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sábado, 18 de agosto de 2018

Los costos hundidos y la posición de la Procuraduría frente al proyecto de semáforos de Bogotá


La Procuraduría General de la Nación, al abrir pliego de cargos contra el Secretario de Movilidad de Bogotá, ha incurrido en graves errores técnicos. Aquí explicamos porqué

Este blog cumplió el pasado 26 de Julio 10 años de existencia. En este período he escrito 188 entradas.  La primera  de ellas se dedicó a analizar la injusticia cometida con un funcionario público que se desempeñaba como Director de la Caja Nacional de Previsión, a quien jueces de tutela lo condenaron reiteradamente a cárcel por no haber pagado unas pensiones, que simplemente no podía pagar, por razones legales o por imposibilidad técnica y administrativa.
La incapacidad de los órganos de control por entender las complejidades de la función pública no ha dejado de crecer. Ello hace que sea muy difícil para un funcionario público ejercer responsablemente su labor.
 
Es necesario volver sobre este tema, a propósito del anuncio hecho por la Procuraduría General de la Nación  de abrir un pliego de cargos al Secretario de Movilidad de Bogotá, por hechos relacionados con la licitación para la modernización del sistema de semáforos de la ciudad. 
 
Según la Procuraduría, “en el proceso licitatorio se habría afectado, presuntamente, el patrimonio de la ciudad porque no se definió con anterioridad la destinación de 503 controladores semafóricos existentes en la ciudad, avaluados en más de $13 mil millones y compatibles con sistemas modernos de semaforización, que corren el riesgo de quedar almacenados sin que se aproveche su vida útil, lo que demuestra una aparente falta de planeación en la etapa precontractual del proceso”. “Para el Ministerio Público la Secretaría de Movilidad tenía la obligación de calcular el valor de esos elementos y definir cuál sería su destino una vez entrara en funcionamiento el Sistema de Semaforización Inteligente, SSI. “Es motivo de gran preocupación el hecho de que no se sepa cuánto vale la red de cobre que actualmente comunica la red semafórica existente, lo que representa un riesgo para la integridad del patrimonio público”, señaló la Procuraduría en el pliego de cargos. La licitación tampoco definió, según el organismo de control, qué destino se le dará a la red de cable de cobre con la que opera actualmente el sistema, ni a los equipos que hacen parte de las dos centrales de semaforización que no van a ser integradas al nuevo esquema”.  
Para analizar la seriedad de los cargos de la Procuraduría,  es necesario recordar un elemento básico en la evaluación de proyectos económicos o sociales.  Es el concepto de los “costos hundidos”, entendidos como aquellos que se incurrieron en el pasado y no es posible recuperar.  Si usted llega a la conclusión de que debe cambiar su calentador de agua porque el antiguo le consume mucha energía, es necesario calcular el valor presente del costo de la energía ahorrada y compararlo con el  precio del nuevo calentador.  Si el nuevo equipo de permite a usted ahorrarse  $30.000 por mes en la factura de electricidad o de gas, suponiendo una tasa de interés del 5% anual, usted se va a ahorrar durante los diez años de vida útil de su calentador una suma de  $2.800.000. Si el calentador nuevo vale $2 millones (incluida la instalación),  es claro que es un buen negocio la adquisición.
Pero usted cae en cuenta de que su calentador antiguo lo compró hace cinco años, y le costó también $2 millones. Es decir, tiene todavía una vida útil de cinco años. Como no ha amortizado el costo total, usted llega a la conclusión de que el millón de pesos que queda por amortizar lo debe incluir como costo del proyecto denominado “modernización del sistema de calentamiento de agua en el hogar”. Con ello, los costos del proyecto quedan en $3 millones (el nuevo calentador más el costo de botar el antiguo). Llega a la conclusión entonces que no es conveniente hacer el cambio.
Usted comparte su análisis con un hijo que, afortunadamente, está estudiando economía, y que acaba de ver un curso sobre evaluación de proyectos. Él le hace caer en cuenta que el precio pagado por el antiguo calentador es un “costo hundido”. Mejor dicho, usted no lo puede tener en cuenta en la evaluación del proyecto. Incluso le aconseja que mire esta página sobre el tema. Si por tener en cuenta ese costo hundido, decide no acometer la inversión, usted está de todas maneras perdiendo la oportunidad de ahorrarse $360.000 durante cada uno de los siguientes 10 años.  Por contabilizar el “costo hundido” usted está llegando a una decisión errónea.
El proyecto de modernización del sistema de semáforos de Bogotá supone la utilización de una tecnología muchísimo más moderna que la existente, mediante la adquisición y puesta en funcionamiento de unos controladores más modernos, así como el reemplazo de la red de cobre que hoy sirve de medio de comunicación por una de fibra óptica. Es de esperarse que ello tenga enormes beneficios en términos de movilidad y de disminución de accidentes. Pero surge la pregunta: ¿Qué hacer con los controladores antiguos y con la red de cobre? Con relación a los primeros lo lógico es utilizarlos, pero solo en la medida en que sean compatibles con la nueva tecnología. Con relación a la red de cobre, pues toca desmontarla.
 En su entrevista al diario El Tiempo ( ver aquí) . el secretario de movilidad de Bogotá ha dicho que se van a utilizar aquellos controladores que sean compatibles con la nueva operación, y aquellos que no lo sean, se pueden dar de baja y vender, posiblemente como chatarra. Lo mismo va a pasar con la red de cobre. Incluso señala que tratar de separar el cobre del caucho que lo cubre valdría más que el cobre recuperado. No vale por lo tanto la pena hacerlo.
¿Debería calcularse el valor a obtener por los activos que se darán de baja antes de decidirse a adelantar el proyecto? No necesariamente. El escenario más riguroso es el de asumir que estos activos valen cero. Si aun sin recuperar cualquier suma por la disposición de estos activos dados de baja el proyecto sigue siendo conveniente, con mayor lo será si se logra recuperar cualquier valor. Existen procedimientos legales en Colombia que regulan la baja o venta de estos activos, y no podría esperarse que ese procedimiento esté plenamente definido antes de acometer el nuevo proyecto. “Después veremos qué hacemos con el calentador viejo”, le diría su hijo.
Con esta manera de pensar de la Procuraduría, ninguna entidad pública podrá pensar, por ejemplo, en modernizarse tecnológicamente, porque antes de hacerlo deberá definir qué hace con los computadores o con las redes antiguas. Los proyectos van a costar más y se van a demorar más.
Posiblemente el Secretario de Movilidad, para ahorrarse dolores de cabeza (y dinero, porque el abogado que lo defienda debe pagarlo de su bolsillo), llegue a la conclusión de que lo mejor hubiera sido no hacer nada, y dejar a la ciudad con una tecnología de semáforos hace tiempo mandada a recoger. Es lo que posiblemente deben estar pensando muchos funcionarios públicos en este momento frente a los proyectos que quisieran adelantar
Ojalá que la Procuraduría General de la Nación, al juzgar este proceso disciplinario, tenga más sindéresis, capacidad técnica y sentido común del que ha demostrado hasta ahora. Lo mismo debería esperarse, en general,  de todos los organismos de control.

domingo, 5 de agosto de 2018

El marco fiscal de mediano plazo, un útil instrumento de planeación financiera y de rendición de cuentas

Colombia ha avanzado mucho en su institucionalidad fiscal. El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un buen ejemplo de ello
 
Como muchos analistas y pensadores lo han señalado, el tipo de instituciones de que goza un país es fundamental para garantizar el bienestar y la felicidad de sus habitantes, que es en últimas el objetivo del estado. Las instituciones son, como lo plantea Douglas North, “restricciones creadas por los humanos que estructuran la interacción política, económica y social”.    La utilidad de las instituciones consiste en que, gracias a ellas, según el mismo autor, “se crea orden y se reduce la incertidumbre en la interacción humana”.
Las instituciones pueden referirse a todos los aspectos de la relación entre los individuos de una sociedad:  la justicia, el sistema electoral, la educación, la protección social, la seguridad, etc. Se reflejan en pautas tanto formales como informales que limitan el comportamiento de los ciudadanos, especialmente de los funcionarios del estado en cualquier rama del poder público.
Un aspecto importante de una sociedad moderna lo constituye la institucionalidad fiscal, entendida esta como el conjunto de normas y prácticas que determinan el comportamiento de los responsables de las finanzas públicas (por ejemplo, parlamento, ministros de hacienda y ministros ejecutores de programas públicos), así como de la ciudadanía frente a ellos. Harán parte de este marco institucional los sistemas de decisión sobre impuestos, gastos y deuda pública; los sistemas de ejecución del presupuesto público, y los mecanismos a través de los cuales los ejecutores de las decisiones fiscales rinden cuentas a la ciudadanía por el manejo de los recursos.
Una buena institucionalidad fiscal debería cumplir las siguientes condiciones:
-              Lograr que la sociedad entienda la importancia de una sana política fiscal y presione por ella.
-              Exponer los beneficios y los costos financieros y no financieros de las políticas públicas, tanto en el corto como en el largo plazo.
-              Elevar los costos para los agentes que se desvíen de los objetivos de una sana y eficiente política fiscal
-              Lograr un adecuado control sobre las acciones de los ejecutores de los recursos públicos.
El país ha venido con los años construyendo esta institucionalidad. Falta mucho, es cierto, como lo puede comprobar la insuficiencia estructural que hoy tiene el gobierno central para hacer frente a los gastos comprometidos por la constitución y por su desarrollo legal, así como la ausencia de mecanismos sistemáticos de evaluación del gasto público.   
En esta entrada vamos a referirnos exclusivamente a un aspecto de ese desarrollo institucional:  la exigencia, establecida en la Ley 819 de 2013,  de que el gobierno nacional presente al congreso, antes del 15 de Junio de cada año, un Marco Fiscal de mediano plazo, que debe ser estudiado con prioridad por las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara.
Ese marco debe contener las proyecciones financieras sobre el comportamiento de las finanzas públicas,  las metas de superávit primario (el déficit fiscal sin contabilización de los intereses de la deuda), el nivel  de la deuda pública así como un análisis de su sostenibilidad, un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia anterior, una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones y descuentos tributarios existentes, el costo fiscal de las leyes sancionadas el año anterior y una relación de los pasivos contingentes de la Nación. Establece, además, que en el presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados
Uno de los objetivos de esta norma fue la asegurar una adecuada planeación financiera. Una exageración en los ingresos o una subestimación en los gastos puede ser un instrumento mediante el cual un gobierno irresponsable (como los que han existido en muchos países latinoamericanos,) puede comprometer al estado en multitud de gastos que no tienen un financiamiento compatible con la estabilidad de las finanzas públicas.
La adecuada planeación financiera exige proyectar los ingresos y gastos de la Nación.  Desde el año 2003, se han producido 14 de estos documentos, que pueden ser consultados en la página web del Ministerio deHacienda .  
Un ejercicio interesante puede consistir en comparar las proyecciones hechas en el año anterior, con los resultados obtenidos, tanto en ingresos, gastos y el déficit total. Es lo que hemos tratado de hacer. Nos hemos basado en las proyecciones para cada año presentadas en junio del año anterior, comparándolas con los resultados obtenidos efectivamente, que se informan en el MFMP del año siguiente. Así, por ejemplo, las proyecciones correspondientes al año 2014 se informan en el 2013 y los resultados efectivos en el 2015. En ocasiones fue necesario realizar ajustes al MFMP. Para hacer coherente el ejercicio, no los estamos considerando.
En el cuadro siguiente se aprecia el monto de los ingresos totales (tributarios y no tributarios) del Gobierno Nacional tanto proyectados como efectivamente recaudados. En ocho de ellos se han presentado unos resultados superiores a los proyectado, y en cinco se ha presentado la situación contraria.
 
En cuanto a los gastos, que se muestran a continuación, en 7 de los años, los efectivos han sido superiores a los proyectados, y en seis se ha presentado la situación contraria. La desviación típica en los ingresos ha sido del 7,7%  y en el caso de los gastos del 3,1%.
 

 

Se han presentado tres casos casos especiales de “descache”, atribuibles principalmente a choques externos. En el año 2009 Colombia, como la gran mayoría de países del mundo, sufrió las consecuencias de la gran crisis financiera que empezó en Mayo del 2008 con la quiebra de Lehman Brothers,y que se tradujo en una importante caída en el PIB de los países industrializados, en la baja en los precios del petróleo y en la devaluación del peso. El resultado fue que el PIB creció en el 2009 solo en un 1,2% (según la revisión que publicó hace unas semanas el DANE al publicar los datos con la nueva base estadística). Los ingresos fiscales resultaron inferiores al 10% de los proyectados, lo cual obligó a un recorte importante de gastos. El déficit resultante con relación al PIB fue del 4,2%, frente a una proyección inicial del 3%. 
A mediados de 2014, con posterioridad a la presentación del MFMP, comenzó la caída en los precios del petróleo.  Este documento había proyectado (Ver MFMP 2014, pag 151) unos precios de US$98 por barril para el 2015.  En realidad, los precios fueron en promedio en ese año de  US$43,44 por barril para la canasta colombiana  (MFMP 2016, pag 3). A pesar de una recuperación en los precios del combustible a partir de 2016, todavía se sienten los efectos de ese duro golpe sobre las finanzas colombianas. 
La otra situación se presentó en el año 2017, resultado también del deterioro en los ingresos asociado al comportamiento del petróleo. En efecto, el Gobierno tenía pensado presentar un proyecto de reforma tributaria en el segundo semestre de ese año, para compensar, así sea parcialmente los ingresos dejados de recibir. El proyecto se convirtió en la Ley 1819 de 2016. Pero en las proyecciones presentadas en Junio, como es lógico, no podrían incluir los ingresos que esa reforma podía arrojar. Los gastos, tanto en el plan financiero como en el proyecto de la Ley de Presupuesto se presentaron con un monto incluso inferior al calculado en ese momento para el 2016. Al aprobarse la reforma tributaria se reliquidó el presupuesto, y se aumentaron tanto los ingresos como los gastos. Ello explica la desviación relativamente grande entre los resultados obtenidos en ambos rubros frente a los proyectados
Como otro desarrollo importante en la institucionalidad fiscal, el Congreso aprobó en el año 2011 la Ley 1473, que estableció la Regla Fiscal que en últimas se traduce en la exigencia de ahorrar en épocas de vacas gordas (por precio del petróleo o por crecimiento económico) para poder gastar en épocas de vacas flacas. Desafortunadamente, en su artículo 5, que estableció las metas de ajuste estructural (como se llama al obtenido después de ajustar por los efectos del ciclo económico y de los precios minero-energéticos), solo lo hizo a partir del año 2014, cuando comenzó la caída en los precios del petróleo. No pudimos ahorrar lo suficiente en los años de altos precios.
No puede esperarse de ningún gobierno en el mundo esté en capacidad de proyectar con precisión sus ingresos y sus gastos. Pero si debe informar al Congreso y a la ciudadanía las bases de sus cálculos y rendir cuentas frente a las desviaciones que se presenten. En general, tanto la Ley 819 del 2003 como la 1473 son pasos hacia la consolidación de unas instituciones fiscales sólidas. Ojalá el nuevo gobierno y el nuevo congreso continúen avanzando por esa vía.