El gobierno ha presentado una propuesta de integración de los
presupuestos de funcionamiento e inversión. Si queremos avanzar hacia un
sistema de presupuesto por resultados, hay que aprobar esa propuesta.
La propuesta del gobierno
El artículo 35 del articulado
legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado
al congreso contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del
Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público
y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por
parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos
directores de Departamento Nacional de Planeación han manifestado
su rechazo a esta propuesta.
Para analizarla, es necesario mirar
también el artículo 36 del mismo articulado, que propone que la programación
presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente
de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y
los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Para ello, el presupuesto
debe clasificarse mediante programas definidos que serán insumo para la elaboración
de los planes de desarrollo y los planes plurianuales de inversión.
La evaluación de estas propuestas
debe centrarse en lo que más conviene al país, y abandonar cualquier enfoque de
“celo” entre entidades públicas. Es lo que trataremos de hacer en el resto de
este escrito.
El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la
programación presupuestal.
El presupuesto constituye uno de
los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante él, la
ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a los ministerios
o entidades ejecutoras unos recursos financieros públicos[1]
. ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado
a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que éstas deben
comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y
servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en los
indicadores de seguridad, mejoramiento en los indicadores de provisión de
justicia, etc), en condiciones aceptables de calidad.
El logro de este propósito requiere
como condición ineludible un cambio importante en la clasificación
presupuestal. Como lo señala un documento de la OCDE del año 2015[2],
la más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos
países en lo que tiene que ver con la asignación de recursos, consiste en la
clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación
en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia
una basada en áreas de política. Como le oí decir a un Director de Presupuesto,
a las entidades públicas, en lugar de entregarles una lonchera, se les debe entregar
una mesada, para que con ella el gerente público busque obtener los mejores
resultados, de acuerdo con lo que se comprometió en la aprobación del presupuesto.
Un programa debe definir los objetivos
a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar,
por ejemplo, el programa debe especificar el número de niños a ser atendidos,
con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir
jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente[3],
esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora gerencias los recursos
recibidos. Se trata de obtener el mejor resultado. Obviamente, ello exige avanzar
hacia sistemas plurianuales de programación presupuestal: los resultados obtenidos
gracias a la construcción de nuevos jardines no se verán en el año en que se
ejecutan los recursos para ello.
Uno de los efectos perversos del
actual sistema presupuestal es el sistema de incentivos que se aplica a los
gerentes públicos. El indicador más utilizado desde el punto de vista de las
autoridades presupuestales e incluso de la opinión, es la relación entre el
presupuesto ejecutado frente al apropiado Son buenos o malos ejecutores. Esta manera
de evaluar no estimula la innovación o el logro de resultados más eficientes. Un
gerente que ahorre recursos, pero obtenga los mismos resultados, sería mal
evaluado con esta lógica. Este indicador
explica el afán de final de año en muchas entidades por firmar contratos, “para
que la plata no se pierda” . En términos estrictos, esos contratos, si no son
necesarios o si no se programan de manera eficiente, sí se están perdiendo: los
está perdiendo la sociedad.
Dualidad entre funcionamiento e inversión
Una de las mayores dificultades
que podría dificultar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto
programático o de resultados, consiste en la dualidad en la preparación
presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de
personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los
gastos de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio
de Hacienda, y los segundos del Departamento Nacional de Planeación. Bajo el
concepto de inversión se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la
Nación (que corresponde a la definición económica estricta de inversión), como
los considerados de inversión social, así como programas y proyectos de diferente
naturaleza.
La explicación tradicional de
esta división, que data de la reforma constitucional de 1968, y que existió en
el pasado en muchos países de América Latina, es la necesidad de “proteger” la
inversión, creándole un doliente independiente de la autoridad presupuestal
general. Esta visión se tradujo en la decisión de los constituyentes de 1991
(absurda según mi opinión) de prohibir
(art. 350) que el presupuesto de inversión disminuya proporcionalmente con
relación al año anterior respecto al gasto total.
Esta visión choca con una
realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá
en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión
de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias
(combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen
parte del valor agregado generado por el estado, deben ser tenidos en cuenta en
la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La
combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que
logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la
que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta
combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso
institucionales.
Esta dicotomía funcional en la
responsabilidad de la preparación de los presupuestos de gasto e inversión
puede tener otras consecuencias negativas: dificulta la consolidación de
información sobre la gestión de las entidades, puede conducir a un desperdicio
de activos públicos, e insistamos, es un obstáculo importante para la puesta en
marcha de un verdadero presupuesto programático.
Estas consideraciones fueron las
que llevaron a la reciente Comisión del
Gasto y la Inversión Pública (pag 109) nombrada por gobierno nacional, y compuesta
por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento
e inversión en una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la
Dirección del Presupuesto del MHCP y del DNP. Según lo afirman “una dirección
de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de
un esquema de presupuestación por programas”.
¿Qué debe hacer el DNP?
¿Cuál seria el papel del DNP en
el caso en que se defina que esta unificación se haga en cabeza del Ministerio
de Hacienda?[4].
La inversión física, entendida
como aquella que se traduce en la ampliación de activos fijos de la Nación,
debe obedecer a una planeación cuidadosa, especialmente si el monto de recursos
comprometidos en un proyecto de esta naturaleza es considerable. Sería
conveniente que en este tipo de proyectos las entidades realizaran una
cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras
alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento,
de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) . El DNP debería
conceptuar sobre dichos estudios, para lo cual es conveniente que siga
administrando el Banco de Proyectos de Inversión.
Esta propuesta busca que se
presente una revisión independiente de los proyectos de Inversión en activos
fijos para los cuales solicita financiación una entidad del orden nacional, y
encargar al DNP de esta evaluación. Es claro, por ejemplo, que la construcción
de una cárcel, de un hospital público, o de la sede para una entidad, debe someterse
a juiciosos análisis de factibilidad que permitan, a través de una metodología
orientadora expedida por el DNP, concluir sobre la conveniencia de esa
inversión, aplicando metodologías rigurosas de evaluación social de proyectos.
Tradicionalmente el DNP ha estado al frente del desarrollo de estas
metodologías, y ha administrado el Banco Nacional de Proyectos. En el caso del
Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012 le encargó expedir las
metodologías y lineamientos. Por la
anterior razón, consideramos que el adelanto de un proyecto de inversión que
supere un monto a determinar debería ser aprobado por el DNP.
El DNP debería también continuar
encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo
señala un documento de la OCDE, se trata de un esquema evaluación que es de los
más avanzados entre los usados en el mundo. Colombia, dice dicho informe “ha
hecho importantes progresos en un área en la cual los países de la OCDE todavía
están luchando”…. “aun cuando no es perfecto, es más avanzado que el que existe
en la gran mayoría de países de la OCDE”. El DNP debe continuar al frente de
esta tarea. Pero es importante que estas evaluaciones tengan consecuencias sobre
el gasto público. Programas que no están logrando sus objetivos, o que lo están
haciendo a un costo exagerado, deberían poder reorientarse, o inclusive
acabarse. EL DNP puede proporcionar los insumos para estas decisiones y la autoridad
presupuestaria debería estar obligada a cumplir con dichas recomendaciones.
La propuesta del gobierno sobre
la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo
que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier
celo institucional. Ojalá la discusión sobre ella se de en los términos técnicos
que el tema amerita.
[1] Si
bien la iniciativa del gasto la tiene el gobierno (más específicamente el
Ministro de Hacienda), la aprobación final de la Ley Anual de Presupuesto la debe
hacer el Congreso.
[2] OCDE (2015) Value for money, in government, Buiding on Basics.
Pag 171,
[3]
Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión,
mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita
predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones
[4] La
carta citada de algunos ex directores del DNP no descarta la posibilidad de
esta integración, pero en cabeza de la entidad de planeación.
Comentarios
Respetando lo que sostienen los once ex Directores del DNP y Eduardo Wills, no creo que el DNP se debilite si se aprueban los artículos 35 y 36 del proyecto de DNP.
Al contrario, es la oportunidad para que el DNP centre su atención en los grandes asuntos no coyunturales, que orienten a largo plazo el rumbo del país.
Hay, si a eso vamos, un error que debería corregirse: las responsabilidades sobre el SGR que consumen muchas energías de los funcionarios del DNP en multitud de tareas para evaluar proyectos y luego monitorearlos.