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lunes, 12 de noviembre de 2018

Los privilegios tributarios en la Ley de Financiamiento: un paso atrás.


Continuamos examinando el régimen tributario propuesto para las sociedades. Lejos de eliminar los privilegios tributarios existentes, el proyecto propone crear otros, que no tienen  mayor base técnica ni justificación económica.
En la última versión del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Ministerio de Hacienda calculó el costo fiscal de los beneficios tributarios en el impuesto a la renta [1] pagado por las personas jurídicas en el año gravable 2017  en un $6,4 billones (0,7% del PIB).  El mismo documento señalaba que en el año 2010 el peso de esos beneficios era del 3,6% del PIB. Se había reducido el costo para el fisco de estos tratamientos excepcionales, pero siguen siendo importantes.
El proyecto de Ley de Financiamiento (LF) presentado por el Gobierno, lejos de disminuir este tipo de privilegios crea otros, cuyo costo fiscal está por determinar, puesto que en la exposición de motivos presentada por el gobierno no se hace ningún cálculo.
Entre los privilegios que se mantienen están los siguientes:
Hoteles. La Ley 788 de 2002 (art 18)  señaló que quedaban exentos durante 30 años los ingresos correspondientes a los hoteles que se construyeran o remodelaran dentro de los 15 años siguientes. Al eliminarse la contribución parafiscal patronal destinada el SENA, al ICBF y al sistema de salud en el año 2012, se estableció que la tarifa sería del 9%, efecto compensatorio que fue aplicado al resto de empresas. Se suponía que este privilegio se acababa en el 2017, tiempo más que suficiente para que se ampliara la infraestructura hotelera, si ese era el propósito (Justificación dudosa, por lo demás, pero ese no es tema por el momento). El proyecto de LF (art 69)  vuelve a declarar exentas las rentas de los hoteles que se construyan o remodelen por los próximos 10 años.  
Zonas Francas. La Ley 1004  de 2005 estableció que la tarifa general para los usuarios de las zonas francas sería del 15%, notoriamente inferior al 35% aplicable en ese momento para el resto de las sociedades. Cuando se integró la contribución parafiscal patronal de SENA, ICBF y Salud en el impuesto de renta (Leu 1819 de 2016) esta tarifa quedó en el 20%.  En lugar de que la compensación fuera del 9%, como en el resto de empresas, para estos contribuyentes fue del 5%. Es decir, el privilegio tributario aumentó. El proyecto de LF lo mantiene. Nuevas propuestas sobre incentivos tributarios.
El  proyecto propone la eliminación de algunas rentas exentas, contempladas hoy en el articulo 235-2 del Estatuto Tributario tales como “aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, o inversiones en aserríos (si, no se sorprenda el lector, hoy existe un estímulo tributario para la deforestación).
Pero el proyecto crea nuevos tratamientos especiales.  
A-      Mega-Inversiones y Contratos de Estabilidad Jurídica
Si una empresa realiza una inversión por valor igual a 50 millones de UVT  ($1650 millones), y se compromete a generar 50 empleos directos tendrá derecho a que la tarifa del impuesto a la renta sea del 27% (claro que si es un hotel seguirá siendo del 9%)[2], tres puntos por debajo de la tarifa general, durante 20 años.
Se establece como condición que la inversión se haga en “propiedades, planta y equipo que sean productivos o que tengan la potencialidad de serlo”.   No se entiende el sentido de esta condición. ¿Acaso no toda inversión es productiva? La definición económica de inversión consiste precisamente en la ampliación de la capacidad productiva del agente que la realice. Al aumentar la relación capital/trabajo, aumenta normalmente la productividad, de este último. En un caso extremo, una empresa podrá justificar la compra de un avión ejecutivo, argumentando que aumenta la productividad del presidente y demás miembros del equipo directivo.  
Por otra parte, el proyecto autoriza que las inversiones se deprecien contablemente en dos años, en lugar de los correspondientes a la vida útil del equipo, como lo establece la técnica contable, reconocida en el artículo 137 del ET. Otro beneficio.
Pero lo más preocupante en lo relacionado con las Mega-Inversiones es la resurrección, con otro nombre de los “Contratos de Estabilidad Juridica” creados en la ley 963 del 2005, y afortunadamente eliminados en la Ley 1607 de 2012 (art 166). Se firmaron un total de 65 contratos. En esta entrada hemos analizado las consecuencias negativas de esta figura (ver por ejemplo  mirar estas entradas: 1,2,3,4).  El MFMP estimó el costo de los CET para el año 2017 en $1483 millones (0,2% del PIB).
Los inversionistas que aspiren a realizar la Mega-Inversión serán calificados por el Ministerio de Industria y Comercio, según reglamentación que expida el gobierno nacional.
En caso de que no realicen las inversiones, el contribuyente reconocerá una “renta líquida por recuperación de deducciones sobre las cantidades efectivamente invertidas”. No dice nada el proyecto sobre los impuestos dejados de pagar. Estos proyectos no estarán sujetos al sistema de renta presuntiva, que. recordemos, se desmontará, según el proyecto, a partir del 2021.
B-      Economía Naranja
El proyecto propone que las rentas provenientes de la “Economía Naranja”“ o sea “industrias de valor agregado tecnológico y actividades creativas”, sean exentas de impuestos durante un período de cinco años. 
Lo primero que es necesario preguntarse es ¿qué es la economía naranja”? En un libro coaturado por el presidente Duque del 2013, y publicado por el BID, se afirma (pag 33) que, “tratar de plasmar un concepto definitivo de la economía naranja o de sus industrias es tan absurdo como innecesario”. En eso estamos plenamente de acuerdo. Solo que si el concepto se va utilizar para declarar regímenes tributarios excepcionales, la precisión si sería necesaria.  La norma no puede prestarse a ambigüedades.
Sin embargo, otra más reciente publicación del mismo BID  trata de definir la economía naranja, como el “conjunto de actividades, que en combinación, permiten que las ideas se transformen en bienes y servicios cuyo valor puede basarse en la propiedad intelectual”.  No se avanza mucho en la precisión del término.
El proyecto de LF señala que las empresas favorecidas con este tratamiento tributario deben tener como  objeto social exclusivo “el desarrollo de industrias de valor agregado tecnológico y actividades creativas”.  Seguimos con el mismo problema, ¿qué es una empresa de valor agregado tecnológico? En sentido estricto, toda actividad productiva tiene un valor agregado tecnológico: utiliza una tecnología determinada para convertir un insumo en un producto o servicio útil para el comprador.  No se puede negar que un campesino que utilice un arado está utilizando una tecnología, por rudimentaria que esta sea. Por otra parte, como lo afirma el mismo documento del BID de 2017 (pag 9), “la creatividad como concepto está presente en todas las actividades humanas”.   
Una disposición tributaria, en contraste, debe caracterizarse por su precisión, a fin de que no le quede ninguna duda al contribuyente o a la autoridad  sobre los términos de su aplicación. Este problema lo resuelve el proyecto de una manera que nos parece bastante simple.
En primer lugar, señala que las actividades que califican para este incentivo son 71, entre las cuales están la confección de prendas de vestir, la fabricación de productos de piel, el curtido de cueros, la fabricación de calzado, la impresión y los servicios relacionados con ellas (atención fotocopiadoras), la de muebles, el transporte de pasajeros por cualquier vía, actividades de zonas de camping, alojamiento en hoteles (aparecen nuevamente con otros beneficio), las actividades de comunicación satelital y otras actividades de telecomunicaciones (atención operadoras de telefonía móvil), espectáculos musicales, parques de atracciones. Obviamente, también aparecen en la lista las actividades más indudablemente creativas: edición de libros, desarrollo de sistemas informáticos, agencias de noticias, publicidad, diseño, educación, artes plásticas, actividades teatrales y creación audiovisual
Se les exige a las empresas favorecidas cumplir con los requisitos de empleo que defina el gobierno nacional (mínimo 10 empleados) y adelantar una inversión por valor de 25000 UVT ($829 millones). El Ministerio de Cultura será la autoridad para definir la conformidad con el proyecto y la existencia de “valor agregado tecnológico y actividades creativas”. Menuda tarea la que le queda.
C-      Incentivo tributario para el desarrollo del campo.
El proyecto contempla que las rentas provenientes de inversiones que aumenten la productividad en el sector agropecuario (surge nuevamente la pregunta ¿Habrá algún empresario tan irracional que decida acometer una inversión que no aumente la productividad, ya no en en el campo, sino en  cualquier actividad económica?) serán exentas por un período de 10 años. Como requisito deben tener por objeto social exclusivo algunas de las actividades que incrementan la productividad del campo y estar comprendidas en la Sección A, división 01 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme. Allí están todas las actividades agropecuarias.
Se exige un monto mínimo de inversión de 50.000 UVT ($1658 millones), y la generación de 10 empleos.  El proyecto de inversión debe ser presentado ante el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, quien debe emitir un acto de conformidad y confirmar que “las inversiones incrementan la productividad del sector agropecuario”.
Los comités del gobierno, autoridades tributarias.
En todos estos casos (Mega-Inversiones, Economía Naranja  e Incremento en la productividad del campo)   se está fallando en cumplir con el artículo 338 de la Constitución que establece que “la Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,  los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Por el contrario, muchas variables relacionadas con la naturaleza de los tributos, se estaría delegando en el Gobierno, para que este las establezca mediante decretos reglamentarios o resoluciones. En cuanto a la definición de los contribuyentes favorecidos con estos regímenes tributarios especiales, queda en manos del poder ejecutivo: el Ministerio de Industria y Turismo, en el caso   de las Mega-Inversiones, el Comité de Economía Naranja del Ministerio de Cultura, en el segundo caso, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el caso de las inversiones que aumenten la productividad en el campo.
Tal vez valga la pena aprender lecciones del pasado. Los Contratos de Estabilidad Jurídica (según la Ley que estuvo vigente hasta el 2012) debían ser aprobados por un Comité de Estabilidad Jurídica, compuesto por funcionarios del gobierno. Como tuvimos oportunidad de mencionarlo en una entrada anterior de este blog,  en el caso del famoso proyecto de la Ruta del Sol, el Comité negó una primera solicitud en el año 2010. La empresa interpuso recurso, y el mismo comité aprobó el contrato el 21 de Diciembre de 2012, unos días antes que se sancionara la Ley que le prohibía al gobierno firmar estos contratos en el futuro. Según la Fiscalía General de la Nación (ver aquí),  habría operado  en este caso la presión del famoso buldócer parlamentario que estaba al servicio de Odebrecht. Existe entonces un gran peligro en violar el principio de transparencia en las normas tributarias. Si éstas pueden ser distintas para cierto tipo de contribuyentes que cuenten con capacidad de presión ante cualquier comité (sea de estabilidad jurídica, de zonas francas, etc), está abierta la oportunidad para la corrupción.      
La opinión pública, y en particular el Congreso deben ejercer el mayor cuidado en el estudio y aprobación de estos nuevos “incentivos tributarios”.  Por esta vía se continúa erosionando la estructura impositiva colombiana, se crean privilegios injustificados para algunos contribuyentes, se está profundizando la inequidad tributaria (los más favorecidos por estos tratamientos son los más ricos) y se abren las puertas a la corrupción.


[1] Definidos como tratamientos favorables a ciertos contribuyentes, que se traducen en que resultan pagando un impuesto menor al que resultaría de aplicar las normas aplicadas al resto de ellos.
[2] Aquí no establece la condición de que el hotel sea remodelado como lo señala el artículo 69 del proyecto, al que nos referimos anteriormente.

 
 
 

 

jueves, 8 de noviembre de 2018

Los impuestos corporativos en la Ley de Financiamiento (o de reforma tributaria), versión 2018

Las propuestas del gobierno con relación a los impuestos corporativos y su integración con el impuesto a los dividendos, no contribuyen a disminuir el problema de la poca progresividad del impuesto a la renta
Desde que comenzó este blog, esta es la quinta reforma tributaria que comento. Previamente han sido expedidas las Leyes 1930 de 2010, 1607 de 2012, 1739 de 2014, y 1819 de 2016.  Esto nos indica que existe un problema estructural en las finanzas del  gobierno nacional, que ninguna de estas reformas ha logrado solucionar. .
El peso del gobierno central en la economía ha venido aumentando. Desde una proporción del 8,5% sobre el PIB en el año 1990, se pasó a 15% en el 2000 y hoy, en 2018, estamos en 18%.  La dinámica de gasto que impuso la constitución de 1991, con la creación de nuevas entidades, las demandas por gasto social, especialmente en salud y educación (recuérdese que según el art 350 de la Constitución, el gasto social no puede caer porcentualmente con relación al presupuesto del año anterior),y otros factores (el sueldo de los congresistas, que genera una espiral sobre otros sueldos y salarios del sector público, como lo mostramos en esta entrada), ha obligado a los gobiernos a presentar proyectos de ley que buscan que los ingresos tributarios sigan la dinámica del gasto.  Por otra parte, la implementación de los acuerdos de paz exigirá erogaciones para el gobierno nacional,  según cálculos del Ministerio de Hacienda del Marco de Gasto de Mediano Plazo, de 47 billones en los próximos quince años (3,1 billón anual)en promedio).
Recuérdese además que, en el marco legal colombiano, el presupuesto en su gran proporción se destina a cumplir obligaciones constitucionales y legales. El margen de flexibilidad para reducir gastos es reducido. En algún momento, y ojalá no esté muy lejano ese día, el país deberá aceptar que esa dinámica del gasto público es insostenible, y que es necesario hacer reformas sustanciales en las normas constitucionales y legales que determinan su comportamiento.
Dentro de este contexto es como toca analizar la reforma tributaria (o ley de financiamiento) presentada por el Gobierno Nacional, destinada a financiar gastos de funcionamiento e inversión por 14 billones, que quedaron por financiar en la Ley de Presupuesto recientemente aprobada por el Congreso.
Es normal que cualquier fórmula de aumento de impuestos genere resistencias. Los economistas hemos aprendido desde el primer año de estudios que los impuestos cambien la conducta de los agentes económicos: producen reducciones, la mayoría de ellas indeseables, en el consumo o en la inversión. Los únicos cambios deseables son aquellos que buscan compensar a la sociedad por el daño que le hacen  ciertos comportamientos en el consumo (por ejemplo de alcohol o de tabaco, o de combustibles fósiles) o en la producción (impuestos a la contaminación).
Es necesario descartar, en la actual situación colombiana, la financiación del hueco fiscal con endeudamiento adicional. En primer lugar, ello llevaría a un incumplimiento de la Regla Fiscal (Ley 1473 de 2011), como consecuencia de lo cual el gobierno perdería la calificación de grado de inversión para sus papeles de deuda, lo que aumentaría los costos de los intereses a pagar, que a su vez aumentaría más el déficit. Ya otros países (Venezuela, Argentina, Grecia),  han entrado en esas espirales indeseables, que terminan por generar una crisis económica de proporciones. 
No basta por lo tanto decir que un impuesto va a reducir el consumo o la inversión para rechazarlo. Si aceptamos en principio que los recursos se necesitan, debe estudiarse si existen alternativas de impuestos más eficientes (es decir, que alteren menos el comportamiento de los agentes económicos) o más progresivas (el que gane más pague más)   entendiendo, de todas, maneras, que en ocasiones los objetivos de eficiencia y equidad chocan.  Un impuesto al 100% de las rentas de capital, por ejemplo, sería progresivo, pero haría desaparecer cualquier incentivo a la inversión. Eliminar por completo el impuesto al capital sería eficiente, pero profundamente regresivo.  Vamos a hacer referencia en esta entrada a las propuestas del gobierno con relación al impuesto a la renta. En otra entrada nos ocuparemos de otros temas de la propuesta en los que se ha centrado el debate público, como la eliminación de la exención del IVA a los productos de la canasta familiar.    
¿A quién gravar, a las personas o a las empresas?  

En la medida en que los dueños de las empresas (o en general, de las personas jurídicas) son, en ultimas, personas naturales, es claro que un impuesto a las empresas lo terminan pagando las personas. Surge un problema técnico: ¿en cabeza de quién es mejor cobrar el impuesto, en  las empresas o en las personas?  La respuesta no es indiferente, desde el punto tanto de la eficiencia económica como de la equidad.
Existen razones de eficiencia administrativa para gravar el ingreso en las empresas.  En primer lugar, la gran mayoría del ingreso generado en una economía moderna se realiza por medios empresariales. Por ejemplo, un 49 % del PIB colombiano se origina en las empresas, tanto financieras como no financieras. Por otra parte, es mucho más fácil para la autoridad tributaria hacer seguimiento a las transacciones empresariales que a las personales. Es lo que justifica que las empresas sean utilizadas como instrumentos de retención de los ingresos recibidos por otros agentes económicos (retención en la fuente para empleados y contratistas).
El sistema colombiano se apoya, preferiblemente, en el impuesto corporativo. Como lo recordaba la Comisión de Expertos en su informe del año 2016, mientras en los países de la OCDE las personas contribuían con el 72% de los impuestos directos, esa participación en nuestro país es del 17%. Ello limita las posibilidades de utilizar este instrumentos  como mecanismo de redistribución del ingreso.  Puesto que los accionistas de las empresas pueden ser personas de diferentes ingresos, utilizar solo el impuesto a las empresas con una tasa uniforme, sin impuesto a los dividendos, impide que la tasa que resulten pagando las personas tenga una relación directa con los ingresos, condición fundamental para que se pueda hablar de progresividad.  Desde 1986 hasta el 2016 los dividendos estuvieron exentos. La ley 1816 de 2016 creó un impuesto a los dividendos, con una tarifa marginal máxima del 10%.

¿Qué propone el gobierno?
El  proyecto presentado por el gobierno rebaja la tasa a pagar por parte de las sociedades (por lo menos para la mayoría de ellas)  desde un 33% a un 30%.  Sin embargo, este régimen no aplica para todas las sociedades.  Las que clasifiquen como mega-inversiones  (art 58 del proyecto), pagarán solo el 27%, las empresas que estén ubicadas en zonas francas, 20%,  los hoteles que se construyan y remodelen, 9%, las empresas definidas en el proyecto como de “economía naranja”, así como las que  busquen “incrementar la productividad del campo colombiano, estarán completamente exentas de impuestos, aun cuando deberán hacer los aportes parafiscales patronales para SENA, ICBF y salud, que fueron eliminados para el resto de empresas en el año 2012.  En otra entrada tendremos la oportunidad de referirnos a la conveniencia de estos regímenes especiales unos que seguirán existiendo, y otros que crearía la propuesta del gobierno,
Como se señaló anteriormente, la pasada reforma tributaria había establecido un impuesto a los dividendos, con tarifas marginales que llegarían a un máximo del 10%, para personas que ganen más de 1000 UVT ($33 millones) por este concepto.
De aprobarse este proyecto la tarifa total del impuesto que van a pagar un accionista situado en el umbral más alto de las tarifas para dividendos (integrando el pagado por la empresa y el personal) dependerá del tipo de empresa, de la siguiente manera:

Tarifa general:                                                                           37%

Mega-inversiones:                                                                     34%

Zonas Francas:                                                                           28%

Hoteles nuevos o remodelados:                                                8%

Economía Naranja:                                                                    19%  *

Inversiones que aumenten productividad en el campo:    19%  *

*Se suman en estos dos casos las contribuciones parafiscales para el SENA, el ICBF  y la contribución patronal para salud, que deben pagar estas empresas, y que se ha calculado, de manera general, en un 9%.

Como se aprecia, existirá una amplia dispersión de tasas, lo cual contraría uno de los principios básicos de la administración tributaria, el de equidad horizontal: a ingreso igual, salario igual.  
La Comisión de Expertos había recomendado eliminar los tratamientos diferenciales en las tasas corporativas, estableciendo una única tasa que podría estar entre el 30% y el 35%.  A su vez, la tarifa para los dividendos más alta sería del 15%. El total del impuesto integrado sería del 41%.
Por otra parte, la misma Comisión había recomendado elevar la renta presuntiva (lo que cotizan las empresas que no contabilizan utilidades) de un 3% a un 4%, proponiendo además hacerlo sobre una base ampliada del patrimonio, de tal manera que no excluyeran de su cálculo las acciones y participaciones en otras sociedades. La Ley 1819 de 2016 subió la tasa a un 3,5%. El gobierno propone su eliminación a partir del 2021.  
En fin, el proyecto propone eliminar el impuesto a la riqueza para las empresas y dejarlo únicamente en las personas naturales.  Tiene pleno sentido esta propuesta. El régimen vigente hasta hoy (se suponía que este impuesto se desmontaba en el 2018) desestimula el crecimiento de las empresas.  Lo lógico es que el impuesto aplique sobre las personas naturales, y se aplique allí la progresividad (patrimonios más altos, tarifas más altas).  
 
En próximas entradas seguiremos ocupándonos de otros aspectos de la propuesta de reforma.