El marco fiscal de mediano plazo, un útil instrumento de planeación financiera y de rendición de cuentas

Colombia ha avanzado mucho en su institucionalidad fiscal. El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un buen ejemplo de ello

 

Como muchos analistas y pensadores lo han señalado, el tipo de instituciones de que goza un país es fundamental para garantizar el bienestar y la felicidad de sus habitantes, que es en últimas el objetivo del estado. Las instituciones son, como lo plantea Douglas North, “restricciones creadas por los humanos que estructuran la interacción política, económica y social”.    La utilidad de las instituciones consiste en que, gracias a ellas, según el mismo autor, “se crea orden y se reduce la incertidumbre en la interacción humana”.

Las instituciones pueden referirse a todos los aspectos de la relación entre los individuos de una sociedad:  la justicia, el sistema electoral, la educación, la protección social, la seguridad, etc. Se reflejan en pautas tanto formales como informales que limitan el comportamiento de los ciudadanos, especialmente de los funcionarios del estado en cualquier rama del poder público.

Un aspecto importante de una sociedad moderna lo constituye la institucionalidad fiscal, entendida esta como el conjunto de normas y prácticas que determinan el comportamiento de los responsables de las finanzas públicas (por ejemplo, parlamento, ministros de hacienda y ministros ejecutores de programas públicos), así como de la ciudadanía frente a ellos. Harán parte de este marco institucional los sistemas de decisión sobre impuestos, gastos y deuda pública; los sistemas de ejecución del presupuesto público, y los mecanismos a través de los cuales los ejecutores de las decisiones fiscales rinden cuentas a la ciudadanía por el manejo de los recursos.

Una buena institucionalidad fiscal debería cumplir las siguientes condiciones:

-              Lograr que la sociedad entienda la importancia de una sana política fiscal y presione por ella.

-              Exponer los beneficios y los costos financieros y no financieros de las políticas públicas, tanto en el corto como en el largo plazo.

-              Elevar los costos para los agentes que se desvíen de los objetivos de una sana y eficiente política fiscal

-              Lograr un adecuado control sobre las acciones de los ejecutores de los recursos públicos.

El país ha venido con los años construyendo esta institucionalidad. Falta mucho, es cierto, como lo puede comprobar la insuficiencia estructural que hoy tiene el gobierno central para hacer frente a los gastos comprometidos por la constitución y por su desarrollo legal, así como la ausencia de mecanismos sistemáticos de evaluación del gasto público.   

En esta entrada vamos a referirnos exclusivamente a un aspecto de ese desarrollo institucional:  la exigencia, establecida en la Ley 819 de 2013,  de que el gobierno nacional presente al congreso, antes del 15 de Junio de cada año, un Marco Fiscal de mediano plazo, que debe ser estudiado con prioridad por las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara.

Ese marco debe contener las proyecciones financieras sobre el comportamiento de las finanzas públicas,  las metas de superávit primario (el déficit fiscal sin contabilización de los intereses de la deuda), el nivel  de la deuda pública así como un análisis de su sostenibilidad, un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia anterior, una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones y descuentos tributarios existentes, el costo fiscal de las leyes sancionadas el año anterior y una relación de los pasivos contingentes de la Nación. Establece, además, que en el presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados

Uno de los objetivos de esta norma fue la asegurar una adecuada planeación financiera. Una exageración en los ingresos o una subestimación en los gastos puede ser un instrumento mediante el cual un gobierno irresponsable (como los que han existido en muchos países latinoamericanos,) puede comprometer al estado en multitud de gastos que no tienen un financiamiento compatible con la estabilidad de las finanzas públicas.

La adecuada planeación financiera exige proyectar los ingresos y gastos de la Nación.  Desde el año 2003, se han producido 14 de estos documentos, que pueden ser consultados en la página web del Ministerio deHacienda .  

Un ejercicio interesante puede consistir en comparar las proyecciones hechas en el año anterior, con los resultados obtenidos, tanto en ingresos, gastos y el déficit total. Es lo que hemos tratado de hacer. Nos hemos basado en las proyecciones para cada año presentadas en junio del año anterior, comparándolas con los resultados obtenidos efectivamente, que se informan en el MFMP del año siguiente. Así, por ejemplo, las proyecciones correspondientes al año 2014 se informan en el 2013 y los resultados efectivos en el 2015. En ocasiones fue necesario realizar ajustes al MFMP. Para hacer coherente el ejercicio, no los estamos considerando.

En el cuadro siguiente se aprecia el monto de los ingresos totales (tributarios y no tributarios) del Gobierno Nacional tanto proyectados como efectivamente recaudados. En ocho de ellos se han presentado unos resultados superiores a los proyectado, y en cinco se ha presentado la situación contraria.

 

En cuanto a los gastos, que se muestran a continuación, en 7 de los años, los efectivos han sido superiores a los proyectados, y en seis se ha presentado la situación contraria. La desviación típica en los ingresos ha sido del 7,7%  y en el caso de los gastos del 3,1%.

 

 

Se han presentado tres casos casos especiales de “descache”, atribuibles principalmente a choques externos. En el año 2009 Colombia, como la gran mayoría de países del mundo, sufrió las consecuencias de la gran crisis financiera que empezó en Mayo del 2008 con la quiebra de Lehman Brothers,y que se tradujo en una importante caída en el PIB de los países industrializados, en la baja en los precios del petróleo y en la devaluación del peso. El resultado fue que el PIB creció en el 2009 solo en un 1,2% (según la revisión que publicó hace unas semanas el DANE al publicar los datos con la nueva base estadística). Los ingresos fiscales resultaron inferiores al 10% de los proyectados, lo cual obligó a un recorte importante de gastos. El déficit resultante con relación al PIB fue del 4,2%, frente a una proyección inicial del 3%. 

A mediados de 2014, con posterioridad a la presentación del MFMP, comenzó la caída en los precios del petróleo.  Este documento había proyectado (Ver MFMP 2014, pag 151) unos precios de US$98 por barril para el 2015.  En realidad, los precios fueron en promedio en ese año de  US$43,44 por barril para la canasta colombiana  (MFMP 2016, pag 3). A pesar de una recuperación en los precios del combustible a partir de 2016, todavía se sienten los efectos de ese duro golpe sobre las finanzas colombianas. 

La otra situación se presentó en el año 2017, resultado también del deterioro en los ingresos asociado al comportamiento del petróleo. En efecto, el Gobierno tenía pensado presentar un proyecto de reforma tributaria en el segundo semestre de ese año, para compensar, así sea parcialmente los ingresos dejados de recibir. El proyecto se convirtió en la Ley 1819 de 2016. Pero en las proyecciones presentadas en Junio, como es lógico, no podrían incluir los ingresos que esa reforma podía arrojar. Los gastos, tanto en el plan financiero como en el proyecto de la Ley de Presupuesto se presentaron con un monto incluso inferior al calculado en ese momento para el 2016. Al aprobarse la reforma tributaria se reliquidó el presupuesto, y se aumentaron tanto los ingresos como los gastos. Ello explica la desviación relativamente grande entre los resultados obtenidos en ambos rubros frente a los proyectados

Como otro desarrollo importante en la institucionalidad fiscal, el Congreso aprobó en el año 2011 la Ley 1473, que estableció la Regla Fiscal que en últimas se traduce en la exigencia de ahorrar en épocas de vacas gordas (por precio del petróleo o por crecimiento económico) para poder gastar en épocas de vacas flacas. Desafortunadamente, en su artículo 5, que estableció las metas de ajuste estructural (como se llama al obtenido después de ajustar por los efectos del ciclo económico y de los precios minero-energéticos), solo lo hizo a partir del año 2014, cuando comenzó la caída en los precios del petróleo. No pudimos ahorrar lo suficiente en los años de altos precios.

No puede esperarse de ningún gobierno en el mundo esté en capacidad de proyectar con precisión sus ingresos y sus gastos. Pero si debe informar al Congreso y a la ciudadanía las bases de sus cálculos y rendir cuentas frente a las desviaciones que se presenten. En general, tanto la Ley 819 del 2003 como la 1473 son pasos hacia la consolidación de unas instituciones fiscales sólidas. Ojalá el nuevo gobierno y el nuevo congreso continúen avanzando por esa vía.