Comparta este contenido

Share/Save/Bookmark

jueves, 28 de noviembre de 2019

Un análisis de las peticiones de los dirigentes del paro


Un esfuerzo por analizar cada una de las propuestas de los dirigentes del paro. Estoy de acuerdo en cuatro, de acuerdo con salvedades en una, en desacuerdo con 7 y una no la entiendo
 

Propuestas con las que estoy de acuerdo:


1)    El Gobierno abordará con Defendamos la Paz (DFL) el proceso de cumplimiento e implementación de los acuerdos de paz firmados en La Habana.

No podría estar más de acuerdo. Creo que vale la pena repasar cuál es el estado real de cumplimiento de los acuerdos de paz.  Considero que el gobierno no tendría ningún problema en aceptar esta solicitud. Tengo la hipótesis que este punto fue el que logró una masiva participación en la marcha del 21 de Noviembre.  

2)    El Gobierno iniciará de inmediato con las organizaciones respectivas la implementación y cumplimiento de los acuerdos firmados por el anterior y el actual Gobierno entre otros como estudiantes universitarios, organizaciones indígenas, trabajadores estatales, Fecode, Sectores campesinos y agrarios.

Tampoco veo ningún inconveniente en que el gobierno revise el estado de cumplimiento de todos estos acuerdos. Debe resultar de este ejercicio una confrontación completa entre los acuerdos realizados (aquellos que tengan la firma del gobierno y de sus interlocutores) y los avances obtenidos. Si el gobierno parte de la base de que sí hubo cumplimiento y los dirigentes del paro de que no (como parece ser el caso, por ejemplo, frente al presupuesto de las universidades públicas),  ambos deben demostrar sus puntos con hechos y con cifras.

3)    El trámite inmediato en el Congreso de la República de los proyectos de ley anticorrupción.

Los 7 puntos que fueron puestos a consideración de los colombianos el 26 de agosto del año pasado,  y que lograron más de 11 millones de votos, si bien no están ligados todas ellos a la lucha contra la corrupción (por ejemplo la que tiene que ver con la reducción del salario de los congresistas) constituyen un paso importante en la modernización de las costumbre políticas y en una mayor transparencia de la acción de los parlamentarios, y en general de los políticos. Ha faltado voluntad por parte de los parlamentarios para aprobar estos proyectos.   
4)    La derogatoria del impuesto o Tarifazo Nacional relacionado con el tema Electricaribe.

No existe ninguna justificación económica ni política para esta sobretasa que se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, y que pondrá a un grupo de usuarios del servicio de energía eléctrica a pagar por los problemas de esta empresa, originados fundamentalmente en la cartera morosa de un buen número de sus usuarios, incluidos entre ellos sectores de altos ingresos y muchas entidades públicas.

1)    De acuerdo con salvedades

Definición de las políticas ambientales, protección de páramos y demás con los representantes de las organizaciones ambientales que se acuerden.

Estoy de acuerdo, con una pequeña salvedad.  Gobernar exige tomar decisiones previa discusión con todas las partes que puedan ser afectadas por una decisión.  La definición de políticas ambientales debe hacerse analizando cuidadosamente los costos y los beneficios de ellas. Por eso el diálogo, ni mucho menos las decisiones, pueden adelantarse exclusivamente con un grupo de la población, por respetable que éste sea.
 

Propuestas con las que estoy en desacuerdo


1)    Retiro del proyecto de ley de reforma tributaria en tránsito en el congreso de la república.
Colombia necesita una reforma tributaria estructural, que aumente la equidad, elimine las exenciones injustificadas para ciertos contribuyentes, aumente el recaudo (indispensable para enfrentar las demandas sociales) y modernice la gestión de la DIAN. Las modificaciones que ha introducido el gobierno al proyecto, como los tres días sin IVA o la devolución de una parte del mismo a los más pobres, aumentarán el hueco fiscal.  No obstante lo anterior, el estar en “modo de reforma” puede ser la oportunidad de avanzar en esa modernización, dentro del estrecho calendario determinado por el calendario parlamentario.

2)    Derogatoria inmediata del decreto Nº 2111, de 2019, por el cual se crea el Holding Financiero.

La Ley 1870 de 2017 fortaleció la regulación y supervisión de los conglomerados financieros. Esta disposición era absolutamente necesaria, pues ello obliga a la consolidación de los estados financieros de las entidades que hacen parte del conglomerado. Faculta a la Superfinanciera a impartirles instrucciones sobre gestión de riesgos, control de información, conflictos de interés y gobierno corporativo que deben aplicarse a todas las entidades que hagan parte del conglomerado.
Es indudable que el conjunto de entidades financieras de propiedad del gobierno nacional conforma un conglomerado financiero, en los términos del artículo 3 de la Ley, puesto que existe control e influencia significativa sobre las entidades que la conforman. El gobierno debe dar ejemplo, y cumplir la Ley. Es conveniente para la sociedad conocer gracias a esta consolidación, los riesgos a los que está expuesta la nación como propietaria de estas entidades. Recordemos que nosotros los contribuyentes somos en últimas los garantes de todos los pasivos de ellas.

Por otra parte, no se entiende cuál es el temor desde el punto de vista laboral, puesto que el decreto comentado establece claramente que “la creación del Grupo Financiero Estatal no implicará la disminución del número de empleos de la planta de personal de las entidades que lo conforman, ni afectará las condiciones laborales de los trabajadores “.

3)    Derogatoria de la circular Nº 049, de 2019, sobre estabilidad reforzada.

La expedición de esta circular es consecuencia de la Sentencia C-200 de 2019 de la Corte Constitucional, al estudiar el numeral 15 del artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo, que precisó  que para terminar unilateralmente un contrato de trabajo por razones de incapacidad se necesita la autorización previa del inspector del trabajo. Por otra, parte, la Sentencia T-041 de 2019 de la misma Corte, estableció  quiénes pueden ser considerados como sujetos en circunstancia de debilidad manifiesta por razones de salud. La circular interna comentada da instrucciones a los inspectores de trabajo para pronunciarse sobre las solicitudes de terminación del vínculo laboral de trabajadores que estén en esas condiciones. Aun cuando no soy abogado, la lectura de la circular me lleva a pensar que el Ministerio del Trabajo simplemente actualizó su normatividad interna para tener en cuenta las disposiciones de la Corte Constitucional.   

4)    El Gobierno se abstendrá de tramitar la reforma al sistema pensional.

Los dirigentes del paro consideran que el actual régimen pensional es inamovible.  Yo personalmente considero que el estado debe reforzar los mecanismos de protección a la vejez de todas aquellas personas que no logran hoy obtener una pensión, y que hoy constituyen el 64% de la población mayor de 65 años. Por otra parte, es necesario eliminar, o por los menos disminuir de manera importante, los subsidios pensionales (diferencia entre el valor presente de las cotizaciones y el valor presente actuarial de las pensiones recibidas) de las personas de más altos ingresos.  Hay que recordar que cualquier reforma debe respetar los derechos adquiridos.

5)    El Gobierno se abstendrá de realizar reformas laborales, tramitando además la derogatoria de los artículos 193, 198, 240, y 242 del Plan Nacional de Desarrollo.

Nuevamente, los dirigentes del paro abogan por una inamovilidad absoluta del régimen laboral colombiano. Yo considero que sí es necesaria una reforma que estimule la contratación del empleo formal.
El artículo 193 del Plan Nacional de Desarrollo establece un “Piso de Protección Social” para las personas con un ingreso inferior a un salario mínimo, que son trabajadores por cuenta propia o  por horas. Estos se beneficiarán de su afiliación al Sistema General de Salud, al Servicio Social complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEP)  y a la protección frente a los riesgos derivados de la actividad laboral. Francamente, no encuentro las razones por las cuales los dirigentes del paro pueden oponerse a esta norma de justicia social. ¿O será que consideran que debe prohibirse el contrato laboral por horas? ¿Qué pensaran frente a ello mis colegas que son profesores de cátedra universitaria?
El artículo 198 de la misma ley del Plan de Desarrollo permite beneficiar con el mecanismo de los BEP a todos aquellos afiliados el Sistema General de Pensiones que obtengan como prestación sustituta una devolución de sus altos cotizados o una indemnización sustitutiva de vejez. También permite a los colombianos que residen en el exterior vincularse voluntariamente a los BEP. Nuevamente, no veo la razón por la cual unos dirigentes sindicales que debían abogar por los derechos de los más pobres habrían de oponerse a esta norma.  
El artículo 240 regula el financiamiento de los servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a los recursos de la Unidad de Pago por Capitación. Sin entrar en mayores consideraciones técnicas y legales, se propone simplemente crear una especie de seguro adicional a los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, financiado con recursos del presupuesto nacional. Por otra parte, permite al Ministerio de Salud regular los valores máximos por tecnología o servicio de salud. Esta disposición es indispensable para recuperar y garantizar la sostenibilidad financiera de nuestro sistema de salud. Yo esperaría una reacción negativa de los proveedores de tecnologías y servicios de salud (y así lo han manifestado), pero nunca de un dirigente sindical o estudiantil
El articulo 242 permite enfrentar otro problema del sistema de salud: existen personas que no deben pertenecer al régimen subsidiado a pesar de no merecerlo por su nivel de ingresos. Quienes de acuerdo al SISBEN sean clasificados como no pobres o no vulnerables deben contribuir solidariamente al sistema, de acuerdo con su capacidad de pago. Nuevamente me pregunto: ¿Cuál es el problema de esta norma?

6)    El Gobierno no adelantará proceso alguno de privatización o enajenación de bienes del Estado independientemente de su participación accionaria.

Esta solicitud es absurda. De concretase, el gobierno nacional no podría nunca vender automóviles, computadores, muebles o inmuebles, a pesar de que no los necesite. Por otra parte, las ventas al sector privado de participaciones en empresas deben someterse en cada caso a un proceso de análisis cuidadoso de costo/beneficio. No se trata de privatizar todo ni de no privatizar nada.

7)    Disolución del ESMAD y depuración de la Policía Nacional responsables (sic)  de la muerte de Dilan Cruz.

Otra pretensión absurda. El estado necesita un cuerpo policial anti-disturbios. Obviamente, debe ser un cuerpo bien entrenado, disciplinado y con protocolos precisos. Es claro, según los informes de Medicina Legal, que ello falló en el caso de Dilian. Claramente, debe investigarse la responsabilidad en su muerte,  y tomarse las medidas disciplinarias y penales que correspondan.

Propuestas que no entiendo  

1)    El trámite con Dignidad Agropecuaria Colombiana de los temas relacionados con las necesidades de los productores agropecuarios, entre estos la revisión de los Tratados de Libre Comercio y todo lo relacionado con la producción en este sector

Se entiende por trámite, según el Diccionario de la Real Academia, “hacer pasar un negocio por los trámites debidos”. Si se trata de estudiar las pretensiones de los productores agropecuarios, bienvenidos. Hay que señalar, sin embargo, la complejidad que conlleva la revisión de los TLC.  No se trata de negociar con nosotros mismos. Hay siempre una contraparte. Dejar de integrarnos comercialmente con el mundo tendría como consecuencia perjudicar a los sectores exportadores, algunos de los cuales son agrícolas (café, banano, flores, aguacate, etc).


miércoles, 2 de octubre de 2019

En memoria de Guillermo Perry



Mi primer contacto con Guillermo Perry se dio en 1975, cuando yo era coordinador de la carrera de economía de la Universidad Nacional y decidimos invitar al entonces Director de Impuestos Nacionales (el "chino Perry" como lo bautizó el columista de humor Klim, de El Tiempo), a que dictara un seminario electivo sobre política tributaria. A pesar de las múltiples ocupaciones que se derivaban de su cargo, aceptó sin condiciones, y creo que dictó el curso durante dos semestres. Los comentarios que recibíamos de los estudiantes eran muy positivos: gracias a su curso, creo yo, muchos de ellos comenzaron a sentir las ganas de vincularse al sector público.

 Años después, siendo yo jefe de la Unidad de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación, y él Ministro de Minas, me invitó a formar parte de un equipo de trabajo que se debía encargar de buscar soluciones a la grave crisis financiera del sector eléctrico colombiano.  

Ya elegido Ernesto Samper como presidente, y estando yo en el sector privado, como vicepresidente del Banco de Caldas, recibí una llamada de Guillermo, quien ya había sido designado como ministro de Hacienda, invitándome a reunirme con él en la sede de la campaña. Me invitó en esa reunión a ser su Viceministro General. Allí estuve durante 15 meses. En noviembre de 1995 me propuso que pasara a dirigir Fogafin. En los últimos años nos encontrábamos ocasionalmente en la Universidad o en seminarios académicos.

 Guillermo fue el primero y el más calificado de los economistas tributarios colombianos. Hasta entonces, la tradición colombiana en estos temas se había centrado en los abogados especializados en derecho tributario. Como era de esperarse, muy poco se preocupaban por la incidencia económica de los impuestos, tanto desde el punto de vista de la eficiencia como de la redistribución de ingresos). Con Guillermo empezaron a discutirse seriamente estos temas, lo que llevó a varios gobiernos a incluirlo en las misiones de expertos que se han nombrado para tratar de ambientar las reformas estructurales que se necesitan en Colombia. Estos esfuerzos han fracasado repetidamente en el Congreso. Como lo cuenta él en sus memorias, el senador Víctor Renán Barco, ponente obligado de los proyectos de todas las reformas tributarias que se estudiaron mientras fue parlamentario, nos confesó la verdadera razón cuando le propusimos retirar nuestro proyecto de reforma,  ante la negativa de los congresistas a quitar muchas de las exenciones tributarias injustificadas que existían (y que lejos de desaparecer, han aumentado).  Dijo el senador “No exageremos, doctor Perry. Hay otras soluciones como subir las tasas de impuestos, lo que resulta políticamente difícil, porque afecta a muchos, que eliminar exenciones, que afecta mucho a pocos, pero que son muy vocales y tienen acá en el Congreso a sus amigos, como usted lo acaba de ver”.   En efecto, cada uno de los parlamentarios participantes en la comisión de estudio de la reforma había salido a defender, con una enorme solidaridad entre ellos, que atravesaba las fronteras partidistas,  intereses específicos de las empresas o gremios favorecidos con los privilegios tributarios existentes. Fue una lección práctica del famoso planteamiento de los problemas de acción colectiva identificados por los teóricos de la economía política, para explicar el predominio de los intereses especiales sobre las conveniencias de la sociedad.

 No puedo decir que fui su amigo.  Pero siempre me trató con deferencia y cordialidad. Puedo dar testimonio de su caballerosidad, de su  buen humor y, sobre todo de su rectitud.  El país ha perdido una de sus mentes más brillantes.

 


domingo, 16 de junio de 2019

El marco financiero de mediano plazo, un instrumento útil para la planeación financiera pública


Al llegar a 15 ejemplares del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es bueno hacer un balance sobre su utilidad como instrumento de planeación financiera del Gobierno. Señalamos algunos elementos de análisis.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público acaba de publicar, como es costumbre desde el año 2004, el Marco Financiero de Mediano Plazo del año 2019, que constituye, a no dudarlo, el más importante documento para analizar el comportamiento pasado y previsto de las finanzas públicas del país.
Es bien sabido entre quienes han estudiado la economía política de las finanzas públicas que existen enormes tentaciones de los gobernantes por privilegiar el corto plazo: son amigos de aumentar el gasto, les gusta inaugurar obras, repartir recursos públicos entre sectores supuestamente necesitados (no solo pobres, sino también empresarios ansiosos de obtener rentas públicas),  pero obviamente, saben que cobrar impuestos les quita popularidad.  Lo mejor entonces para ellos es hacer uso de dos instrumentos que podrían no tener costo político para ellos: la emisión monetaria o el endeudamiento público. La primera puede conducir a la inflación desbordada (como nos lo muestra el ejemplo de Venezuela) y la segunda puede amenazar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por el incremento exagerado en los niveles de deuda.
 
 
Esta situación, que se denomina en la literatura económica con el pomposo nombre de “inconsistencia intertemporal”, exige, para que no se presente, de frenos institucionales que impidan que los gobernantes abusen de esos peligrosos instrumentos. Frente a la emisión monetaria, se dio un paso importante en Colombia con la constitución del 91 al haber establecido la independencia del Banco de la República frente al gobierno y al prohibirle a ésta prestarle dinero al gobierno de no existir votación unánime de los miembros de la Junta. Ningún gobierno se ha atrevido siquiera a solicitar dichos créditos, por difícil que haya sido la situación fiscal. Han sabido que existe una altísima probabilidad de que la respuesta sea negativa.
En el frente fiscal también es necesario poner freno a la tendencia deficitaria de los gobernantes. Uno de esos instrumentos, creado en la Ley 819 de 2003 (llamada también Ley de Responsabilidad Fiscal), consiste en la obligación para el gobierno nacional de presentar anualmente a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual debe ser estudiado y discutido “con prioridad”, durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.  
El otro freno institucional es la Regla Fiscal, establecida en la Ley 1473 de 2011, que le fija límites al déficit estructural del gobierno central (es decir el ajustado por el ciclo económico y por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética).  Se trata de facilitar que la política fiscal desempeño un papel anticíclico: aumentar los déficits ( y por lo tanto la deuda) en momentos de desaceleración o de precios bajos del petróleo, a condición de ahorrar recursos en momentos de auge económico o de altos precios de los hidrocarburos.
Vamos a detenernos en el primero: el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es bueno hacerse la pregunta de si ha servido como instrumento de programación fiscal, y si los sucesivos gobiernos han cumplido las metas allí establecidas. También, qué tan acertadas han sido sus proyecciones de crecimiento económico.  
 
El cuadro siguiente se construyó a partir de las proyecciones de cada año contempladas en el MFMP en el año anterior. Por ejemplo, las proyecciones para el 2005 en cuanto a déficit del gobierno central y crecimiento económico, son las previstas en el MFMP publicado en Junio de 2004. En cuanto a los resultados sobre déficit del  Gobierno Central (GC),  se toma el informado en el  MFMP del año siguiente: el dato de 2005, por ejemplo, se publica en el MFMP del 2006. Para los resultados del crecimiento económico, nos apoyamos en los datos más recientes publicados por el DANE[1].




 Proyecciones Resultados 
Año proyectadoDeficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico Deficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico 
20056,6%4,0%4,8%4,7%
20066,4%4,0%4,1%6,8%
20075,0%4,0%3,2%6,8%
20083,5%5,0%3,2%3,3%
20093,0%5,0%2,3%1,2%
20103,0%5,0%4,2%4,3%
20113,9%4,0%3,8%7,4%
20123,5%5,0%2,3%3,9%
20132,2%4,8%2,3%4,6%
20142,3%4,6%2,4%4,7%
20152,4%4,7%3,0%3,0%
20163,6%3,8%4,0%2,1%
20173,3%3,5%3,6%1,4%
20183,1%3,5%3,6%2,6%

Fuente: MFMP 2004 a 2019. Crecimiento económico: DANE,
 
Como se aprecia, entre 2005 y 2007 el gobierno subestimó el crecimiento económico (fueron años en que comenzaron a subir los precios del petróleo) y el resultado fue un déficit del GC (con relación al PIB) inferior al proyectado. En Septiembre de 2008 se desencadenó la crisis financiera en Estados Unidos, fenómeno que tuvo amplias repercusiones en todo el mundo, incluido Colombia. Entre ese año y el 2010 el crecimiento resultó inferior al esperado, aun cuando solo en el 2010 se presentó un déficit del GC superior al proyectado. Entre 2011 y 2014, las altas tasas de crecimiento económico y el buen comportamiento del petróleo, permitieron que se cumpliera sin problemas las metas de déficit (inclusive se sobreestimó en 1,2% del PIB el del año 2012).
Como se sabe, a partir del  Julio de 2014 (después de que el gobierno hubiera presentado su MFMP) comenzaron a bajar los precios del petróleo, lo que traería consecuencias importantes tanto sobre el crecimiento económico (por los efectos que tienen los términos de intercambio en el ingreso nacional), como sobre las finanzas públicas. De allí en adelante, no se han logrado las expectativas del gobierno en términos de crecimiento económico. En promedio los resultados obtenido fueron 1,6 puntos inferiores a los proyectados por el gobierno en el año anterior.

No puede pedírsele al gobierno, ni a nadie, que acierte con un año de anticipación con las cifras de crecimiento económico, variable sobre la que inciden muchísimos factores nacionales e internacionales que están por fuera de su control. En cuanto a las cifras fiscales, tal vez valga la pena rescatar que ha existido una seriedad en las proyecciones y un esfuerzo por cumplirlas, salvo cuando algunos factores extraordinarios lo han impedido: crisis financiera del 2008-2009, fenómeno de la Niña en el 2010, y caída en los precios del petróleo a partir de 2014.
Puede concluirse que el MFMP ha representado un avance importante en la institucionalidad fiscal colombiana.  Ojalá siga siendo un instrumento útil en el futuro, especialmente si, como muchos analistas lo señalan, la situación fiscal puede complicarse a partir del 2020.




[1] Pesos constantes, datos corregidos de efectos estacionales y de calendario.

martes, 12 de febrero de 2019

La propuesta de unificación del presupuesto. Algunas reflexiones.


El gobierno ha presentado una propuesta de integración de los presupuestos de funcionamiento e inversión. Si queremos avanzar hacia un sistema de presupuesto por resultados, hay que aprobar esa propuesta.
La propuesta del gobierno
El artículo 35 del articulado legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado al congreso contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos directores de Departamento Nacional de Planeación han manifestado su rechazo a esta propuesta.
Para analizarla, es necesario mirar también el artículo 36 del mismo articulado, que propone que la programación presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Para ello, el presupuesto debe clasificarse mediante programas definidos que serán insumo para la elaboración de los planes de desarrollo y los planes plurianuales de inversión.
La evaluación de estas propuestas debe centrarse en lo que más conviene al país, y abandonar cualquier enfoque de “celo” entre entidades públicas. Es lo que trataremos de hacer en el resto de este escrito.
El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la programación presupuestal.
El presupuesto constituye uno de los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante él, la ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a los ministerios o entidades ejecutoras unos recursos financieros públicos[1] . ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que éstas deben comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en los indicadores de seguridad, mejoramiento en los indicadores de provisión de justicia, etc), en condiciones aceptables de calidad.  
El logro de este propósito requiere como condición ineludible un cambio importante en la clasificación presupuestal. Como lo señala un documento de la OCDE del año 2015[2], la más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos países en lo que tiene que ver con la asignación de recursos, consiste en la clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia una basada en áreas de política. Como le oí decir a un Director de Presupuesto, a las entidades públicas, en lugar de entregarles una lonchera, se les debe entregar una mesada, para que con ella el gerente público busque obtener los mejores resultados, de acuerdo con lo que se comprometió en la aprobación del presupuesto.
Un programa debe definir los objetivos a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar, por ejemplo, el programa debe  especificar el número de niños a ser atendidos, con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente[3], esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora gerencias los recursos recibidos. Se trata de obtener el mejor resultado. Obviamente, ello exige avanzar hacia sistemas plurianuales de programación presupuestal: los resultados obtenidos gracias a la construcción de nuevos jardines no se verán en el año en que se ejecutan los recursos para ello. 
Uno de los efectos perversos del actual sistema presupuestal es el sistema de incentivos que se aplica a los gerentes públicos. El indicador más utilizado desde el punto de vista de las autoridades presupuestales e incluso de la opinión, es la relación entre el presupuesto ejecutado frente al apropiado Son buenos o malos ejecutores. Esta manera de evaluar no estimula la innovación o el logro de resultados más eficientes. Un gerente que ahorre recursos, pero obtenga los mismos resultados, sería mal evaluado con esta lógica.  Este indicador explica el afán de final de año en muchas entidades por firmar contratos, “para que la plata no se pierda” . En términos estrictos, esos contratos, si no son necesarios o si no se programan de manera eficiente, sí se están perdiendo: los está perdiendo la sociedad.
Dualidad entre funcionamiento e inversión
Una de las mayores dificultades que podría dificultar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático o de resultados, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los gastos de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, y los segundos del Departamento Nacional de Planeación. Bajo el concepto de inversión se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación (que corresponde a la definición económica estricta de inversión), como los considerados de inversión social, así como programas y proyectos de diferente naturaleza.  
La explicación tradicional de esta división, que data de la reforma constitucional de 1968, y que existió en el pasado en muchos países de América Latina, es la necesidad de “proteger” la inversión, creándole un doliente independiente de la autoridad presupuestal general. Esta visión se tradujo en la decisión de los constituyentes de 1991 (absurda según mi opinión)  de prohibir (art. 350) que el presupuesto de inversión disminuya proporcionalmente con relación al año anterior respecto al gasto total.  
Esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias (combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen parte del valor agregado generado por el estado, deben ser tenidos en cuenta en la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso institucionales.
Esta dicotomía funcional en la responsabilidad de la preparación de los presupuestos de gasto e inversión puede tener otras consecuencias negativas: dificulta la consolidación de información sobre la gestión de las entidades, puede conducir a un desperdicio de activos públicos, e insistamos, es un obstáculo importante para la puesta en marcha de un verdadero presupuesto programático.
Estas consideraciones fueron las que llevaron a la reciente Comisión del Gasto y la Inversión Pública (pag 109) nombrada por gobierno nacional, y compuesta por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión en una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la Dirección del Presupuesto del MHCP y del DNP. Según lo afirman “una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.
¿Qué debe hacer el DNP?
¿Cuál seria el papel del DNP en el caso en que se defina que esta unificación se haga en cabeza del Ministerio de Hacienda?[4].
La inversión física, entendida como aquella que se traduce en la ampliación de activos fijos de la Nación, debe obedecer a una planeación cuidadosa, especialmente si el monto de recursos comprometidos en un proyecto de esta naturaleza es considerable. Sería conveniente que en este tipo de proyectos las entidades realizaran una cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento, de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) . El DNP debería conceptuar sobre dichos estudios, para lo cual es conveniente que siga administrando el Banco de Proyectos de Inversión.
Esta propuesta busca que se presente una revisión independiente de los proyectos de Inversión en activos fijos para los cuales solicita financiación una entidad del orden nacional, y encargar al DNP de esta evaluación. Es claro, por ejemplo, que la construcción de una cárcel, de un hospital público, o de la sede para una entidad, debe someterse a juiciosos análisis de factibilidad que permitan, a través de una metodología orientadora expedida por el DNP, concluir sobre la conveniencia de esa inversión, aplicando metodologías rigurosas de evaluación social de proyectos. Tradicionalmente el DNP ha estado al frente del desarrollo de estas metodologías, y ha administrado el Banco Nacional de Proyectos. En el caso del Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012 le encargó expedir las metodologías y lineamientos.  Por la anterior razón, consideramos que el adelanto de un proyecto de inversión que supere un monto a determinar debería ser aprobado por el DNP.
El DNP debería también continuar encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo señala un documento de la OCDE, se trata de un esquema evaluación que es de los más avanzados entre los usados en el mundo. Colombia, dice dicho informe “ha hecho importantes progresos en un área en la cual los países de la OCDE todavía están luchando”…. “aun cuando no es perfecto, es más avanzado que el que existe en la gran mayoría de países de la OCDE”. El DNP debe continuar al frente de esta tarea. Pero es importante que estas evaluaciones tengan consecuencias sobre el gasto público. Programas que no están logrando sus objetivos, o que lo están haciendo a un costo exagerado, deberían poder reorientarse, o inclusive acabarse. EL DNP puede proporcionar los insumos para estas decisiones y la autoridad presupuestaria debería estar obligada a cumplir con dichas recomendaciones.
La propuesta del gobierno sobre la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier celo institucional. Ojalá la discusión sobre ella se de en los términos técnicos que el tema amerita.  



[1] Si bien la iniciativa del gasto la tiene el gobierno (más específicamente el Ministro de Hacienda), la aprobación final de la Ley Anual de Presupuesto la debe hacer el Congreso.
[2] OCDE (2015)  Value for money, in government, Buiding on Basics. Pag 171,
[3] Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión, mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones
[4] La carta citada de algunos ex directores del DNP no descarta la posibilidad de esta integración, pero en cabeza de la entidad de planeación.