Las posiciones de la Contraloría y de la Procuraduría sobre la venta de ISAGEN no son rigurosas desde el punto de vista técnico.
Por fin, después de varios obstáculos jurídicos iniciados
por los opositores, se concretó finalmente el pasado miércoles la venta de la participación de la Nación en ISAGEN. Con
estos recursos, se capitalizará la Financiera de Desarrollo Nacional, y gracias
a esta capitalización será posible orientar recursos para el desarrollo de
infraestructura en el país, especialmente de infraestructura vial.
Como era de esperarse, esa operación no estuvo exenta de
polémica. A través de redes sociales, de pronunciamientos de partidos políticos y de muchos comentaristas de prensa se
ejerció una enorme presión sobre el gobierno para que éste se abstuviera
de realizar la operación de enajenación.
Quiero enfocarme en esta entrada exclusivamente en los
pronunciamientos de la Contraloría y de la Procuraduría General de la Nación realizados ambos
en los días anteriores a la venta. _
Repasemos en qué consisten estas objeciones.
El precio debe fijarse en dólares
Según el Procurador, el gobierno se equivocó al ajustar el
precio de la acción de ISAGEN, inicialmente establecido en el año 2013, utilizando
el índice de precios al consumidor. Dice
el Procurador que ese precio “no equipara la variación en términos de pagos en
divisas que se estimó en la estrategia de venta, con lo cual se podría llegar a
producir un grave detrimento para el tesoro nacional”.
Valga la pena recordar que la metodología moderna universalmente
utilizada de valoración de empresas consiste en llevar a valor presente el
valor futuro proyectado de las utilidades. Ahora bien, los ingresos de ISAGEN
son fundamentalmente en pesos colombianos, puesto que dependen de la cantidad
de energía generada y de las tarifas de
la misma. ¿Cuál es el efecto de la devaluación sobre esos ingresos futuros? Si
el procurador dice que el valor de la empresa debe ajustarse en dólares, está
diciendo implícitamente que las tarifas pagadas por los consumidores
colombianos deberían también ajustarse en dólares. Es la única manera de
mantener el valor en divisas de esas empresas. Es decir, la tarifa del kilovatio/hora
debería haberse ajustado en un 67% entre Junio del 2014 y Diciembre del 2015. Para
ser consecuente, el Procurador debería acusar a las empresas del sector
eléctrico y a la Comisión Reguladora de Energía de “detrimento patrimonial” por
no haber ajustado suficientemente el valor de la energía vendida.
Otra de las consecuencias de la opinión del procurador, es que si en lugar de devaluación se hubiera presentado revaluación en Colombia, el precio mínimo en pesos se hubiera podido disminuir. La anterior situación se hubiera presentado si la privatización se hubiera llevado a cabo en Junio del 2014. La tasa representativa del mercado era un 3% inferior a la que se había registrado en la fecha de la valoración, en diciembre del 2013.
En el resto de su misiva, el Procurador recoge los puntos
negativos de la Contraloría General de la República (pero olvida referirse a
los positivos, contenidos en el mismo pronunciamiento).
Dice la Contraloría: “La venta de Isagen genera presiones sobre las finanzas
públicas, pues la Nación dejará de recibir anualmente el monto de los
dividendos para la financiación del gasto público, por lo cual la venta en las
actuales condiciones de los ingresos de la Nación podría llevar, en los
próximos años a hacer recortes presupuestales en otros sectores diferentes al
de la infraestructura vial”.
Este argumento se puede utilizar frente a cualquier programa
de gasto público adelantado por el Estado y que no tenga como propósito obtener
beneficios financieros para las arcas públicas: programas de salud, educación
pública, defensa y seguridad, justicia, regulación, etc. Para acometer estos programas el gobierno
debe desprenderse de caja (que es un activo que tiene la posibilidad de generar
ingresos bajo la forma de intereses) o debe incurrir en deuda (que se traducirá
en el pago de intereses), y el tipo de programas adelantados no generará beneficios para el estado cuantificables
financieramente.
Olvida el Procurador algo fundamental en la evaluación de los
proyectos de naturaleza pública: sus beneficios deben tener en cuenta los
efectos diversos sobre el bienestar de la población, y no únicamente los
efectos financieros sobre las arcas del estado. En el caso de las carreteras y
demás obras de infraestructura que se piensa adelantar con los recursos de la
venta de ISAGEN, uno de los beneficios tangibles deben ser los menores costos
de transporte, que benefician tanto a productores (mejorando su
competitividad) como a consumidores (menores precios de bienes transportados). Con
la lógica del Procurador, no sería posible adelantar ninguno proyecto que no
tuviera un retorno financiero para el Estado. Ni siquiera los neoliberales más extremos pensarían en esos términos.
Otro de los puntos negativos señalados por la Contraloría
consiste en que el Estado estaría renunciando al poder de mercado que hoy tiene
la empresa. En primer lugar, es necesario señalar que el Estado está en la obligación
de combatir cualquier abuso del poder de mercado que adelante cualquier
empresa, sea de naturaleza privada o
pública. Ya en el pasado los productores y consumidores colombianos
sufrieron en carne propia los efectos del monopolio en la actividad portuaria y
en las comunicaciones de telefonía internacional, cuando Puertos de Colombia y
Telecom, ambas empresas de naturaleza pública, nos obligaban a pagar las
tarifas más altas en el mundo en servicios portuarios y en llamadas
internacionales. La regulación en el sector eléctrico, que busca precisamente combatir los efectos negativos sobre el consumidor derivado del poder de mercado es uno de los hitos institucionales colombianos.
Existen varios mecanismos para combatir el poder de mercado.
Uno de ellos consiste en impedir fusiones y adquisiciones que la incrementen. En
Colombia, la Comisión de Regulación de Energía y Gas ha establecido que la
máxima participación que puede tener una empresa en el mercado de generación de
electricidad es el 25%. Pues bien,
resulta paradójico que en mayo del 2010, cuando se comenzó a hablar de la venta
de ISAGEN, el gobierno de Uribe (quien ahora se opone a la venta utilizando el
argumento del poder de mercado) quiso cambiar ese límite, para facilitar que EPM
pudiera adquirir esa participación, y así aumentara su participación de
mercado. Tuve oportunidad de denunciar esa situación en su momento (ver aquí) . Afortunadamente los miembros independientes
de la Comisión se opusieron a semejante esperpento (El proyecto de resolución de marras se puede consultar en la página de la CREG) .
Oferta con un único proponente
Una de las quejas que se han levantado contra el proceso de
venta de ISAGEN es el hecho de que solo
se hubiera presentado un único proponente, situación que, en opinión de algunos
ha debido conducir al gobierno a abortar el proceso de venta.
Se cita como precedente la dudosa decisión del Consejo de
Estado con relación al tercer canal, decisión tomada en el 2012, y que tuvimos
oportunidad también de comentar aquí. (ver la triste historia del tercer canal
)
Esta decisión, tomada supuestamente para favorecer la
competencia, se tradujo en la continuidad del oligopolio en la televisión abierta
por parte de Caracol y RCN. Quienes objetaron la operación fueron precisamente
los abogados de estas empresas.
Un proceso de subasta consiste en que la adjudicación se
hace a aquel proponente que esté dispuesto a ofrecer un mayor precio por el activo
subastado. Si usted tiene acciones de una empresa y las quiere vender en el
mercado de valores, usted llama a su corredor, le dice el precio mínimo, y éste
las ofrece en el mercado. Si hay más de un comprador interesado, su corredor
podrá subir el precio, hasta que solo quede un comprador. Pero usted no podrá
condicionar la venta a que aparezca más de un interesado. Desde hace años, el
gobierno colombiano ha tomado la decisión de que las acciones de sus empresas
inscritas en bolsa se sometan a las reglas y mejores prácticas nacionales e
internacionales del mercado de valores, y no era el momento de abandonarlas.
El propósito de la subasta es el de eliminar a los
compradores que están dispuestos a pagar menos. En el caso que nos ocupa, esa eliminación
se realizó antes: al fijar un precio relativamente alto, se espantó a quienes
tenían un precio de referencia menor. El propósito de la subasta se cumplió
plenamente. ¿O será que quienes cuestionan el proceso hubieran preferido que el
gobierno fijara un precio mínimo más bajo para asegurar una mayor
participación?
Pero el gobierno no puede someterse a esos criterios
estratégicos en el momento de fijar el precio mínimo: la Ley 226 exige que el
precio mínimo sea el resultante de la valoración de la empresa privatizada. Si
solo existe un interesado en comprar la empresa, que así sea. Ya en el pasado
se han hecho adjudicaciones con un único proponente en el sector energético, como
en el caso de la CHEC, adjudicada en el
2002 a EPM, y la Empresa de Energía de Cundinamarca, adjudicada en el 2009 a la
alianza entre la Empresa de Energía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca.
Como se aprecia, no ha sido la rigurosidad técnica la
característica de las posiciones que han tomado en este tema la Procuraduría y
la Contraloría. Es una lástima.
Comentarios
Para enajenar acciones del Estado en ISAGEN, la ley aplicable es otra (226/95) que trae tal requisito.
Por otra parte, la tesis de que toda actividad estatal debe generar rendimientos , como dice el Blog, es tan ridícula como contradictoria.
El servicio eléctrico trae beneficios bastante individualizables para cada usuario, por eso se justifica que éste pague la tarifa.
Los beneficios de tener buenas vías benefician a muchísimas más personas de quienes las usan directamente, como quienes van en sus vehículos o ven valorizada su propiedad raíz; como hay otros beneficiados indeterminados , la recuperación de costos no puede limitarse a peajes y valorización y requiere aporte de recursos estatales.
Por eso mismo, las carreteras nunca pasarán a propiedad privada. Una generadora eléctrica, con una Regulación apropiada, sí. Son dos instrumentos estatales diferentes para alcanzar el bienestar de toda la población.
Para enajenar acciones del Estado en ISAGEN, la ley aplicable es otra (226/95) que trae tal requisito.
Por otra parte, la tesis de que toda actividad estatal debe generar rendimientos , como dice el Blog, es tan ridícula como contradictoria.
El servicio eléctrico trae beneficios bastante individualizables para cada usuario, por eso se justifica que éste pague la tarifa.
Los beneficios de tener buenas vías benefician a muchísimas más personas de quienes las usan directamente, como quienes van en sus vehículos o ven valorizada su propiedad raíz; como hay otros beneficiados indeterminados , la recuperación de costos no puede limitarse a peajes y valorización y requiere aporte de recursos estatales.
Por eso mismo, las carreteras nunca pasarán a propiedad privada. Una generadora eléctrica, con una Regulación apropiada, sí. Son dos instrumentos estatales diferentes para alcanzar el bienestar de toda la población.