La elaboración y discusión de la famosa ley de competencias será una tarea monumental. Tampoco podemos ilusionarnos de que se traducirá en ahorros para las finanzas nacionales.
El proyecto de Acto Legislativo (AL)
que incrementa el porcentaje de transferencias de la Nación al Sistema General
de Participaciones, hasta el 39,5% de los ingresos corrientes, tal como fue
aprobado por el Senado de la República, exige que el gobierno nacional presente
ante el Congreso de la República, en el término de seis meses contados a partir
de la fecha de expedición del AL, el
proyecto de Ley que reglamente los recursos y las competencias
Los promotores del proyecto han argumentado que el efecto del Acto Legislativo será neutro, en la medida en que las competencias trasladadas a las entidades territoriales se traducirán en un ahorro en gastos para el gobierno nacional por el mismo monto. En esas condiciones la aludida Ley de Competencias deberá establecer claramente las entidades de orden nacional que se liquiden o que se reestructuren, puesto que ya no tendrá sentido que existan, al menos en sus tamaños actuales. Sin embargo, los mismos promotores se han abstenido de decir claramente cómo será esa gigantesca reestructuración del gobierno central. Una de dos, o no lo saben, lo que indicaría una enorme irresponsabilidad, o lo saben y no lo quieren decir por oportunismo político, puesto que todos los grupos de interés alrededor de las entidades afectadas (empleados, políticos con cuotas de poder en esas entidades, proveedores, etc.) se opondrían al AL.
El gobierno, y fundamentalmente el
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, tendrán seis meses
para idearse una reforma radical en la estructura administrativa del gobierno
nacional, en una revolución que por su tamaño será de una magnitud semejante a
la que acometió el gobierno de Lleras Restrepo en los años 66 y 67. Solo que en
esta última ocasión se trataba de agrandar el tamaño del estado para el cumplimiento
de las funciones administrativas que tenía el proyecto del presidente liberal.
En esta ocasión, el ejercicio es más complejo: disminuir el tamaño del gobierno
central, lo cual tiene más complejidades tanto técnicas como políticas. Por
otra parte, la Nación continuara haciéndose cargo del servicio de la deuda
pública, cumplir con los compromisos derivados de las vigencias futuras, y responder
por el pago de las pensiones y asignaciones de retiro de los regímenes de prima
media, y pagar las sentencias judiciales.
Quitarle legalmente funciones al
gobierno central exigiría también cambios en funciones que éste tiene por disposiciones
constitucionales o legales.
Ya en la entrada anterior de este blog señalamos solo algunas de las responsabilidades
que la constitución le da al gobierno central.
Estas no serían tocadas, puesto que el proyecto de AL solo habla de cambios
legales. Miremos simplemente la complejidad de esta tarea.
El artículo 1 de la Ley 819 de 2003 (Norma Orgánica de Presupuesto
para la Transparencia Fiscal y la Estabilidad Macroeconómica, conocida también
como Ley de Responsabilidad Fiscal, o LRF ), contempla que en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo (MFMP) , documento que obligatoriamente debe presentar anualmente
el gobierno nacional al Congreso, debe
incluirse el costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal
anterior. Esta obligación la han cumplido religiosamente todos los gobiernos,
desde el primer MFMP elaborado en el año 2004 Pues bien, me he puesto en la tarea de revisar todos esos
documentos producidos hasta el momento, incluyendo el presentado
por el gobierno actual en junio pasado.
Los informes clasifican las leyes según si tienen o no tienen impacto en
las finanzas del gobierno. Y entre estás ultimas distinguen entre las que
tienen efectos cuantificables y aquellas en que con la información disponible
no es posible cuantificar. Entre las que se pueden cuantificar, se distinguen entre
los efectos transitorios y los permanentes.
A partir de la revisión de estos documentos, elaboré el cuadro adjunto, que muestra el número de leyes y el valor de las leyes con costo permanente cuantificable, así como el número de aquellas que no tiene costo verificable". Estas últimas son posiblemente inconstitucionales, por no cumplir con la exigencia del artículo 7 de la LRF que establece que “el impacto fiscal de cualquier ley que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios deberá hacerse explicito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo".
Número y costo de leyes aprobadas entre 2003 y 2023
La famosa “Ley de Competencias”, contemplada en el proyecto de AL, deberá examinar cada una de estas leyes y determinar cuáles de ellas seguirán vigentes y cuáles se derogarán. La exposición de motivos que prepare el Ministerio de Hacienda (¿quién más?) deberá ilustrar al Congreso y a la opinión pública sobre el ahorro correspondiente a las leyes derogadas. Deberá decir además cuáles Ministerios, Departamentos Administrativos, o Establecimientos Públicos se eliminan o se reestructuran y el ahorro correspondiente. No quisiera estar en los zapatos del ministro o de los funcionarios responsables de tan gigantesca tarea. Y el Congreso deberá acometer su examen con la mayor diligencia. ¿será que estará a la altura? Lo dudo, dado el apresuramiento y ausencia de debate que caracterizó el trámite de esta reforma constitucional.
El proyecto de acto legislativo
incluye un parágrafo que dice lo siguiente, supuestamente para tranquilizarnos
a los que estamos preocupados por la bomba fiscal que vemos venir:
“El Gobierno Nacional se
abstendrá de realizar inversiones y gastos en proyectos/ derechos y servicios
cuyo ámbito de acción corresponda a competencias de las entidades beneficiarias,
salvo en los casos expresamente
previstos por la ley “.
Valga aclarar que el
artículo 345 de la Constitución establece
que “no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las Asambleas Departamentales, o por los consejos distritales o municipales”. La
participación del gobierno nacional en proyectos y servicios de competencia de
las entidades territoriales, y que muchos explican como “centralismo excesivo”,
está debidamente respaldada por múltiples leyes, de las cuales la gran mayoría, como ya lo vimos, fueron promovidas por los miembros de la clase política que hoy se quejan de la centralización. De lo contrario, no hubieran
podido incluirse en los presupuestos respectivos. No caigamos por lo tanto en
la trampa de creer que el párrafo mencionado va a prohibir que de ahora en adelante
los parlamentarios van a dejar de solicitar apoyos de la nación a sus proyectos
regionales de interés, como lo han venido haciendo en el pasado.
Ya existe una experiencia histórica. Mediante la ley 12 de 1986 se incrementó la participación de las entidades territoriales en el impuesto a las ventas. Dicha ley otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para redistribuir funciones de la nación a las entidades territoriales. En desarrollo de estas facultades, el gobierno expidió el decreto 77 de 1987, que suprimió varias entidades nacionales y señaló las competencias de Distritos, Departamentos y Municipios en temas como agua potable y saneamiento ambiental, salud, educación, sector agropecuario, desarrollo urbano, vivienda y obras públicas. Se suponía que la Nación nunca se iba a volver a ocupar de obras de naturaleza local. No duró mucho la vigencia de esta norma. En pocos años, y por presión de la misma clase política, este decreto fue casi que totalmente derogado por leyes posteriores (incluido en muchos casos, Planes Nacionales de Desarrollo). Creo personalmente, que, así se dicte la famosa Ley de Competencias, y que ella quede bien hecha (cosa que dudo mucho), en poco tiempo volveremos a la misma situación de antes, pero con unas finanzas públicas notoriamente deterioradas como consecuencia de este Acto Legislativo.
[1]
Llego a esta conclusión a partir de la información de algunos MFMP que clasificaron
las leyes según si eran de iniciativa del gobierno o de los congresistas. Desafortunadamente,
no en todos los MFMP se registra esta información.
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