¿En qué va el Acto Legislativo de incremento en el Sistema General de Participaciones? Un análisis de lo que salió de la Comisión Primera de la Cámara

 En lugar de mejorar el Proyecto de Acto Legislativo va de mal en peor 

El miércoles 20 se dio un paso más, el penúltimo, para la aprobación del Acto Legislativo que incrementa el porcentaje de participación del Sistema General de Participaciones en el Presupuesto General de la Nación.  

Vamos a examinar las novedades que encontramos, con relación a la versión que salió de la Plenaria del Senado:

En el documento del Senado, se incluía una frase, que fue eliminada. Decía lo siguiente:

“En todo caso, la senda de crecimiento de los recursos del Sistema General de Participaciones será compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”

Esta frase buscaba supuestamente tranquilizar a todos aquellos que han manifestado legítimas inquietudes sobre las consecuencias fiscales del proyecto. Pero tenía un problema técnico-jurídico que no era de poca monta. ¿qué pasaba si el MFMP, que se produce cada año por obligación legal, demuestra que esa senda de crecimiento en el SGP no es compatible con uno de los objetivos del MFMP, cual es el de garantizar la sostenibilidad de la deuda pública, y por lo tanto el cumplimiento de la regla fiscal?  ¿Este documento podría hacer inaplicable una norma constitucional?  Lo lógico hubiera sido que los proponentes del proyecto hubieran estudiado previamente la versión más actualizada del MFMP y hubieran llegado a una conclusión inevitable:  sus propuestas eran irrealizables.

Esa frase fue sustituida por la siguiente:

El Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá efectuar los ajustes necesarios a la estructura orgánica de la administración pública, en razón de la transferencia de competencias de la que trata el presente artículo, garantizando la eficiencia del gasto público y evitando la duplicidad de funciones entre las entidades del orden nacional.

Si se trata de ejercer las facultades constitucionales del gobierno nacional, esta disposición no añade nada nuevo. Las puede ejercer sin que se lo diga el congreso.. Pero las facultades de cambiar la estructura de la administración nacional son del Congreso de la República. En efecto, el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, dice lo siguiente entre las funciones del Congreso:

“7- Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.”.

¿Qué podría entonces hacer el gobierno en desarrollo de sus facultades constitucionales? .  La respuesta está en el artículo 189  de la CP, numeral 14:  

 “14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos”.

La ley de competencias debería ser explicita en suprimir entidades, para asegurar el equilibrio fiscal, o bien en autorizar al gobierno expresamente a que suprima entidades, facultades que pueden otorgarse en virtud del numeral  15 del artículo 89 , que el permite

“Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

 O bien el gobierno, con posterioridad a la expedición de la ley de competencias, podría suprimir entidades, en virtud del artículo artículo 52 numeral 6 de la ley 489, que se lo permite

 Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia".

Soy bastante pesimista de que el Congreso, en un período pre - electoral va a otorgar esas facultades, o de que una vez autorizadas, el gobierno las vaya a utilizar.

En fin frente a la expresión siguiente:

garantizando la eficiencia del gasto público y evitando la duplicidad de funciones entre las entidades del orden nacional.

Valdría la pena preguntarse  ¿no debería también evitarse la duplicidad de funciones entre las entidades de orden nacional y territorial?

La ponencia puesta a consideración de la Comisión Primera había añadido la siguiente propuesta:

El monto adicional de recursos fiscales que en virtud de la modificación del Sistema

General de Participaciones se transfieran a sus entidades beneficiarias deberá ser igual

al monto de responsabilidades y competencias que previamente a la entrada en

vigencia de este acto legislativo fueren responsabilidad de la Nación.

Cada Ley del Presupuesto General de la Nación expedida con posterioridad a la

entrada en vigencia del presente acto legislativo, deberá especificar las reducciones en

los gastos que dejarán de ser competencia de la Nación, equivalentes a las

competencias que se transfieran a las entidades beneficiarias del Sistema General de

Participaciones. En todo caso, la senda de crecimiento de los recursos del Sistema General de Participaciones será compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo

 

La mayoría de representantes decidió reemplazar el párrafo por el siguiente texto: .  

“La transferencia de recursos fiscales responsabilidades y competencias

adicionales, incluyendo las asignadas para el cierre de brechas económicas,

sectoriales y territoriales, que resuelve en virtud de la modificación del Sistema

General de Participaciones y del régimen de competencias, se hará de modo tal

que no comprometa el principio constitucional de la sostenibilidad fiscal del

Estado”.

 

Hablemos entonces de la sostenibilidad fiscal. Dice la Constitución, en su artículo 334: 

“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso, el gasto público social será prioritario”.

Pero frente a lo que dice ahora el proyecto de AL, la Corte Constitucional misma dijo que la sostenibilidad fiscal no era un principio, en la sentencia 870 de 2014:

“La Sostenibilidad Fiscal, en realidad no es un principio constitucional, sino una herramienta para la consecución de los fines del Estado Social de Derecho. No es válido concluir, en ese orden de ideas, que la Sostenibilidad Fiscal redefina los objetivos esenciales del Estado, en tanto un instrumento de ese carácter no impone un mandato particular. Puede ser comprendida, a lo sumo, como una medida de racionalización de la actividad de las autoridades, pero en todo caso sometida a la consecución de los fines para el cual fue consagrada en la Constitución”.

Por otra parte, si la sostenibilidad fiscal orientara la acción del congreso de la república, como lo ordena el artículo 334 de la Constitución, nunca se habría aprobado este Acto  legislativo, al menos en los 7 debates que lleva. Suficientemente se ha demostrado en los documentos del Comité Autónomo de la Regla Fiscal, del Banco de la República, de Fedesarrollo, en la carta de los ex ministros y ex-viceministros de Hacienda, y en los escritos de este servidor (aquí y aquí) que el acto legislativo amenaza de manera grave la sostenibilidad fiscal. O entonces, respóndanme los promotores del proyecto:  ¿podrá cursar una demanda contra este acto legislativo por violar  el marco de la sostenibilidad fiscal?

Dice la nueva versión aprobada en la Comisión Primera: 

Los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar las

competencias a cargo de las entidades beneficiarias, dándoles prioridad a los derechos

y servicios de salud, educación preescolar, básica, media y superior, y agua apta para

el consumo humano y saneamiento básico, así como para otros sectores dentro del

el propósito general, entre otros sectores

 

El texto en azul es añadido.  Parece que, sobre la marcha, llegaron a la conclusión los representantes de la comisión primera que era necesaria transferir funciones adicionales a las mencionadas., porque la aritmética no daba.   El costo de las funciones trasladadas de manera taxativa, es bastante inferior a los recursos que se trasladan.  Pero nos queda una incógnita, ¿Cuáles serían esas funciones de “otros sectores”? Ya sabemos que no se pueden  trasladar las funciones relacionadas con la soberanía de la Nación: financiación  del sistema judicial, del Congreso de la República (incluyendo los jugosos sueldos de los congresistas), de los órganos de control, del sistema electoral (incluida la financiación de las campañas políticas, que si se aprueba la reforma política, va a ser bastante superior),  de las relaciones exteriores,  el pago de la deuda pública, las partidas necesarias para el pago del déficit de pensiones  y asignaciones de retiro, los subsidios a los servicios públicos domiciliarios, el aporte creciente al Sena y a al ICBF, la financiación de las universidades públicas de carácter nacional, etc. Por favor, señores ponentes y promotores del proyecto, respondan.

Se quitó la siguiente expresión, que estaba en el texto aprobado por el Senado:  

El Gobierno Nacional se abstendrá de realizar inversiones y gastos en proyectos, derechos y servicios cuyo ámbito de acción corresponda a competencias de las entidades beneficiarias.

 

Que se reemplazó por el siguiente párrafo:

 Salvo en los casos expresamente previstos por la ley, la Nación podrá concurrir en la financiación, siempre que se respete la autonomía territorial y se eviten interferencias o duplicidades en el ejercicio de las funciones asignadas a las entidades beneficiarias.

Gramaticalmente, quedo una expresión horrible e ilógica.  ¿Cómo así que “salvo que esté expresamente previsto, se podrá concurrir”?    

Tal vez han debido decir para que gramaticalmente tuviera sentido, lo siguiente; salvo en los casos expresamente prohibidos en la ley, la Nación podrá concurrir……. Etc Etc. “,.  Tiene en este caso sentido gramatical, pero no jurídico: no existe hoy ninguna ley que prohíba que el gobierno asuma funciones asignadas a las entidades beneficiarias.   Tal vez lo haga en la ley de competencias, pero no lo creo. (¿va a prohibir financiar los sistemas de transporte masivo en el futuro? ¿Por ejemplo? ) Así lo haga, va a correr la misma suerte que el decreto 77 de 1987 al que nos referimos en la entrada anterior de este blog:  otra ley se va a encargar de autorizar dicho gasto.

Se añade por otra parte este párrafo:  

Las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones deberán garantizar el acceso público a la totalidad de la información relacionada con la ejecución de los recursos y competencias a su cargo.

Esto es simplemente un saludo a la bandera, ya existe suficientes disipaciones legales, que tienen  que ver con el acceso a la información tal como la ley 1712 de 2014.  

Otro párrafo corregido:

La Contraloría General de la República, por medio de una dependencia técnica

asignada para tal fin, hará seguimiento a las inversiones que efectúen las entidades

beneficiarias territoriales con los recursos que les son transferidos del Sistema

General de Participaciones, para garantizar su buen uso y supervisar, vigilar y verificar

las políticas públicas en las que se inviertan.

 

Se eliminó lo de la “dependencia técnica asignada para tal fin”. Por pudor, tal vez: este AL estaría aumentando los gastos del presupuesto nacional, que es el que encargado de financiar a la Contraloría. Pero no nos extrañe que esta entidad exija la aprobación de presupuesto adicional para este propósito, puesto que va a decir que tiene que cumplir con un dictado constitucional.  Aquí tenemos un caso claro de duplicación de funciones con las que hoy tienen las contralorías departamentales y municipales. Precisamente lo que se supone se quiere evitar. 

Dice el nuevo texto:

Sobre las competencias a cargo de las entidades beneficiarias que se relacionen con los derechos y servicios de educación preescolar y superior, las entidades beneficiarias destinarán deberán destinar recursos para financiar como mínimo dos tres años de escolaridad de la educación preescolar, nueve de básica y dos de media, y como mínimo dos años del ciclo educativo de la educación superior. Esto último, en concurrencia con el Gobierno Nacional. Siempre que se respete la autonomía territorial y podrá contribuir al acceso y permanencia en la educación superior.

Esta participación será voluntaria: ¿Van a contribuir los departamentos y municipios   a la financiación de las universidades de orden nacional, como la Nacional, la Pedagógica, la Nacional, la del Cauca, la Militar, etc? Eso no les estaba prohibido antes y no lo han hecho, al menos que yo tenga noticia.  Nuevamente, un artículo inútil. Otro gesto para la galería.

Dice el proyecto en su nueva versión que la ley que regule las competencias deberá:

Establecer un modelo de Gobierno Abierto unificado de las entidades beneficiarias,

en armonía con la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral definido

por el gobierno nacional, para asegurar la transparencia en el manejo y gestión de

los recursos del Sistema General de Participaciones, el cual deberá garantizar la

participación ciudadana y comunitaria y la rendición de cuentas, soportadas en el

acceso a la información pública.

 

Los principios de gobierno abierto reconocidos internacionalmente  (transparencia, colaboración y participación) ya están en las leyes en Colombia. Más para la galería. 

Dice el proyecto, :

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1. El Gobierno Nacional presentará ante el Congreso de

la República, en el término de hasta seis (6) doce (12) meses contados a partir de la

promulgación del presente acto legislativo, el proyecto de ley que reglamente los

recursos, la distribución de y las competencias entre los diferentes niveles de

gobierno y la reorganización de estructura administrativa de las entidades

administrativas de orden nacional de que trata este artículo. Se pasó el plazo de 6 meses a un año.

 

No creo que ello sea posible, aun en los doce meses.  Es una reforma administrativa impresionante. Por otra parte, en ningún momento se prevén las posibles consecuencias de que la ley aprobada no se traduzca en un ahorro para el presupuesto nacional correspondiente a las funciones trasladadas.

En fin, dice el proyecto: (no es nuevo, pero no lo había comentado anteriormente):

 El Gobierno Nacional definirá unos criterios y transiciones en la aplicación de los resultados del último censo realizado, con el propósito de evitar los efectos negativos derivados de las variaciones de los datos censales en la distribución del Sistema General de Participaciones.

Esto es absurdo: si un departamento o un municipio tiene menos habitantes, por duro que suene, tiene menos necesidades, y por lo tanto los recursos que reciba deben ser menores. Serán los habitantes de los territorios cuya población crece los que saldrán perjudicados.

En fin, la improvisación y la irresponsabilidad siguen caracterizando la discusión de este proyecto de Acto Legislativo, que tendrá implicaciones gravísimas para la sostenibilidad fiscal y macroeconómica de nuestro país. ¿será que es muy tarde para que nuestros representantes a la cámara entren en razón?