiones es la resurrección, con otro nombre de los “Contratos de Estabilidad Juridica” creados en la ley 963 del 2005, y afortunadamente eliminados en la Ley 1607 de 2012 (art 166). Se firmaron un total de 65 contratos. En esta entrada hemos analizado las consecuencias negativas de esta figura (ver por ejemplo  mirar estas entradas: 1,2,3,4).  El MFMP estimó el costo de los CET para el año 2017 en $1483 millones (0,2% del PIB).
Los inversionistas que aspiren a realizar la Mega-Inversión serán calificados por el Ministerio de Industria y Comercio, según reglamentación que expida el gobierno nacional.
En caso de que no realicen las inversiones, el contribuyente reconocerá una “renta líquida por recuperación de deducciones sobre las cantidades efectivamente invertidas”. No dice nada el proyecto sobre los impuestos dejados de pagar. Estos proyectos no estarán sujetos al sistema de renta presuntiva, que. recordemos, se desmontará, según el proyecto, a partir del 2021.
B-      Economía Naranja
El proyecto propone que las rentas provenientes de la “Economía Naranja”“ o sea “industrias de valor agregado tecnológico y actividades creativas”, sean exentas de impuestos durante un período de cinco años. 
Lo primero que es necesario preguntarse es ¿qué es la economía naranja”? En un libro coaturado por el presidente Duque del 2013, y publicado por el BID, se afirma (pag 33) que, “tratar de plasmar un concepto definitivo de la economía naranja o de sus industrias es tan absurdo como innecesario”. En eso estamos plenamente de acuerdo. Solo que si el concepto se va utilizar para declarar regímenes tributarios excepcionales, la precisión si sería necesaria.  La norma no puede prestarse a ambigüedades.
Sin embargo, otra más reciente publicación del mismo BID  trata de definir la economía naranja, como el “conjunto de actividades, que en combinación, permiten que las ideas se transformen en bienes y servicios cuyo valor puede basarse en la propiedad intelectual”.  No se avanza mucho en la precisión del término.
El proyecto de LF señala que las empresas favorecidas con este tratamiento tributario deben tener como  objeto social exclusivo “el desarrollo de industrias de valor agregado tecnológico y actividades creativas”.  Seguimos con el mismo problema, ¿qué es una empresa de valor agregado tecnológico? En sentido estricto, toda actividad productiva tiene un valor agregado tecnológico: utiliza una tecnología determinada para convertir un insumo en un producto o servicio útil para el comprador.  No se puede negar que un campesino que utilice un arado está utilizando una tecnología, por rudimentaria que esta sea. Por otra parte, como lo afirma el mismo documento del BID de 2017 (pag 9), “la creatividad como concepto está presente en todas las actividades humanas”.   
Una disposición tributaria, en contraste, debe caracterizarse por su precisión, a fin de que no le quede ninguna duda al contribuyente o a la autoridad  sobre los términos de su aplicación. Este problema lo resuelve el proyecto de una manera que nos parece bastante simple.
En primer lugar, señala que las actividades que califican para este incentivo son 71, entre las cuales están la confección de prendas de vestir, la fabricación de productos de piel, el curtido de cueros, la fabricación de calzado, la impresión y los servicios relacionados con ellas (atención fotocopiadoras), la de muebles, el transporte de pasajeros por cualquier vía, actividades de zonas de camping, alojamiento en hoteles (aparecen nuevamente con otros beneficio), las actividades de comunicación satelital y otras actividades de telecomunicaciones (atención operadoras de telefonía móvil), espectáculos musicales, parques de atracciones. Obviamente, también aparecen en la lista las actividades más indudablemente creativas: edición de libros, desarrollo de sistemas informáticos, agencias de noticias, publicidad, diseño, educación, artes plásticas, actividades teatrales y creación audiovisual
Se les exige a las empresas favorecidas cumplir con los requisitos de empleo que defina el gobierno nacional (mínimo 10 empleados) y adelantar una inversión por valor de 25000 UVT ($829 millones). El Ministerio de Cultura será la autoridad para definir la conformidad con el proyecto y la existencia de “valor agregado tecnológico y actividades creativas”. Menuda tarea la que le queda.
C-      Incentivo tributario para el desarrollo del campo.
El proyecto contempla que las rentas provenientes de inversiones que aumenten la productividad en el sector agropecuario (surge nuevamente la pregunta ¿Habrá algún empresario tan irracional que decida acometer una inversión que no aumente la productividad, ya no en en el campo, sino en  cualquier actividad económica?) serán exentas por un período de 10 años. Como requisito deben tener por objeto social exclusivo algunas de las actividades que incrementan la productividad del campo y estar comprendidas en la Sección A, división 01 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme. Allí están todas las actividades agropecuarias.
Se exige un monto mínimo de inversión de 50.000 UVT ($1658 millones), y la generación de 10 empleos.  El proyecto de inversión debe ser presentado ante el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, quien debe emitir un acto de conformidad y confirmar que “las inversiones incrementan la productividad del sector agropecuario”.
Los comités del gobierno, autoridades tributarias.
En todos estos casos (Mega-Inversiones, Economía Naranja  e Incremento en la productividad del campo)   se está fallando en cumplir con el artículo 338 de la Constitución que establece que “la Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,  los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Por el contrario, muchas variables relacionadas con la naturaleza de los tributos, se estaría delegando en el Gobierno, para que este las establezca mediante decretos reglamentarios o resoluciones. En cuanto a la definición de los contribuyentes favorecidos con estos regímenes tributarios especiales, queda en manos del poder ejecutivo: el Ministerio de Industria y Turismo, en el caso   de las Mega-Inversiones, el Comité de Economía Naranja del Ministerio de Cultura, en el segundo caso, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el caso de las inversiones que aumenten la productividad en el campo.
Tal vez valga la pena aprender lecciones del pasado. Los Contratos de Estabilidad Jurídica (según la Ley que estuvo vigente hasta el 2012) debían ser aprobados por un Comité de Estabilidad Jurídica, compuesto por funcionarios del gobierno. Como tuvimos oportunidad de mencionarlo en una entrada anterior de este blog,  en el caso del famoso proyecto de la Ruta del Sol, el Comité negó una primera solicitud en el año 2010. La empresa interpuso recurso, y el mismo comité aprobó el contrato el 21 de Diciembre de 2012, unos días antes que se sancionara la Ley que le prohibía al gobierno firmar estos contratos en el futuro. Según la Fiscalía General de la Nación (ver aquí),  habría operado  en este caso la presión del famoso buldócer parlamentario que estaba al servicio de Odebrecht. Existe entonces un gran peligro en violar el principio de transparencia en las normas tributarias. Si éstas pueden ser distintas para cierto tipo de contribuyentes que cuenten con capacidad de presión ante cualquier comité (sea de estabilidad jurídica, de zonas francas, etc), está abierta la oportunidad para la corrupción.      
La opinión pública, y en particular el Congreso deben ejercer el mayor cuidado en el estudio y aprobación de estos nuevos “incentivos tributarios”.  Por esta vía se continúa erosionando la estructura impositiva colombiana, se crean privilegios injustificados para algunos contribuyentes, se está profundizando la inequidad tributaria (los más favorecidos por estos tratamientos son los más ricos) y se abren las puertas a la corrupción.


[1] Definidos como tratamientos favorables a ciertos contribuyentes, que se traducen en que resultan pagando un impuesto menor al que resultaría de aplicar las normas aplicadas al resto de ellos.
[2] Aquí no establece la condición de que el hotel sea remodelado como lo señala el artículo 69 del proyecto, al que nos referimos anteriormente.