Continuamos examinando el régimen tributario propuesto para las
sociedades. Lejos de eliminar los privilegios tributarios existentes, el
proyecto propone crear otros, que no tienen mayor base técnica ni justificación económica.
En la última versión del Marco
Fiscal de Mediano Plazo, el Ministerio de Hacienda calculó el costo fiscal
de los beneficios tributarios en el impuesto a la renta [1]
pagado por las personas jurídicas en el año gravable 2017 en un $6,4 billones (0,7% del PIB). El mismo documento señalaba que en el año
2010 el peso de esos beneficios era del 3,6% del PIB. Se había reducido el
costo para el fisco de estos tratamientos excepcionales, pero siguen siendo
importantes.
El proyecto de Ley de
Financiamiento (LF) presentado por el Gobierno, lejos de disminuir este tipo de
privilegios crea otros, cuyo costo fiscal está por determinar, puesto que en la
exposición de motivos presentada por el gobierno no se hace ningún cálculo.
Entre los privilegios que se
mantienen están los siguientes:
Hoteles. La Ley 788 de 2002 (art 18) señaló que quedaban exentos durante 30 años
los ingresos correspondientes a los hoteles que se construyeran o remodelaran
dentro de los 15 años siguientes. Al eliminarse la contribución parafiscal
patronal destinada el SENA, al ICBF y al sistema de salud en el año 2012, se
estableció que la tarifa sería del 9%, efecto compensatorio que fue aplicado al
resto de empresas. Se suponía que este privilegio se acababa en el 2017, tiempo
más que suficiente para que se ampliara la infraestructura hotelera, si ese era
el propósito (Justificación dudosa, por lo demás, pero ese no es tema por el
momento). El proyecto de LF (art 69)
vuelve a declarar exentas las rentas de los hoteles que se construyan o
remodelen por los próximos 10 años.
Zonas Francas. La Ley 1004 de 2005 estableció que la tarifa general para
los usuarios de las zonas francas sería del 15%, notoriamente inferior al 35%
aplicable en ese momento para el resto de las sociedades. Cuando se integró la
contribución parafiscal patronal de SENA, ICBF y Salud en el impuesto de renta
(Leu 1819 de 2016) esta tarifa quedó en el 20%.
En lugar de que la compensación fuera del 9%, como en el resto de
empresas, para estos contribuyentes fue del 5%. Es decir, el privilegio
tributario aumentó. El proyecto de LF lo mantiene. Nuevas propuestas sobre incentivos tributarios.
El proyecto propone la
eliminación de algunas rentas exentas, contempladas hoy en el articulo 235-2
del Estatuto Tributario tales como “aprovechamiento de nuevas plantaciones
forestales, o inversiones en aserríos (si, no se sorprenda el lector, hoy
existe un estímulo tributario para la deforestación).
Pero el proyecto crea nuevos
tratamientos especiales.
A- Mega-Inversiones y Contratos de Estabilidad
Jurídica
Si una empresa realiza una
inversión por valor igual a 50 millones de UVT
($1650 millones), y se compromete a generar 50 empleos directos tendrá
derecho a que la tarifa del impuesto a la renta sea del 27% (claro que si es un
hotel seguirá siendo del 9%)[2],
tres puntos por debajo de la tarifa general, durante 20 años.
Se establece como condición que
la inversión se haga en “propiedades, planta y equipo que sean productivos o
que tengan la potencialidad de serlo”.
No se entiende el sentido de esta condición. ¿Acaso no toda inversión es
productiva? La definición económica de inversión consiste precisamente en la
ampliación de la capacidad productiva del agente que la realice. Al aumentar la
relación capital/trabajo, aumenta normalmente la productividad, de este último.
En un caso extremo, una empresa podrá justificar la compra de un avión
ejecutivo, argumentando que aumenta la productividad del presidente y demás
miembros del equipo directivo.
Por otra parte, el proyecto
autoriza que las inversiones se deprecien contablemente en dos años, en lugar
de los correspondientes a la vida útil del equipo, como lo establece la técnica
contable, reconocida en el artículo 137 del ET. Otro beneficio.
Pero lo más preocupante en lo
relacionado con las Mega-Inversiones es la resurrección, con otro nombre de los
“Contratos de Estabilidad Juridica” creados en la ley 963 del 2005, y
afortunadamente eliminados en la Ley 1607 de 2012 (art 166). Se firmaron un
total de 65 contratos. En esta entrada hemos analizado las consecuencias
negativas de esta figura (ver por ejemplo
mirar estas entradas: 1,2,3,4). El MFMP estimó
el costo de los CET para el año 2017 en $1483 millones (0,2% del PIB).
Los
inversionistas que aspiren a realizar la Mega-Inversión serán calificados por
el Ministerio de Industria y Comercio, según reglamentación que expida el
gobierno nacional.
En
caso de que no realicen las inversiones, el contribuyente reconocerá una “renta
líquida por recuperación de deducciones sobre las cantidades efectivamente
invertidas”. No dice nada el proyecto sobre los impuestos dejados de pagar.
Estos proyectos no estarán sujetos al sistema de renta presuntiva, que.
recordemos, se desmontará, según el proyecto, a partir del 2021.
B-
Economía Naranja
El
proyecto propone que las rentas provenientes de la “Economía Naranja”“ o sea “industrias
de valor agregado tecnológico y actividades creativas”, sean exentas de
impuestos durante un período de cinco años.
Lo
primero que es necesario preguntarse es ¿qué es la economía naranja”? En un
libro coaturado por el presidente Duque del 2013, y publicado
por el BID, se afirma (pag 33) que, “tratar de plasmar un concepto
definitivo de la economía naranja o de sus industrias es tan absurdo como
innecesario”. En eso estamos plenamente de acuerdo. Solo que si el concepto se
va utilizar para declarar regímenes tributarios excepcionales, la precisión si
sería necesaria. La norma no puede
prestarse a ambigüedades.
Sin
embargo, otra más reciente publicación
del mismo BID trata de definir la economía
naranja, como el “conjunto de actividades, que en combinación, permiten
que las ideas se transformen en bienes y servicios cuyo valor puede basarse en
la propiedad intelectual”. No se avanza
mucho en la precisión del término.
El proyecto de LF señala que las
empresas favorecidas con este tratamiento tributario deben tener como objeto social exclusivo “el desarrollo de industrias
de valor agregado tecnológico y actividades creativas”. Seguimos con el mismo problema, ¿qué es una
empresa de valor agregado tecnológico? En sentido estricto, toda actividad
productiva tiene un valor agregado tecnológico: utiliza una tecnología
determinada para convertir un insumo en un producto o servicio útil para el
comprador. No se puede negar que un campesino
que utilice un arado está utilizando una tecnología, por rudimentaria que esta
sea. Por otra parte, como lo afirma el mismo documento del BID de 2017 (pag 9),
“la creatividad como concepto está presente en todas las actividades humanas”.
Una disposición tributaria, en
contraste, debe caracterizarse por su precisión, a fin de que no le quede
ninguna duda al contribuyente o a la autoridad
sobre los términos de su aplicación. Este problema lo resuelve el
proyecto de una manera que nos parece bastante simple.
En primer lugar, señala que las
actividades que califican para este incentivo son 71, entre las cuales están la
confección de prendas de vestir, la fabricación de productos de piel, el
curtido de cueros, la fabricación de calzado, la impresión y los servicios
relacionados con ellas (atención fotocopiadoras), la de muebles, el transporte
de pasajeros por cualquier vía, actividades de zonas de camping, alojamiento en
hoteles (aparecen nuevamente con otros beneficio), las actividades de
comunicación satelital y otras actividades de telecomunicaciones (atención operadoras
de telefonía móvil), espectáculos musicales, parques de atracciones. Obviamente,
también aparecen en la lista las actividades más indudablemente creativas:
edición de libros, desarrollo de sistemas informáticos, agencias de noticias, publicidad,
diseño, educación, artes plásticas, actividades teatrales y creación
audiovisual
Se les exige a las empresas
favorecidas cumplir con los requisitos de empleo que defina el gobierno nacional
(mínimo 10 empleados) y adelantar una inversión por valor de 25000 UVT ($829
millones). El Ministerio de Cultura será la autoridad para definir la
conformidad con el proyecto y la existencia de “valor agregado tecnológico y actividades
creativas”. Menuda tarea la que le queda.
C- Incentivo tributario para el desarrollo del
campo.
El proyecto contempla que las
rentas provenientes de inversiones que aumenten la productividad en el sector
agropecuario (surge nuevamente la pregunta ¿Habrá algún empresario tan
irracional que decida acometer una inversión que no aumente la productividad, ya
no en en el campo, sino en cualquier actividad
económica?) serán exentas por un período de 10 años. Como requisito deben tener
por objeto social exclusivo algunas de las actividades que incrementan la
productividad del campo y estar comprendidas en la Sección A, división 01 de la
Clasificación
Industrial Internacional Uniforme. Allí están todas las actividades
agropecuarias.
Se exige un monto mínimo de
inversión de 50.000 UVT ($1658 millones), y la generación de 10 empleos. El proyecto de inversión debe ser presentado
ante el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, quien debe emitir un acto
de conformidad y confirmar que “las inversiones incrementan la productividad
del sector agropecuario”.
Los comités del gobierno, autoridades tributarias.
En todos estos casos
(Mega-Inversiones, Economía Naranja e
Incremento en la productividad del campo)
se está fallando en cumplir con el artículo 338 de la Constitución que
establece que “la Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Por el contrario, muchas
variables relacionadas con la naturaleza de los tributos, se estaría delegando
en el Gobierno, para que este las establezca mediante decretos reglamentarios o
resoluciones. En cuanto a la definición de los contribuyentes favorecidos con
estos regímenes tributarios especiales, queda en manos del poder ejecutivo: el
Ministerio de Industria y Turismo, en el caso de las Mega-Inversiones, el Comité de
Economía Naranja del Ministerio de Cultura, en el segundo caso, y el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural en el caso de las inversiones que aumenten la
productividad en el campo.
Tal vez valga la pena aprender
lecciones del pasado. Los Contratos de Estabilidad Jurídica (según la Ley que
estuvo vigente hasta el 2012) debían ser aprobados por un Comité de Estabilidad
Jurídica, compuesto por funcionarios del gobierno. Como tuvimos oportunidad de
mencionarlo en una entrada
anterior de este blog, en el caso
del famoso proyecto de la Ruta del Sol, el Comité negó una primera solicitud en
el año 2010. La empresa interpuso recurso, y el mismo comité aprobó el contrato
el 21 de Diciembre de 2012, unos días antes que se sancionara la Ley que le
prohibía al gobierno firmar estos contratos en el futuro. Según la Fiscalía
General de la Nación (ver aquí), habría operado en este caso la presión del famoso buldócer
parlamentario que estaba al servicio de Odebrecht. Existe entonces un gran
peligro en violar el principio de transparencia en las normas tributarias. Si
éstas pueden ser distintas para cierto tipo de contribuyentes que cuenten con
capacidad de presión ante cualquier comité (sea de estabilidad jurídica, de
zonas francas, etc), está abierta la oportunidad para la corrupción.
La opinión pública, y en
particular el Congreso deben ejercer el mayor cuidado en el estudio y
aprobación de estos nuevos “incentivos tributarios”. Por esta vía se continúa erosionando la
estructura impositiva colombiana, se crean privilegios injustificados para
algunos contribuyentes, se está profundizando la inequidad tributaria (los más
favorecidos por estos tratamientos son los más ricos) y se abren las puertas a
la corrupción.
[1] Definidos como tratamientos
favorables a ciertos contribuyentes, que se traducen en que resultan pagando un
impuesto menor al que resultaría de aplicar las normas aplicadas al resto de
ellos.
[2]
Aquí no establece la condición de que el hotel sea remodelado como lo señala el
artículo 69 del proyecto, al que nos referimos anteriormente.
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