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martes, 12 de febrero de 2019

La propuesta de unificación del presupuesto. Algunas reflexiones.


El gobierno ha presentado una propuesta de integración de los presupuestos de funcionamiento e inversión. Si queremos avanzar hacia un sistema de presupuesto por resultados, hay que aprobar esa propuesta.
La propuesta del gobierno
El artículo 35 del articulado legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado al congreso contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos directores de Departamento Nacional de Planeación han manifestado su rechazo a esta propuesta.
Para analizarla, es necesario mirar también el artículo 36 del mismo articulado, que propone que la programación presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Para ello, el presupuesto debe clasificarse mediante programas definidos que serán insumo para la elaboración de los planes de desarrollo y los planes plurianuales de inversión.
La evaluación de estas propuestas debe centrarse en lo que más conviene al país, y abandonar cualquier enfoque de “celo” entre entidades públicas. Es lo que trataremos de hacer en el resto de este escrito.
El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la programación presupuestal.
El presupuesto constituye uno de los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante él, la ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a los ministerios o entidades ejecutoras unos recursos financieros públicos[1] . ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que éstas deben comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en los indicadores de seguridad, mejoramiento en los indicadores de provisión de justicia, etc), en condiciones aceptables de calidad.  
El logro de este propósito requiere como condición ineludible un cambio importante en la clasificación presupuestal. Como lo señala un documento de la OCDE del año 2015[2], la más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos países en lo que tiene que ver con la asignación de recursos, consiste en la clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia una basada en áreas de política. Como le oí decir a un Director de Presupuesto, a las entidades públicas, en lugar de entregarles una lonchera, se les debe entregar una mesada, para que con ella el gerente público busque obtener los mejores resultados, de acuerdo con lo que se comprometió en la aprobación del presupuesto.
Un programa debe definir los objetivos a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar, por ejemplo, el programa debe  especificar el número de niños a ser atendidos, con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente[3], esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora gerencias los recursos recibidos. Se trata de obtener el mejor resultado. Obviamente, ello exige avanzar hacia sistemas plurianuales de programación presupuestal: los resultados obtenidos gracias a la construcción de nuevos jardines no se verán en el año en que se ejecutan los recursos para ello. 
Uno de los efectos perversos del actual sistema presupuestal es el sistema de incentivos que se aplica a los gerentes públicos. El indicador más utilizado desde el punto de vista de las autoridades presupuestales e incluso de la opinión, es la relación entre el presupuesto ejecutado frente al apropiado Son buenos o malos ejecutores. Esta manera de evaluar no estimula la innovación o el logro de resultados más eficientes. Un gerente que ahorre recursos, pero obtenga los mismos resultados, sería mal evaluado con esta lógica.  Este indicador explica el afán de final de año en muchas entidades por firmar contratos, “para que la plata no se pierda” . En términos estrictos, esos contratos, si no son necesarios o si no se programan de manera eficiente, sí se están perdiendo: los está perdiendo la sociedad.
Dualidad entre funcionamiento e inversión
Una de las mayores dificultades que podría dificultar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático o de resultados, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los gastos de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, y los segundos del Departamento Nacional de Planeación. Bajo el concepto de inversión se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación (que corresponde a la definición económica estricta de inversión), como los considerados de inversión social, así como programas y proyectos de diferente naturaleza.  
La explicación tradicional de esta división, que data de la reforma constitucional de 1968, y que existió en el pasado en muchos países de América Latina, es la necesidad de “proteger” la inversión, creándole un doliente independiente de la autoridad presupuestal general. Esta visión se tradujo en la decisión de los constituyentes de 1991 (absurda según mi opinión)  de prohibir (art. 350) que el presupuesto de inversión disminuya proporcionalmente con relación al año anterior respecto al gasto total.  
Esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias (combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen parte del valor agregado generado por el estado, deben ser tenidos en cuenta en la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso institucionales.
Esta dicotomía funcional en la responsabilidad de la preparación de los presupuestos de gasto e inversión puede tener otras consecuencias negativas: dificulta la consolidación de información sobre la gestión de las entidades, puede conducir a un desperdicio de activos públicos, e insistamos, es un obstáculo importante para la puesta en marcha de un verdadero presupuesto programático.
Estas consideraciones fueron las que llevaron a la reciente Comisión del Gasto y la Inversión Pública (pag 109) nombrada por gobierno nacional, y compuesta por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión en una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la Dirección del Presupuesto del MHCP y del DNP. Según lo afirman “una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.
¿Qué debe hacer el DNP?
¿Cuál seria el papel del DNP en el caso en que se defina que esta unificación se haga en cabeza del Ministerio de Hacienda?[4].
La inversión física, entendida como aquella que se traduce en la ampliación de activos fijos de la Nación, debe obedecer a una planeación cuidadosa, especialmente si el monto de recursos comprometidos en un proyecto de esta naturaleza es considerable. Sería conveniente que en este tipo de proyectos las entidades realizaran una cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento, de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) . El DNP debería conceptuar sobre dichos estudios, para lo cual es conveniente que siga administrando el Banco de Proyectos de Inversión.
Esta propuesta busca que se presente una revisión independiente de los proyectos de Inversión en activos fijos para los cuales solicita financiación una entidad del orden nacional, y encargar al DNP de esta evaluación. Es claro, por ejemplo, que la construcción de una cárcel, de un hospital público, o de la sede para una entidad, debe someterse a juiciosos análisis de factibilidad que permitan, a través de una metodología orientadora expedida por el DNP, concluir sobre la conveniencia de esa inversión, aplicando metodologías rigurosas de evaluación social de proyectos. Tradicionalmente el DNP ha estado al frente del desarrollo de estas metodologías, y ha administrado el Banco Nacional de Proyectos. En el caso del Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012 le encargó expedir las metodologías y lineamientos.  Por la anterior razón, consideramos que el adelanto de un proyecto de inversión que supere un monto a determinar debería ser aprobado por el DNP.
El DNP debería también continuar encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo señala un documento de la OCDE, se trata de un esquema evaluación que es de los más avanzados entre los usados en el mundo. Colombia, dice dicho informe “ha hecho importantes progresos en un área en la cual los países de la OCDE todavía están luchando”…. “aun cuando no es perfecto, es más avanzado que el que existe en la gran mayoría de países de la OCDE”. El DNP debe continuar al frente de esta tarea. Pero es importante que estas evaluaciones tengan consecuencias sobre el gasto público. Programas que no están logrando sus objetivos, o que lo están haciendo a un costo exagerado, deberían poder reorientarse, o inclusive acabarse. EL DNP puede proporcionar los insumos para estas decisiones y la autoridad presupuestaria debería estar obligada a cumplir con dichas recomendaciones.
La propuesta del gobierno sobre la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier celo institucional. Ojalá la discusión sobre ella se de en los términos técnicos que el tema amerita.  



[1] Si bien la iniciativa del gasto la tiene el gobierno (más específicamente el Ministro de Hacienda), la aprobación final de la Ley Anual de Presupuesto la debe hacer el Congreso.
[2] OCDE (2015)  Value for money, in government, Buiding on Basics. Pag 171,
[3] Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión, mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones
[4] La carta citada de algunos ex directores del DNP no descarta la posibilidad de esta integración, pero en cabeza de la entidad de planeación.