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domingo, 16 de junio de 2019

El marco financiero de mediano plazo, un instrumento útil para la planeación financiera pública


Al llegar a 15 ejemplares del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es bueno hacer un balance sobre su utilidad como instrumento de planeación financiera del Gobierno. Señalamos algunos elementos de análisis.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público acaba de publicar, como es costumbre desde el año 2004, el Marco Financiero de Mediano Plazo del año 2019, que constituye, a no dudarlo, el más importante documento para analizar el comportamiento pasado y previsto de las finanzas públicas del país.
Es bien sabido entre quienes han estudiado la economía política de las finanzas públicas que existen enormes tentaciones de los gobernantes por privilegiar el corto plazo: son amigos de aumentar el gasto, les gusta inaugurar obras, repartir recursos públicos entre sectores supuestamente necesitados (no solo pobres, sino también empresarios ansiosos de obtener rentas públicas),  pero obviamente, saben que cobrar impuestos les quita popularidad.  Lo mejor entonces para ellos es hacer uso de dos instrumentos que podrían no tener costo político para ellos: la emisión monetaria o el endeudamiento público. La primera puede conducir a la inflación desbordada (como nos lo muestra el ejemplo de Venezuela) y la segunda puede amenazar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por el incremento exagerado en los niveles de deuda.
 
 
Esta situación, que se denomina en la literatura económica con el pomposo nombre de “inconsistencia intertemporal”, exige, para que no se presente, de frenos institucionales que impidan que los gobernantes abusen de esos peligrosos instrumentos. Frente a la emisión monetaria, se dio un paso importante en Colombia con la constitución del 91 al haber establecido la independencia del Banco de la República frente al gobierno y al prohibirle a ésta prestarle dinero al gobierno de no existir votación unánime de los miembros de la Junta. Ningún gobierno se ha atrevido siquiera a solicitar dichos créditos, por difícil que haya sido la situación fiscal. Han sabido que existe una altísima probabilidad de que la respuesta sea negativa.
En el frente fiscal también es necesario poner freno a la tendencia deficitaria de los gobernantes. Uno de esos instrumentos, creado en la Ley 819 de 2003 (llamada también Ley de Responsabilidad Fiscal), consiste en la obligación para el gobierno nacional de presentar anualmente a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual debe ser estudiado y discutido “con prioridad”, durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.  
El otro freno institucional es la Regla Fiscal, establecida en la Ley 1473 de 2011, que le fija límites al déficit estructural del gobierno central (es decir el ajustado por el ciclo económico y por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética).  Se trata de facilitar que la política fiscal desempeño un papel anticíclico: aumentar los déficits ( y por lo tanto la deuda) en momentos de desaceleración o de precios bajos del petróleo, a condición de ahorrar recursos en momentos de auge económico o de altos precios de los hidrocarburos.
Vamos a detenernos en el primero: el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es bueno hacerse la pregunta de si ha servido como instrumento de programación fiscal, y si los sucesivos gobiernos han cumplido las metas allí establecidas. También, qué tan acertadas han sido sus proyecciones de crecimiento económico.  
 
El cuadro siguiente se construyó a partir de las proyecciones de cada año contempladas en el MFMP en el año anterior. Por ejemplo, las proyecciones para el 2005 en cuanto a déficit del gobierno central y crecimiento económico, son las previstas en el MFMP publicado en Junio de 2004. En cuanto a los resultados sobre déficit del  Gobierno Central (GC),  se toma el informado en el  MFMP del año siguiente: el dato de 2005, por ejemplo, se publica en el MFMP del 2006. Para los resultados del crecimiento económico, nos apoyamos en los datos más recientes publicados por el DANE[1].




 Proyecciones Resultados 
Año proyectadoDeficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico Deficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico 
20056,6%4,0%4,8%4,7%
20066,4%4,0%4,1%6,8%
20075,0%4,0%3,2%6,8%
20083,5%5,0%3,2%3,3%
20093,0%5,0%2,3%1,2%
20103,0%5,0%4,2%4,3%
20113,9%4,0%3,8%7,4%
20123,5%5,0%2,3%3,9%
20132,2%4,8%2,3%4,6%
20142,3%4,6%2,4%4,7%
20152,4%4,7%3,0%3,0%
20163,6%3,8%4,0%2,1%
20173,3%3,5%3,6%1,4%
20183,1%3,5%3,6%2,6%

Fuente: MFMP 2004 a 2019. Crecimiento económico: DANE,
 
Como se aprecia, entre 2005 y 2007 el gobierno subestimó el crecimiento económico (fueron años en que comenzaron a subir los precios del petróleo) y el resultado fue un déficit del GC (con relación al PIB) inferior al proyectado. En Septiembre de 2008 se desencadenó la crisis financiera en Estados Unidos, fenómeno que tuvo amplias repercusiones en todo el mundo, incluido Colombia. Entre ese año y el 2010 el crecimiento resultó inferior al esperado, aun cuando solo en el 2010 se presentó un déficit del GC superior al proyectado. Entre 2011 y 2014, las altas tasas de crecimiento económico y el buen comportamiento del petróleo, permitieron que se cumpliera sin problemas las metas de déficit (inclusive se sobreestimó en 1,2% del PIB el del año 2012).
Como se sabe, a partir del  Julio de 2014 (después de que el gobierno hubiera presentado su MFMP) comenzaron a bajar los precios del petróleo, lo que traería consecuencias importantes tanto sobre el crecimiento económico (por los efectos que tienen los términos de intercambio en el ingreso nacional), como sobre las finanzas públicas. De allí en adelante, no se han logrado las expectativas del gobierno en términos de crecimiento económico. En promedio los resultados obtenido fueron 1,6 puntos inferiores a los proyectados por el gobierno en el año anterior.

No puede pedírsele al gobierno, ni a nadie, que acierte con un año de anticipación con las cifras de crecimiento económico, variable sobre la que inciden muchísimos factores nacionales e internacionales que están por fuera de su control. En cuanto a las cifras fiscales, tal vez valga la pena rescatar que ha existido una seriedad en las proyecciones y un esfuerzo por cumplirlas, salvo cuando algunos factores extraordinarios lo han impedido: crisis financiera del 2008-2009, fenómeno de la Niña en el 2010, y caída en los precios del petróleo a partir de 2014.
Puede concluirse que el MFMP ha representado un avance importante en la institucionalidad fiscal colombiana.  Ojalá siga siendo un instrumento útil en el futuro, especialmente si, como muchos analistas lo señalan, la situación fiscal puede complicarse a partir del 2020.




[1] Pesos constantes, datos corregidos de efectos estacionales y de calendario.

martes, 12 de febrero de 2019

La propuesta de unificación del presupuesto. Algunas reflexiones.


El gobierno ha presentado una propuesta de integración de los presupuestos de funcionamiento e inversión. Si queremos avanzar hacia un sistema de presupuesto por resultados, hay que aprobar esa propuesta.
La propuesta del gobierno
El artículo 35 del articulado legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado al congreso contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos directores de Departamento Nacional de Planeación han manifestado su rechazo a esta propuesta.
Para analizarla, es necesario mirar también el artículo 36 del mismo articulado, que propone que la programación presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Para ello, el presupuesto debe clasificarse mediante programas definidos que serán insumo para la elaboración de los planes de desarrollo y los planes plurianuales de inversión.
La evaluación de estas propuestas debe centrarse en lo que más conviene al país, y abandonar cualquier enfoque de “celo” entre entidades públicas. Es lo que trataremos de hacer en el resto de este escrito.
El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la programación presupuestal.
El presupuesto constituye uno de los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante él, la ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a los ministerios o entidades ejecutoras unos recursos financieros públicos[1] . ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que éstas deben comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en los indicadores de seguridad, mejoramiento en los indicadores de provisión de justicia, etc), en condiciones aceptables de calidad.  
El logro de este propósito requiere como condición ineludible un cambio importante en la clasificación presupuestal. Como lo señala un documento de la OCDE del año 2015[2], la más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos países en lo que tiene que ver con la asignación de recursos, consiste en la clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia una basada en áreas de política. Como le oí decir a un Director de Presupuesto, a las entidades públicas, en lugar de entregarles una lonchera, se les debe entregar una mesada, para que con ella el gerente público busque obtener los mejores resultados, de acuerdo con lo que se comprometió en la aprobación del presupuesto.
Un programa debe definir los objetivos a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar, por ejemplo, el programa debe  especificar el número de niños a ser atendidos, con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente[3], esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora gerencias los recursos recibidos. Se trata de obtener el mejor resultado. Obviamente, ello exige avanzar hacia sistemas plurianuales de programación presupuestal: los resultados obtenidos gracias a la construcción de nuevos jardines no se verán en el año en que se ejecutan los recursos para ello. 
Uno de los efectos perversos del actual sistema presupuestal es el sistema de incentivos que se aplica a los gerentes públicos. El indicador más utilizado desde el punto de vista de las autoridades presupuestales e incluso de la opinión, es la relación entre el presupuesto ejecutado frente al apropiado Son buenos o malos ejecutores. Esta manera de evaluar no estimula la innovación o el logro de resultados más eficientes. Un gerente que ahorre recursos, pero obtenga los mismos resultados, sería mal evaluado con esta lógica.  Este indicador explica el afán de final de año en muchas entidades por firmar contratos, “para que la plata no se pierda” . En términos estrictos, esos contratos, si no son necesarios o si no se programan de manera eficiente, sí se están perdiendo: los está perdiendo la sociedad.
Dualidad entre funcionamiento e inversión
Una de las mayores dificultades que podría dificultar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático o de resultados, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los gastos de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, y los segundos del Departamento Nacional de Planeación. Bajo el concepto de inversión se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación (que corresponde a la definición económica estricta de inversión), como los considerados de inversión social, así como programas y proyectos de diferente naturaleza.  
La explicación tradicional de esta división, que data de la reforma constitucional de 1968, y que existió en el pasado en muchos países de América Latina, es la necesidad de “proteger” la inversión, creándole un doliente independiente de la autoridad presupuestal general. Esta visión se tradujo en la decisión de los constituyentes de 1991 (absurda según mi opinión)  de prohibir (art. 350) que el presupuesto de inversión disminuya proporcionalmente con relación al año anterior respecto al gasto total.  
Esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias (combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen parte del valor agregado generado por el estado, deben ser tenidos en cuenta en la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso institucionales.
Esta dicotomía funcional en la responsabilidad de la preparación de los presupuestos de gasto e inversión puede tener otras consecuencias negativas: dificulta la consolidación de información sobre la gestión de las entidades, puede conducir a un desperdicio de activos públicos, e insistamos, es un obstáculo importante para la puesta en marcha de un verdadero presupuesto programático.
Estas consideraciones fueron las que llevaron a la reciente Comisión del Gasto y la Inversión Pública (pag 109) nombrada por gobierno nacional, y compuesta por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión en una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la Dirección del Presupuesto del MHCP y del DNP. Según lo afirman “una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.
¿Qué debe hacer el DNP?
¿Cuál seria el papel del DNP en el caso en que se defina que esta unificación se haga en cabeza del Ministerio de Hacienda?[4].
La inversión física, entendida como aquella que se traduce en la ampliación de activos fijos de la Nación, debe obedecer a una planeación cuidadosa, especialmente si el monto de recursos comprometidos en un proyecto de esta naturaleza es considerable. Sería conveniente que en este tipo de proyectos las entidades realizaran una cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento, de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) . El DNP debería conceptuar sobre dichos estudios, para lo cual es conveniente que siga administrando el Banco de Proyectos de Inversión.
Esta propuesta busca que se presente una revisión independiente de los proyectos de Inversión en activos fijos para los cuales solicita financiación una entidad del orden nacional, y encargar al DNP de esta evaluación. Es claro, por ejemplo, que la construcción de una cárcel, de un hospital público, o de la sede para una entidad, debe someterse a juiciosos análisis de factibilidad que permitan, a través de una metodología orientadora expedida por el DNP, concluir sobre la conveniencia de esa inversión, aplicando metodologías rigurosas de evaluación social de proyectos. Tradicionalmente el DNP ha estado al frente del desarrollo de estas metodologías, y ha administrado el Banco Nacional de Proyectos. En el caso del Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012 le encargó expedir las metodologías y lineamientos.  Por la anterior razón, consideramos que el adelanto de un proyecto de inversión que supere un monto a determinar debería ser aprobado por el DNP.
El DNP debería también continuar encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo señala un documento de la OCDE, se trata de un esquema evaluación que es de los más avanzados entre los usados en el mundo. Colombia, dice dicho informe “ha hecho importantes progresos en un área en la cual los países de la OCDE todavía están luchando”…. “aun cuando no es perfecto, es más avanzado que el que existe en la gran mayoría de países de la OCDE”. El DNP debe continuar al frente de esta tarea. Pero es importante que estas evaluaciones tengan consecuencias sobre el gasto público. Programas que no están logrando sus objetivos, o que lo están haciendo a un costo exagerado, deberían poder reorientarse, o inclusive acabarse. EL DNP puede proporcionar los insumos para estas decisiones y la autoridad presupuestaria debería estar obligada a cumplir con dichas recomendaciones.
La propuesta del gobierno sobre la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier celo institucional. Ojalá la discusión sobre ella se de en los términos técnicos que el tema amerita.  



[1] Si bien la iniciativa del gasto la tiene el gobierno (más específicamente el Ministro de Hacienda), la aprobación final de la Ley Anual de Presupuesto la debe hacer el Congreso.
[2] OCDE (2015)  Value for money, in government, Buiding on Basics. Pag 171,
[3] Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión, mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones
[4] La carta citada de algunos ex directores del DNP no descarta la posibilidad de esta integración, pero en cabeza de la entidad de planeación.
 

 

 
 

lunes, 12 de noviembre de 2018

Los privilegios tributarios en la Ley de Financiamiento: un paso atrás.


Continuamos examinando el régimen tributario propuesto para las sociedades. Lejos de eliminar los privilegios tributarios existentes, el proyecto propone crear otros, que no tienen  mayor base técnica ni justificación económica.
En la última versión del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Ministerio de Hacienda calculó el costo fiscal de los beneficios tributarios en el impuesto a la renta [1] pagado por las personas jurídicas en el año gravable 2017  en un $6,4 billones (0,7% del PIB).  El mismo documento señalaba que en el año 2010 el peso de esos beneficios era del 3,6% del PIB. Se había reducido el costo para el fisco de estos tratamientos excepcionales, pero siguen siendo importantes.
El proyecto de Ley de Financiamiento (LF) presentado por el Gobierno, lejos de disminuir este tipo de privilegios crea otros, cuyo costo fiscal está por determinar, puesto que en la exposición de motivos presentada por el gobierno no se hace ningún cálculo.
Entre los privilegios que se mantienen están los siguientes:
Hoteles. La Ley 788 de 2002 (art 18)  señaló que quedaban exentos durante 30 años los ingresos correspondientes a los hoteles que se construyeran o remodelaran dentro de los 15 años siguientes. Al eliminarse la contribución parafiscal patronal destinada el SENA, al ICBF y al sistema de salud en el año 2012, se estableció que la tarifa sería del 9%, efecto compensatorio que fue aplicado al resto de empresas. Se suponía que este privilegio se acababa en el 2017, tiempo más que suficiente para que se ampliara la infraestructura hotelera, si ese era el propósito (Justificación dudosa, por lo demás, pero ese no es tema por el momento). El proyecto de LF (art 69)  vuelve a declarar exentas las rentas de los hoteles que se construyan o remodelen por los próximos 10 años.  
Zonas Francas. La Ley 1004  de 2005 estableció que la tarifa general para los usuarios de las zonas francas sería del 15%, notoriamente inferior al 35% aplicable en ese momento para el resto de las sociedades. Cuando se integró la contribución parafiscal patronal de SENA, ICBF y Salud en el impuesto de renta (Leu 1819 de 2016) esta tarifa quedó en el 20%.  En lugar de que la compensación fuera del 9%, como en el resto de empresas, para estos contribuyentes fue del 5%. Es decir, el privilegio tributario aumentó. El proyecto de LF lo mantiene. Nuevas propuestas sobre incentivos tributarios.
El  proyecto propone la eliminación de algunas rentas exentas, contempladas hoy en el articulo 235-2 del Estatuto Tributario tales como “aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, o inversiones en aserríos (si, no se sorprenda el lector, hoy existe un estímulo tributario para la deforestación).
Pero el proyecto crea nuevos tratamientos especiales.  
A-      Mega-Inversiones y Contratos de Estabilidad Jurídica
Si una empresa realiza una inversión por valor igual a 50 millones de UVT  ($1650 millones), y se compromete a generar 50 empleos directos tendrá derecho a que la tarifa del impuesto a la renta sea del 27% (claro que si es un hotel seguirá siendo del 9%)[2], tres puntos por debajo de la tarifa general, durante 20 años.
Se establece como condición que la inversión se haga en “propiedades, planta y equipo que sean productivos o que tengan la potencialidad de serlo”.   No se entiende el sentido de esta condición. ¿Acaso no toda inversión es productiva? La definición económica de inversión consiste precisamente en la ampliación de la capacidad productiva del agente que la realice. Al aumentar la relación capital/trabajo, aumenta normalmente la productividad, de este último. En un caso extremo, una empresa podrá justificar la compra de un avión ejecutivo, argumentando que aumenta la productividad del presidente y demás miembros del equipo directivo.  
Por otra parte, el proyecto autoriza que las inversiones se deprecien contablemente en dos años, en lugar de los correspondientes a la vida útil del equipo, como lo establece la técnica contable, reconocida en el artículo 137 del ET. Otro beneficio.
Pero lo más preocupante en lo relacionado con las Mega-Inversiones es la resurrección, con otro nombre de los “Contratos de Estabilidad Juridica” creados en la ley 963 del 2005, y afortunadamente eliminados en la Ley 1607 de 2012 (art 166). Se firmaron un total de 65 contratos. En esta entrada hemos analizado las consecuencias negativas de esta figura (ver por ejemplo  mirar estas entradas: 1,2,3,4).  El MFMP estimó el costo de los CET para el año 2017 en $1483 millones (0,2% del PIB).
Los inversionistas que aspiren a realizar la Mega-Inversión serán calificados por el Ministerio de Industria y Comercio, según reglamentación que expida el gobierno nacional.
En caso de que no realicen las inversiones, el contribuyente reconocerá una “renta líquida por recuperación de deducciones sobre las cantidades efectivamente invertidas”. No dice nada el proyecto sobre los impuestos dejados de pagar. Estos proyectos no estarán sujetos al sistema de renta presuntiva, que. recordemos, se desmontará, según el proyecto, a partir del 2021.
B-      Economía Naranja
El proyecto propone que las rentas provenientes de la “Economía Naranja”“ o sea “industrias de valor agregado tecnológico y actividades creativas”, sean exentas de impuestos durante un período de cinco años. 
Lo primero que es necesario preguntarse es ¿qué es la economía naranja”? En un libro coaturado por el presidente Duque del 2013, y publicado por el BID, se afirma (pag 33) que, “tratar de plasmar un concepto definitivo de la economía naranja o de sus industrias es tan absurdo como innecesario”. En eso estamos plenamente de acuerdo. Solo que si el concepto se va utilizar para declarar regímenes tributarios excepcionales, la precisión si sería necesaria.  La norma no puede prestarse a ambigüedades.
Sin embargo, otra más reciente publicación del mismo BID  trata de definir la economía naranja, como el “conjunto de actividades, que en combinación, permiten que las ideas se transformen en bienes y servicios cuyo valor puede basarse en la propiedad intelectual”.  No se avanza mucho en la precisión del término.
El proyecto de LF señala que las empresas favorecidas con este tratamiento tributario deben tener como  objeto social exclusivo “el desarrollo de industrias de valor agregado tecnológico y actividades creativas”.  Seguimos con el mismo problema, ¿qué es una empresa de valor agregado tecnológico? En sentido estricto, toda actividad productiva tiene un valor agregado tecnológico: utiliza una tecnología determinada para convertir un insumo en un producto o servicio útil para el comprador.  No se puede negar que un campesino que utilice un arado está utilizando una tecnología, por rudimentaria que esta sea. Por otra parte, como lo afirma el mismo documento del BID de 2017 (pag 9), “la creatividad como concepto está presente en todas las actividades humanas”.   
Una disposición tributaria, en contraste, debe caracterizarse por su precisión, a fin de que no le quede ninguna duda al contribuyente o a la autoridad  sobre los términos de su aplicación. Este problema lo resuelve el proyecto de una manera que nos parece bastante simple.
En primer lugar, señala que las actividades que califican para este incentivo son 71, entre las cuales están la confección de prendas de vestir, la fabricación de productos de piel, el curtido de cueros, la fabricación de calzado, la impresión y los servicios relacionados con ellas (atención fotocopiadoras), la de muebles, el transporte de pasajeros por cualquier vía, actividades de zonas de camping, alojamiento en hoteles (aparecen nuevamente con otros beneficio), las actividades de comunicación satelital y otras actividades de telecomunicaciones (atención operadoras de telefonía móvil), espectáculos musicales, parques de atracciones. Obviamente, también aparecen en la lista las actividades más indudablemente creativas: edición de libros, desarrollo de sistemas informáticos, agencias de noticias, publicidad, diseño, educación, artes plásticas, actividades teatrales y creación audiovisual
Se les exige a las empresas favorecidas cumplir con los requisitos de empleo que defina el gobierno nacional (mínimo 10 empleados) y adelantar una inversión por valor de 25000 UVT ($829 millones). El Ministerio de Cultura será la autoridad para definir la conformidad con el proyecto y la existencia de “valor agregado tecnológico y actividades creativas”. Menuda tarea la que le queda.
C-      Incentivo tributario para el desarrollo del campo.
El proyecto contempla que las rentas provenientes de inversiones que aumenten la productividad en el sector agropecuario (surge nuevamente la pregunta ¿Habrá algún empresario tan irracional que decida acometer una inversión que no aumente la productividad, ya no en en el campo, sino en  cualquier actividad económica?) serán exentas por un período de 10 años. Como requisito deben tener por objeto social exclusivo algunas de las actividades que incrementan la productividad del campo y estar comprendidas en la Sección A, división 01 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme. Allí están todas las actividades agropecuarias.
Se exige un monto mínimo de inversión de 50.000 UVT ($1658 millones), y la generación de 10 empleos.  El proyecto de inversión debe ser presentado ante el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, quien debe emitir un acto de conformidad y confirmar que “las inversiones incrementan la productividad del sector agropecuario”.
Los comités del gobierno, autoridades tributarias.
En todos estos casos (Mega-Inversiones, Economía Naranja  e Incremento en la productividad del campo)   se está fallando en cumplir con el artículo 338 de la Constitución que establece que “la Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,  los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Por el contrario, muchas variables relacionadas con la naturaleza de los tributos, se estaría delegando en el Gobierno, para que este las establezca mediante decretos reglamentarios o resoluciones. En cuanto a la definición de los contribuyentes favorecidos con estos regímenes tributarios especiales, queda en manos del poder ejecutivo: el Ministerio de Industria y Turismo, en el caso   de las Mega-Inversiones, el Comité de Economía Naranja del Ministerio de Cultura, en el segundo caso, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el caso de las inversiones que aumenten la productividad en el campo.
Tal vez valga la pena aprender lecciones del pasado. Los Contratos de Estabilidad Jurídica (según la Ley que estuvo vigente hasta el 2012) debían ser aprobados por un Comité de Estabilidad Jurídica, compuesto por funcionarios del gobierno. Como tuvimos oportunidad de mencionarlo en una entrada anterior de este blog,  en el caso del famoso proyecto de la Ruta del Sol, el Comité negó una primera solicitud en el año 2010. La empresa interpuso recurso, y el mismo comité aprobó el contrato el 21 de Diciembre de 2012, unos días antes que se sancionara la Ley que le prohibía al gobierno firmar estos contratos en el futuro. Según la Fiscalía General de la Nación (ver aquí),  habría operado  en este caso la presión del famoso buldócer parlamentario que estaba al servicio de Odebrecht. Existe entonces un gran peligro en violar el principio de transparencia en las normas tributarias. Si éstas pueden ser distintas para cierto tipo de contribuyentes que cuenten con capacidad de presión ante cualquier comité (sea de estabilidad jurídica, de zonas francas, etc), está abierta la oportunidad para la corrupción.      
La opinión pública, y en particular el Congreso deben ejercer el mayor cuidado en el estudio y aprobación de estos nuevos “incentivos tributarios”.  Por esta vía se continúa erosionando la estructura impositiva colombiana, se crean privilegios injustificados para algunos contribuyentes, se está profundizando la inequidad tributaria (los más favorecidos por estos tratamientos son los más ricos) y se abren las puertas a la corrupción.


[1] Definidos como tratamientos favorables a ciertos contribuyentes, que se traducen en que resultan pagando un impuesto menor al que resultaría de aplicar las normas aplicadas al resto de ellos.
[2] Aquí no establece la condición de que el hotel sea remodelado como lo señala el artículo 69 del proyecto, al que nos referimos anteriormente.

 
 
 

 

jueves, 8 de noviembre de 2018

Los impuestos corporativos en la Ley de Financiamiento (o de reforma tributaria), versión 2018

Las propuestas del gobierno con relación a los impuestos corporativos y su integración con el impuesto a los dividendos, no contribuyen a disminuir el problema de la poca progresividad del impuesto a la renta
Desde que comenzó este blog, esta es la quinta reforma tributaria que comento. Previamente han sido expedidas las Leyes 1930 de 2010, 1607 de 2012, 1739 de 2014, y 1819 de 2016.  Esto nos indica que existe un problema estructural en las finanzas del  gobierno nacional, que ninguna de estas reformas ha logrado solucionar. .
El peso del gobierno central en la economía ha venido aumentando. Desde una proporción del 8,5% sobre el PIB en el año 1990, se pasó a 15% en el 2000 y hoy, en 2018, estamos en 18%.  La dinámica de gasto que impuso la constitución de 1991, con la creación de nuevas entidades, las demandas por gasto social, especialmente en salud y educación (recuérdese que según el art 350 de la Constitución, el gasto social no puede caer porcentualmente con relación al presupuesto del año anterior),y otros factores (el sueldo de los congresistas, que genera una espiral sobre otros sueldos y salarios del sector público, como lo mostramos en esta entrada), ha obligado a los gobiernos a presentar proyectos de ley que buscan que los ingresos tributarios sigan la dinámica del gasto.  Por otra parte, la implementación de los acuerdos de paz exigirá erogaciones para el gobierno nacional,  según cálculos del Ministerio de Hacienda del Marco de Gasto de Mediano Plazo, de 47 billones en los próximos quince años (3,1 billón anual)en promedio).
Recuérdese además que, en el marco legal colombiano, el presupuesto en su gran proporción se destina a cumplir obligaciones constitucionales y legales. El margen de flexibilidad para reducir gastos es reducido. En algún momento, y ojalá no esté muy lejano ese día, el país deberá aceptar que esa dinámica del gasto público es insostenible, y que es necesario hacer reformas sustanciales en las normas constitucionales y legales que determinan su comportamiento.
Dentro de este contexto es como toca analizar la reforma tributaria (o ley de financiamiento) presentada por el Gobierno Nacional, destinada a financiar gastos de funcionamiento e inversión por 14 billones, que quedaron por financiar en la Ley de Presupuesto recientemente aprobada por el Congreso.
Es normal que cualquier fórmula de aumento de impuestos genere resistencias. Los economistas hemos aprendido desde el primer año de estudios que los impuestos cambien la conducta de los agentes económicos: producen reducciones, la mayoría de ellas indeseables, en el consumo o en la inversión. Los únicos cambios deseables son aquellos que buscan compensar a la sociedad por el daño que le hacen  ciertos comportamientos en el consumo (por ejemplo de alcohol o de tabaco, o de combustibles fósiles) o en la producción (impuestos a la contaminación).
Es necesario descartar, en la actual situación colombiana, la financiación del hueco fiscal con endeudamiento adicional. En primer lugar, ello llevaría a un incumplimiento de la Regla Fiscal (Ley 1473 de 2011), como consecuencia de lo cual el gobierno perdería la calificación de grado de inversión para sus papeles de deuda, lo que aumentaría los costos de los intereses a pagar, que a su vez aumentaría más el déficit. Ya otros países (Venezuela, Argentina, Grecia),  han entrado en esas espirales indeseables, que terminan por generar una crisis económica de proporciones. 
No basta por lo tanto decir que un impuesto va a reducir el consumo o la inversión para rechazarlo. Si aceptamos en principio que los recursos se necesitan, debe estudiarse si existen alternativas de impuestos más eficientes (es decir, que alteren menos el comportamiento de los agentes económicos) o más progresivas (el que gane más pague más)   entendiendo, de todas, maneras, que en ocasiones los objetivos de eficiencia y equidad chocan.  Un impuesto al 100% de las rentas de capital, por ejemplo, sería progresivo, pero haría desaparecer cualquier incentivo a la inversión. Eliminar por completo el impuesto al capital sería eficiente, pero profundamente regresivo.  Vamos a hacer referencia en esta entrada a las propuestas del gobierno con relación al impuesto a la renta. En otra entrada nos ocuparemos de otros temas de la propuesta en los que se ha centrado el debate público, como la eliminación de la exención del IVA a los productos de la canasta familiar.    
¿A quién gravar, a las personas o a las empresas?  

En la medida en que los dueños de las empresas (o en general, de las personas jurídicas) son, en ultimas, personas naturales, es claro que un impuesto a las empresas lo terminan pagando las personas. Surge un problema técnico: ¿en cabeza de quién es mejor cobrar el impuesto, en  las empresas o en las personas?  La respuesta no es indiferente, desde el punto tanto de la eficiencia económica como de la equidad.
Existen razones de eficiencia administrativa para gravar el ingreso en las empresas.  En primer lugar, la gran mayoría del ingreso generado en una economía moderna se realiza por medios empresariales. Por ejemplo, un 49 % del PIB colombiano se origina en las empresas, tanto financieras como no financieras. Por otra parte, es mucho más fácil para la autoridad tributaria hacer seguimiento a las transacciones empresariales que a las personales. Es lo que justifica que las empresas sean utilizadas como instrumentos de retención de los ingresos recibidos por otros agentes económicos (retención en la fuente para empleados y contratistas).
El sistema colombiano se apoya, preferiblemente, en el impuesto corporativo. Como lo recordaba la Comisión de Expertos en su informe del año 2016, mientras en los países de la OCDE las personas contribuían con el 72% de los impuestos directos, esa participación en nuestro país es del 17%. Ello limita las posibilidades de utilizar este instrumentos  como mecanismo de redistribución del ingreso.  Puesto que los accionistas de las empresas pueden ser personas de diferentes ingresos, utilizar solo el impuesto a las empresas con una tasa uniforme, sin impuesto a los dividendos, impide que la tasa que resulten pagando las personas tenga una relación directa con los ingresos, condición fundamental para que se pueda hablar de progresividad.  Desde 1986 hasta el 2016 los dividendos estuvieron exentos. La ley 1816 de 2016 creó un impuesto a los dividendos, con una tarifa marginal máxima del 10%.

¿Qué propone el gobierno?
El  proyecto presentado por el gobierno rebaja la tasa a pagar por parte de las sociedades (por lo menos para la mayoría de ellas)  desde un 33% a un 30%.  Sin embargo, este régimen no aplica para todas las sociedades.  Las que clasifiquen como mega-inversiones  (art 58 del proyecto), pagarán solo el 27%, las empresas que estén ubicadas en zonas francas, 20%,  los hoteles que se construyan y remodelen, 9%, las empresas definidas en el proyecto como de “economía naranja”, así como las que  busquen “incrementar la productividad del campo colombiano, estarán completamente exentas de impuestos, aun cuando deberán hacer los aportes parafiscales patronales para SENA, ICBF y salud, que fueron eliminados para el resto de empresas en el año 2012.  En otra entrada tendremos la oportunidad de referirnos a la conveniencia de estos regímenes especiales unos que seguirán existiendo, y otros que crearía la propuesta del gobierno,
Como se señaló anteriormente, la pasada reforma tributaria había establecido un impuesto a los dividendos, con tarifas marginales que llegarían a un máximo del 10%, para personas que ganen más de 1000 UVT ($33 millones) por este concepto.
De aprobarse este proyecto la tarifa total del impuesto que van a pagar un accionista situado en el umbral más alto de las tarifas para dividendos (integrando el pagado por la empresa y el personal) dependerá del tipo de empresa, de la siguiente manera:

Tarifa general:                                                                           37%

Mega-inversiones:                                                                     34%

Zonas Francas:                                                                           28%

Hoteles nuevos o remodelados:                                                8%

Economía Naranja:                                                                    19%  *

Inversiones que aumenten productividad en el campo:    19%  *

*Se suman en estos dos casos las contribuciones parafiscales para el SENA, el ICBF  y la contribución patronal para salud, que deben pagar estas empresas, y que se ha calculado, de manera general, en un 9%.

Como se aprecia, existirá una amplia dispersión de tasas, lo cual contraría uno de los principios básicos de la administración tributaria, el de equidad horizontal: a ingreso igual, salario igual.  
La Comisión de Expertos había recomendado eliminar los tratamientos diferenciales en las tasas corporativas, estableciendo una única tasa que podría estar entre el 30% y el 35%.  A su vez, la tarifa para los dividendos más alta sería del 15%. El total del impuesto integrado sería del 41%.
Por otra parte, la misma Comisión había recomendado elevar la renta presuntiva (lo que cotizan las empresas que no contabilizan utilidades) de un 3% a un 4%, proponiendo además hacerlo sobre una base ampliada del patrimonio, de tal manera que no excluyeran de su cálculo las acciones y participaciones en otras sociedades. La Ley 1819 de 2016 subió la tasa a un 3,5%. El gobierno propone su eliminación a partir del 2021.  
En fin, el proyecto propone eliminar el impuesto a la riqueza para las empresas y dejarlo únicamente en las personas naturales.  Tiene pleno sentido esta propuesta. El régimen vigente hasta hoy (se suponía que este impuesto se desmontaba en el 2018) desestimula el crecimiento de las empresas.  Lo lógico es que el impuesto aplique sobre las personas naturales, y se aplique allí la progresividad (patrimonios más altos, tarifas más altas).  
 
En próximas entradas seguiremos ocupándonos de otros aspectos de la propuesta de reforma.