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domingo, 30 de noviembre de 2014

Sistema de remuneración de Congresistas, Magistrados y Jueces, un círculo vicioso infernal


El actual sistema de fijación de los incrementos en remuneraciones para congresistas, altos dignatarios públicos y magistrados de altas cortes es perverso. Urge una modificación urgente, en pro de la sanidad de las finanzas públicas. 
Antes de la Constitución de 1991 el sistema de remuneración de los congresistas  dependía de leyes que ellos mismos expedían. Cada vez que decidían aumentarse los sueldos se generaba una amplia polémica nacional, pero no obstante lo anterior, se comían la vergüenza y as aumentaban los sueldos. No había normas en el reglamento del congreso sobre  conflictos de intereses ni sobre impedimentos.

Buscando resolver esta situación, la Constitución de 1991 en su artículo 187 le quitó esa responsabilidad a los congresistas.. Se estableció que su asignación salarial "se reajustará cada año en proporción al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores públicos de la administración central", según certificación que expida la Contraloría General de la República.
La remuneración del Congreso  por otra parte, determina automáticamente la de otros funcionarios públicos, como Magistrados de las altas cortes, Procurador y  Contralor. Arrastra, por su parte,  la de Magistrados de Tribunal, jueces, fiscales y procuradores judiciales, entre otros cargos.
Aparentemente, el problema estaba resuelto. No iba el país a estar expuesto  a los escándalos recurrentes derivados de que el Congreso se fijara sus propias  remuneraciones. Era de esperarse, por lo tanto, que los incrementos salariales fueran moderados.
¿Qué pasó entonces? Muy sencillo. A principios de los años 90 se realizaron incrementos importantes en la remuneración de todos los funcionarios de la rama judicial distintos a los magistrados, en proporciones que en muchos casos sobrepasaron del 100%.  El propósito era el de “nivelar “  la remuneración de estos funcionarios, de tal manera que no hubiera una diferencia muy grande con las de los magistrados de las altas cortes. Como consecuencia de lo anterior, un Magistrado de Tribunal, que en esa época ganaba $900.000, pasó a ganar $1,8 millones.  No es cierto, como lo dicen los dirigentes de Asonal Judicial, que el Gobierno Central hubiera incumplido la promesa de realizar una nivelación salarial que estableciera una diferencia razonable entre la remuneración de los magistrados de las altas cortes y la de los demás funcionarios de la rama judicial.
Aparte de esta situación, también se presentaron incrementos importantes en la remuneración real de los miembros de la Fuerzas Militares y de Policía y  de los trabajadores de la salud (1994). así como de los maestros (1995). Posteriormente, bien mediante leyes  o mediante decretos  del Gobierno, se han incrementado las remuneraciones de otros funcionarios públicos de la administración central nacional: ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, comisiones de regulación, etc. En muchos casos, estos incrementos han sido plenamente justificados: se trataba de asegurar, dado el  perfil técnico de muchas entidades, que se aumentara la probabilidad de retener y atraer personal altamente calificado. En otras ocasiones, simplemente se trataba de responder a presiones políticas.
 Ello incidió directamente en el crecimiento de la remuneración ponderada de la administración central,  en los términos de la metodología utilizada por la Contraloría para  realizar el cálculo exigido por la Constitución.   Es decir, ello aumentaba el salario de los congresistas,  de los Magistrados de las Altas Cortes, del Procurador, y del Contralor.
 Como resultado de este proceso, mientras en 1991, un congresista se estaba ganando $714.665 en el 2013 se pasó a ganar $24.054.347[1] . Según mis cálculos,   y apoyándome en el DANE, el índice de precios al consumidor se multiplicó por  8,2  veces entre 1991 y 2013, mientras el ingreso nominal de un congresista se ha multiplicado por 33.  Quiere esto decir que, en pesos de 1991, un congresista se está ganando hoy $2.933.000.  El incremento en su ingreso real (es decir, descontado el efecto de la inflación) se ha multiplicado por un factor de 3,1. Han tenido un incremento real anual promedio del 6,6%. No hay nada que indique que su productividad haya crecido en la misma proporción.
En el mismo período, el salario mínimo real ha mejorado solo un  39%,  con una tasa anual de crecimiento del 1,5%. El resultado ha sido que, mientras en 1991 un congresista o un magistrado ganaba  13 salarios mínimos, hoy gana 41. Esta diferencia es escandalosa. Como lo señala un artículo de Luis Hernando Barretopublicado en Razón Pública, en la mayoría de países de la  la proporción entre los ingresos de los congresistas y los ingresos promedios de un país  está alrededor de 3 veces. En Colombia esta proporción está en 17
Esta situación es claramente insostenible. En primer lugar crea un incentivo perverso a los congresistas: periódicamente estarán presionando  a que se aumenten los salarios de cualquier sector de empleados del gobierno central, porque saben que ello incidirá en el promedio de incrementos,  con los cuales se les aumentará a su vez su ingreso. En segundo lugar, nunca será posible mantener la diferencia porcentual entre los magistrados de las cortes superiores y los otros empleados de la rama judicial. Se presentará una situación semejante el mito de Sísifo, se hará la nivelación, pero rápidamente crecerá la diferencia entre los magistrados de las Altas cortes y sus subordinados, lo cual generará otro incremento en la remuneración de estos, y así sucesivamente.
Es urgente cambiar este esquema perverso.  Propongo que se presente un acto legislativo que establezca que el incremento de los Congresistas y de todos los funcionarios que tienen sus ingresos atados a ellos se ajuste anualmente en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor certificado por el DANE. Se mantendrá en el tiempo su ingreso real, que, como ya vimos, es suficientemente alto.





[1] Tomo esta información del artículo del archivo del diario El Tiempo. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-13178157


 

domingo, 16 de noviembre de 2014

El costo de los beneficios tributarios. A proposito del desfinanciamiento presupuestal

Si el gobierno quiere modernizar el sistema tributario paso a paso, como lo ha anunciado el presidente, el próximo paso debe consistir en una racionalización radical de los incentivos tributarios. Ojalá se decida a darlo.

 En su proyecto de reforma tributaria presentado al Congreso, el Gobierno ha insistido en que no es el momento de hacer reformas estructurales. También el Presidente de la República, en su entrevista de hoy en el diario el Tiempo, afirma que el estatuto tributario va a ser reformado “paso a paso”, y que “reescribir el estatuto tributario de la A la Z generaría mucha incertidumbre entre los inversionistas“.

 Pero si hay un tema que amerita una mirada urgente para aumentar ingresos, mejorar la eficiencia y neutralidad del sistema tributario, y aumentar su progresividad, es el de los incentivos tributarios. En efecto, nuestro estatuto, a través de rentas exentas, deducciones, descuentos tributarios y tarifas diferenciales ha protegido a ciertos grupos de contribuyentes, no siempre con el mejor sentido de la eficiencia o de la equidad. Más que incentivos, se trata de privilegios tributarios.

 La Ley 819 de 2003, o de Responsabilidad Fiscal establece la obligación para el Gobierno Nacional en su Marco Fiscal de Mediano Plazo que debe presentar anualmente al Congreso, conjuntamente con el proyecto anual de Ley de Presupuesto, una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes. Desafortunadamente, no obliga a presentar el costo de las tarifas diferenciales sobre la renta. Se supone que este debe ser un insumo importante para el estudio, tanto del presupuesto anual, como de las proyecciones sobre las finanzas del Gobierno Nacional.

  Esta obligación ha venido siendo cumplida, al menos parcialmente, por el Gobierno, pero no hemos podido apreciar que los informes resultantes tengan alguna consecuencia en las deliberaciones del órgano legislativo, especialmente en las comisiones Tercera y Cuarta de Cámara y Senado, que deben encargarse del estudio de la situación financiera del gobierno y del régimen tributario. Una razón adicional para estudiar el impacto de estos incentivos es el desfinanciamiento del presupuesto para el año 2015, que ha obligado al gobierno a presentar un proyecto de reforma tributaria  para recaudar 12,5 billones de pesos en los que estaría desfinanciado el presupuesto nacional para el año 2015, según lo planteado en la exposición de motivos   de dicho proyecto.
 
Apoyándome en los Marcos Fiscales de Mediano Plazo (MFMP) publicados desde el año 2009, he armado el siguiente cuadro, que muestra el costo de los principales incentivos relacionados con el impuesto a la renta.

 
Fuente: Ministerio de Hacienda y´Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo, publicados entre 2008  y  2014. Como las cifras del año inmediatamente anterior son provisionales, se toman las de dos años después, que son las definitivas, a excepción de las correspondientes a 2013  
 
 
   Es interesante señalar que a finales del 2010 el costo total de estos incentivos equivalía el 32,5% del impuesto recogido por el Gobierno por el total del impuesto a la renta (1,6% del PIB). Es una buena noticia que el peso de estos incentivos se haya reducido. El saldo más grande se dio en el año 2011, cuando entró en aplicación la reforma tributaria del 2010 que elimino la absurda deducción tributaria del 40% del valor de las inversiones realizadas en activos fijos, creada por la Ley 1111 de 2006 y que le costó al fisco 4 billones de pesos en el 2009. Pero los descuentos tributarios que quedan, y que son contabilizados por el Ministerio de Hacienda, le siguen costando al fisco $6,3 billones, 14% del total recaudado por el impuesto a la renta, y 1% del PIB.

Los beneficios tributarios pueden tener varias modalidades: rentas exentas, deducciones, descuentos tributarios o tarifas menores con relación al resto de contribuyentes. Algunas de estos beneficios tienen justificación, otro no.

Las rentas exentas

El costo total de las rentas exentas ascendió en el 2013 a 5 billones, de los cuales 2,7 billones correspondieron a personas jurídicas y 2,1 billones a personas naturales. Sobre todo en la primera categoría hay algunas que no tienen mayor justificación: ingresos por servicios hoteleros prestados en hoteles que se remodelen o se amplíen (el aumento de la subutilización en las tasas de ocupación que ha sido informado por algunos medios tiene que ver con este fenómeno), aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, los ingresos por servicios de sísmica a empresas petroleras, el 20% de los ingresos recibidos por las empresas que se establezcan en la Zona del Nevado del Ruiz (25 años después de la tragedia de Armero)  por los seis primeros años del período productivo, y los ingresos recibidos por empresas editoriales.

Costos y deducciones

  Para poder calcular la renta susceptible de incrementar el patrimonio del contribuyente, principio universal de tributación recogido en el artículo 26 del Estatuto Tributario, es necesario restar a los ingresos los costos incurridos necesarios para la actividad productiva. Ese básicamente es el sentido de las deducciones o costos, que son diferenciados en el Estatuto Tributario colombiano. Un buen número de deducciones, por ejemplo la depreciación y los impuestos diferentes a la renta, son en realidad costos o gastos, según las normas internacionales de contabilidad (1)

Pero en Colombia nos inventamos una contabilidad creativa del sistema de deducciones, destinada a generar estímulos tributarios. Consiste en permitir que muchas inversiones sean “deducibles”. Partamos de la base de que el desgaste natural de los activos fijos se refleja en la depreciación , que se contabiliza tributariamente como un costo, en concordancia con las normas contables. El MFMP calcula únicamente el costo de la deducción por activos fijos por el 40% del valor de las inversiones efectivas realizadas en activos productivos, que como ya mencionamos, fue eliminado en la reforma del 2010. Subsiste sin embargo esta excepción para las 40 empresas que firmaron contratos de estabilidad jurídica, y que incluyeron en su solicitud la estabilidad de esta deducción. El costo fiscal de este tratamiento diferencial ascendió a $598 mm en el 2013.

Aparte de esto, existen otras deducciones por inversiones, sobre las cuales no proporciona datos el MFMP: inversiones en nuevas plantaciones, riesgos, pozos y silos, inversiones en fundación, ampliación y mejoramiento de fincas rurales, inversiones en desarrollo científico y tecnológico, entre otras. 

Tarifas diferenciales

En cuanto a las tarifas diferenciales, subsiste el tratamiento diferencial a las zonas francas, sobre el cual nos habíamos pronunciado en una entrada anterior de este blog,  al cual remito al lector. Las sociedades declaradas como zonas francas o los usuarios de las mismas solo pagan el 15% de la renta, frente al 25% de las otras sociedades. La reforma tributaria del 2012 les mantuvo en el 15%, las eximió del CREE, pero les mantuvo los impuestos parafiscales vigentes antes de dicha norma. Con el proyecto de Ley presentado por el Gobierno, el tratamiento diferencial de las zonas francas aumenta, puesto que la tarifa del CREE va aumentar un punto, al estabilizarse en un 9%.

Un estudio del Banco de la República  realizado en el 2011 estimaba en ese momento el costo tributario por el beneficio de la tarifa diferencial para las zonas francas en $67.600 millones, equivalente al 0,2% del recaudo total del impuesto a la renta. El costo fiscal aparentemente era bajo, pero el mismo informe señalaba el bajo nivel de ejecución (pag 16) de los compromisos adquiridos por las empresas favorecidas en materia de inversión y de empleo. Es decir, no se justifica ese tratamiento diferencial. La disminución en la equidad y en la transparencia en la política fiscal es un costo suficiente que debería evitarse.

Generación de distorsiones

En general, uno de los costos importante señalados en la literatura con relación a los tratamientos tributarios diferenciales, sean bajo la forma de exenciones, deducciones, descuentos o tarifas diferenciales, es la oportunidad que se le da a ciertos contribuyentes para manipular transacciones entre empresas relacionadas, transfiriendo ingresos desde las empresas con tributación más alta hacia aquellas que gozan de un sistema especial, con sistemas de precios de transferencia, o transacciones financieras (2)  En este último caso la empresa con impuesto más altos se endeuda con la que tiene el tratamiento preferencial. El gasto en intereses es deducible en la primera y exento o con tarifa más baja en la segunda. Los costos de estas distorsiones son imposibles de calcular.

Si el gobierno quiere modernizar el sistema tributario paso a paso, como lo ha anunciado el presidente, el próximo paso debe consistir en una racionalización radical de los incentivos tributarios. Ojalá se decida a darlo.

(1) Un problema que existe en Colombia tiene que ver con el IVA a los bienes de capital, que no es deducible.
Debería, en justicia, permitirse esa deducción.
(2) Ver por ejemplo, Roca J. Evaluation of the effectiveness  and efficiency of tax benefits. IDB, 2010. Se puede conseguir aquí.