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sábado, 13 de diciembre de 2014

Caída en precios del petróleo, balanza de pagos, y tasa de cambio. ¿Qué está pasando? Primera parte.

 Esta entrada y la siguiente tiene como propósito explicar e interpretar, en los términos más sencillos posibles, dos fenómenos que están afectando el comportamiento presente de la economía colombiana: la caída en los precios del petróleo y sus efectos sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos, sobre la tasa de cambio, y sobre las perspectivas de crecimiento. 

Aspectos básicos de la contabilidad de la balanza de pagos


La cuenta corriente de la balanza de pagos  registra todas las transacciones con recursos reales entre la economía nacional y el resto del mundo. Se agrupan allí las ventas y compras de bienes y servicios (exportaciones e importaciones), la remuneración al capital y al trabajo, y las transferencias netas (recibidas menos pagadas). En esta última categoría se contabilizan como ingresos las remesas que envían al país los colombianos que viven en el exterior.
Para entender el concepto de balanza en cuenta corriente vale la pena utilizar una ejemplo. Si usted, querido lector, tiene en un año ingresos por $60 millones y tiene gastos corrientes por $40, usted tiene un superávit en su cuenta corriente. (Ojo, si usted está pagando un crédito no incluya la amortización de la deuda dentro de los gastos, gracias a ese pago usted está disminuyendo su deuda, esta operación se contabiliza en la cuenta de capital, como veremos más adelante).
Si por el contrato usted, con el mismo nivel de ingresos, tiene un nivel de gastos de $80 millones, usted incurrió en un déficit. ¿Cómo pudo hacerlo?  Una de dos posibilidades: usted se endeudó con un banco o con sus amigos, o gastó una parte del ahorro que tenía guardado. En últimas, usted aumentó su endeudamiento neto con el resto del mundo (endeudamiento neto es la diferencia entre sus activos y sus pasivos). Al disminuir sus activos (porque gastó sus ahorros) o  al aumentar sus pasivos, usted registró una entrada neta de recursos de capital: el resto de la humanidad le prestó dinero. 
La cuenta corriente de la balanza de pagos es la suma algebraica de todos los superávits y déficits que registran durante un año los residentes en un país, sean personas naturales (como usted o yo) o empresas, o sea el gobierno de ese país (incluyendo gobierno nacional, departamentales y municipales).
Si un país tiene déficit, quiere decir que tiene un nivel de gastos que está por encima de los ingresos. Ello solo es posible si los agentes económicos están endeudándose con el resto del mundo, o están disminuyendo sus activos sobre el exterior (cuentas bancarias en el resto del mundo, dólares en efectivo, o las reservas internacionales que administra el Banco de la República). Hay varias maneras de endeudarse: es posible acudir a créditos  bancarios o a emisión de títulos de deuda en el exterior, pero también es posible que un inversionista extranjero decida establecer una relación de largo plazo en una empresa residente en Colombia, sea montando dicha empresa, o comprando una ya existente. Para quienes están familiarizados con la contabilidad empresarial, no es extraño que un aporte de capital de un socio se contabilice como un pasivo. Pues bien, lo mismo pasa en las cuentas de la inversión extranjera en el país: son un pasivo con el resto del mundo.  En el momento en que quisieran llevarse su dinero, venden o liquidan su empresa y se llevan sus recursos.
Esos pasivos, sea bajo la forma de deuda, o bajo la forma de inversión extranjera le dan a su dueño el derecho de recibir una remuneración: son los intereses o las utilidades, según el caso. Estos intereses y utilidades se registran como gastos en la cuenta corriente.
Las cuentas en Colombia
Ahora bien, la cuenta corriente del país registra saldos negativos desde el año 2001. Es decir, entre todos (personas, empresas y gobiernos) hemos gastado más de lo que nos hemos ganado. En principio, quiero aclarar, no hay nada inconveniente en tener saldos negativos. Una empresa próspera y en crecimiento puede tener erogaciones (sumando sus gastos corrientes y la inversión realizada en adquisición de activos fijos) superiores a sus ingresos, y ese déficit lo financia con endeudamiento o con aportes de capital de los socios. No hay  nada malo en eso. También un país  puede tener déficits, lo importante es saber si los gastos que está haciendo, especialmente en inversión de las empresas o del gobierno van a permitir aumentar los ingresos y por esa vía servir la deuda, remunerar al inversionista extranjero con utilidades, y continuar con el nivel de gasto corriente que le permita mantener unos niveles aceptables de consumo y de inversión a sus personas, empresas y gobierno. Es decir, el déficit debe ser sostenible.
Los saldos de la cuenta corriente de la balanza de pagos de Colombia se registran en este gráfico.
 

Fuente: Elaborado según cifras del Banco de la República.

Entre 2008 y 2013 se duplicó el valor del déficit. En los seis primeros meses de este año, ya íbamos en una cifra semejante al total del déficit del 2011.
Para valorar adecuadamente esta cifra, normalmente se utiliza el Producto Interno Bruto generado en el país. En 2008 el déficit era 2,6% del PIB. En el primer semestre de 2014 ya era del 4,2%. Y todavía los precios del petróleo estaban altos.

Un país como Colombia debe hacer sus pagos al exterior en una moneda internacional: normalmente se hacen en dólares. Es una situación muy distinta, por ejemplo, frente a Estados Unidos, cuya moneda nacional es aceptada internacionalmente como medio de pago. Sus ingresos provenientes del resto del mundo normalmente se hacen también en dólares.
 
Cuando yo tomé mis primeros cursos en Economía, los libros de texto nos decían que un déficit podría solucionarse automáticamente con la devaluación de la moneda nacional. Si había un exceso de demanda de demanda de dólares (para pagar las importaciones) sobre la oferta (generada por las exportaciones), lo lógico sería que la tasa de cambio (pesos por dólar) subiera, porque los dólares serían más escasos. Como resultado de ello, las importaciones se hacían más caras y las exportaciones podrían aumentar, porque disminuía su precio en dólares, haciéndolas más competitivas internacionalmente. Al final,  el déficit tendería a desaparecer, o por lo menos a disminuir.
Tasa de cambio. Revaluación con déficit en cuenta corriente. ¿Cómo es eso posible?

Pero en Colombia en los años recientes pasó todo lo contrario a lo que decían hace años los libros de texto. Entre Enero de 2009 y Junio de este año el peso colombiano se revaluó en un 22%. Incluso, si se toma como punto final de la comparación diciembre de 2012, la revaluación fue del 26%.
¿Qué pasó? La respuesta es muy simple. Los recursos que llegaron al país por la cuenta de financiación (inversión extranjera más deuda) fueron notoriamente superiores al déficit en cuenta corriente.  Es como si usted tuviera un déficit de $20 millones anuales y decidiera endeudarse en $40 millones.
Frente  a los déficit registrados en 2012, 2013 y 2014 (Enero-Junio) de $11 mil, 12 mil y 8 mil millones de dólares respectivamente, en cada uno de estos años entraron por la cuenta de capita $16 mil, $19 mil y 10 mil millones de dólares.
Una parte de ese exceso de dólares fue comprado por el Banco de la República, y ello evitó que la revaluación fuera mayor. Entre finales de 2008 y Junio de 2009 las reservas internacionales (allí se contabilizan los dólares comprados por el Banco Central), prácticamente se duplicaron, al pasar de $23 mil a $45 mil millones de dólares. El excedente en dólares que no fue comprado por el Banco, se quedó en el mercado, aumentando su oferta, y ello explica la revaluación. En términos reales (es decir, teniendo en cuenta el efecto de la inflación relativa de Colombia con relación a la de los países con los cuales comerciamos), el peso se revaluó en un 20%.
En una situación normal, esta revaluación hubiera castigado el monto de las exportaciones colombianas. Pero esta no es una situación normal: el gran auge de las exportaciones estuvo ligado a un incremento tanto en el precio como en la cantidad de petróleo y en menor medida, de carbón exportado. El valor de las exportaciones de petróleo y de carbón aumentaba (ellas no son sensibles a la tasa de cambio) pero el resto de exportaciones sí caía o en el mejor de los casos se estancaba. El resultado es que el sector minero (petróleo y minas y canteras, según la clasificacion del DANE) pasó de representar un 38% de las exportaciones en el 2009 a un 60% en el primer semestre de este año.
 
El alza en los precios del petróleo y del carbón explican también el “exceso de financiación” y la llegada de dólares. Mientras el sector minero representaba solo el 3% de la inversión extranjera a principios de siglo, esa participación llegó a ser del 50% en 2013. El  alza en los precios de petróleo y carbón explicó la abundancia de dólares por dos vías diferentes: por el incremento en las exportaciones, y por la abundancia de inversión extranjera.

Estos son los síntomas claros de un malestar económico que fue identificado en el mundo desde los años setenta. Se llama enfermedad holandesa. La abundancia en exportación de recursos naturales se traduce en declive en la actividad industrial y agrícola, que queda rezagada debido a la revaluación de la moneda nacional.

En la próxima entrada entraremos a examinar la destorcida de esta situación producida por la caída en los precios del petróleo y otras materias primas, y lo que ella representa para el crecimiento de la economía colombiana en el inmediato futuro.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 



      






domingo, 30 de noviembre de 2014

Sistema de remuneración de Congresistas, Magistrados y Jueces, un círculo vicioso infernal


El actual sistema de fijación de los incrementos en remuneraciones para congresistas, altos dignatarios públicos y magistrados de altas cortes es perverso. Urge una modificación urgente, en pro de la sanidad de las finanzas públicas. 
Antes de la Constitución de 1991 el sistema de remuneración de los congresistas  dependía de leyes que ellos mismos expedían. Cada vez que decidían aumentarse los sueldos se generaba una amplia polémica nacional, pero no obstante lo anterior, se comían la vergüenza y as aumentaban los sueldos. No había normas en el reglamento del congreso sobre  conflictos de intereses ni sobre impedimentos.

Buscando resolver esta situación, la Constitución de 1991 en su artículo 187 le quitó esa responsabilidad a los congresistas.. Se estableció que su asignación salarial "se reajustará cada año en proporción al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores públicos de la administración central", según certificación que expida la Contraloría General de la República.
La remuneración del Congreso  por otra parte, determina automáticamente la de otros funcionarios públicos, como Magistrados de las altas cortes, Procurador y  Contralor. Arrastra, por su parte,  la de Magistrados de Tribunal, jueces, fiscales y procuradores judiciales, entre otros cargos.
Aparentemente, el problema estaba resuelto. No iba el país a estar expuesto  a los escándalos recurrentes derivados de que el Congreso se fijara sus propias  remuneraciones. Era de esperarse, por lo tanto, que los incrementos salariales fueran moderados.
¿Qué pasó entonces? Muy sencillo. A principios de los años 90 se realizaron incrementos importantes en la remuneración de todos los funcionarios de la rama judicial distintos a los magistrados, en proporciones que en muchos casos sobrepasaron del 100%.  El propósito era el de “nivelar “  la remuneración de estos funcionarios, de tal manera que no hubiera una diferencia muy grande con las de los magistrados de las altas cortes. Como consecuencia de lo anterior, un Magistrado de Tribunal, que en esa época ganaba $900.000, pasó a ganar $1,8 millones.  No es cierto, como lo dicen los dirigentes de Asonal Judicial, que el Gobierno Central hubiera incumplido la promesa de realizar una nivelación salarial que estableciera una diferencia razonable entre la remuneración de los magistrados de las altas cortes y la de los demás funcionarios de la rama judicial.
Aparte de esta situación, también se presentaron incrementos importantes en la remuneración real de los miembros de la Fuerzas Militares y de Policía y  de los trabajadores de la salud (1994). así como de los maestros (1995). Posteriormente, bien mediante leyes  o mediante decretos  del Gobierno, se han incrementado las remuneraciones de otros funcionarios públicos de la administración central nacional: ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, comisiones de regulación, etc. En muchos casos, estos incrementos han sido plenamente justificados: se trataba de asegurar, dado el  perfil técnico de muchas entidades, que se aumentara la probabilidad de retener y atraer personal altamente calificado. En otras ocasiones, simplemente se trataba de responder a presiones políticas.
 Ello incidió directamente en el crecimiento de la remuneración ponderada de la administración central,  en los términos de la metodología utilizada por la Contraloría para  realizar el cálculo exigido por la Constitución.   Es decir, ello aumentaba el salario de los congresistas,  de los Magistrados de las Altas Cortes, del Procurador, y del Contralor.
 Como resultado de este proceso, mientras en 1991, un congresista se estaba ganando $714.665 en el 2013 se pasó a ganar $24.054.347[1] . Según mis cálculos,   y apoyándome en el DANE, el índice de precios al consumidor se multiplicó por  8,2  veces entre 1991 y 2013, mientras el ingreso nominal de un congresista se ha multiplicado por 33.  Quiere esto decir que, en pesos de 1991, un congresista se está ganando hoy $2.933.000.  El incremento en su ingreso real (es decir, descontado el efecto de la inflación) se ha multiplicado por un factor de 3,1. Han tenido un incremento real anual promedio del 6,6%. No hay nada que indique que su productividad haya crecido en la misma proporción.
En el mismo período, el salario mínimo real ha mejorado solo un  39%,  con una tasa anual de crecimiento del 1,5%. El resultado ha sido que, mientras en 1991 un congresista o un magistrado ganaba  13 salarios mínimos, hoy gana 41. Esta diferencia es escandalosa. Como lo señala un artículo de Luis Hernando Barretopublicado en Razón Pública, en la mayoría de países de la  la proporción entre los ingresos de los congresistas y los ingresos promedios de un país  está alrededor de 3 veces. En Colombia esta proporción está en 17
Esta situación es claramente insostenible. En primer lugar crea un incentivo perverso a los congresistas: periódicamente estarán presionando  a que se aumenten los salarios de cualquier sector de empleados del gobierno central, porque saben que ello incidirá en el promedio de incrementos,  con los cuales se les aumentará a su vez su ingreso. En segundo lugar, nunca será posible mantener la diferencia porcentual entre los magistrados de las cortes superiores y los otros empleados de la rama judicial. Se presentará una situación semejante el mito de Sísifo, se hará la nivelación, pero rápidamente crecerá la diferencia entre los magistrados de las Altas cortes y sus subordinados, lo cual generará otro incremento en la remuneración de estos, y así sucesivamente.
Es urgente cambiar este esquema perverso.  Propongo que se presente un acto legislativo que establezca que el incremento de los Congresistas y de todos los funcionarios que tienen sus ingresos atados a ellos se ajuste anualmente en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor certificado por el DANE. Se mantendrá en el tiempo su ingreso real, que, como ya vimos, es suficientemente alto.





[1] Tomo esta información del artículo del archivo del diario El Tiempo. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-13178157


 

domingo, 16 de noviembre de 2014

El costo de los beneficios tributarios. A proposito del desfinanciamiento presupuestal

Si el gobierno quiere modernizar el sistema tributario paso a paso, como lo ha anunciado el presidente, el próximo paso debe consistir en una racionalización radical de los incentivos tributarios. Ojalá se decida a darlo.

 En su proyecto de reforma tributaria presentado al Congreso, el Gobierno ha insistido en que no es el momento de hacer reformas estructurales. También el Presidente de la República, en su entrevista de hoy en el diario el Tiempo, afirma que el estatuto tributario va a ser reformado “paso a paso”, y que “reescribir el estatuto tributario de la A la Z generaría mucha incertidumbre entre los inversionistas“.

 Pero si hay un tema que amerita una mirada urgente para aumentar ingresos, mejorar la eficiencia y neutralidad del sistema tributario, y aumentar su progresividad, es el de los incentivos tributarios. En efecto, nuestro estatuto, a través de rentas exentas, deducciones, descuentos tributarios y tarifas diferenciales ha protegido a ciertos grupos de contribuyentes, no siempre con el mejor sentido de la eficiencia o de la equidad. Más que incentivos, se trata de privilegios tributarios.

 La Ley 819 de 2003, o de Responsabilidad Fiscal establece la obligación para el Gobierno Nacional en su Marco Fiscal de Mediano Plazo que debe presentar anualmente al Congreso, conjuntamente con el proyecto anual de Ley de Presupuesto, una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes. Desafortunadamente, no obliga a presentar el costo de las tarifas diferenciales sobre la renta. Se supone que este debe ser un insumo importante para el estudio, tanto del presupuesto anual, como de las proyecciones sobre las finanzas del Gobierno Nacional.

  Esta obligación ha venido siendo cumplida, al menos parcialmente, por el Gobierno, pero no hemos podido apreciar que los informes resultantes tengan alguna consecuencia en las deliberaciones del órgano legislativo, especialmente en las comisiones Tercera y Cuarta de Cámara y Senado, que deben encargarse del estudio de la situación financiera del gobierno y del régimen tributario. Una razón adicional para estudiar el impacto de estos incentivos es el desfinanciamiento del presupuesto para el año 2015, que ha obligado al gobierno a presentar un proyecto de reforma tributaria  para recaudar 12,5 billones de pesos en los que estaría desfinanciado el presupuesto nacional para el año 2015, según lo planteado en la exposición de motivos   de dicho proyecto.
 
Apoyándome en los Marcos Fiscales de Mediano Plazo (MFMP) publicados desde el año 2009, he armado el siguiente cuadro, que muestra el costo de los principales incentivos relacionados con el impuesto a la renta.

 
Fuente: Ministerio de Hacienda y´Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo, publicados entre 2008  y  2014. Como las cifras del año inmediatamente anterior son provisionales, se toman las de dos años después, que son las definitivas, a excepción de las correspondientes a 2013  
 
 
   Es interesante señalar que a finales del 2010 el costo total de estos incentivos equivalía el 32,5% del impuesto recogido por el Gobierno por el total del impuesto a la renta (1,6% del PIB). Es una buena noticia que el peso de estos incentivos se haya reducido. El saldo más grande se dio en el año 2011, cuando entró en aplicación la reforma tributaria del 2010 que elimino la absurda deducción tributaria del 40% del valor de las inversiones realizadas en activos fijos, creada por la Ley 1111 de 2006 y que le costó al fisco 4 billones de pesos en el 2009. Pero los descuentos tributarios que quedan, y que son contabilizados por el Ministerio de Hacienda, le siguen costando al fisco $6,3 billones, 14% del total recaudado por el impuesto a la renta, y 1% del PIB.

Los beneficios tributarios pueden tener varias modalidades: rentas exentas, deducciones, descuentos tributarios o tarifas menores con relación al resto de contribuyentes. Algunas de estos beneficios tienen justificación, otro no.

Las rentas exentas

El costo total de las rentas exentas ascendió en el 2013 a 5 billones, de los cuales 2,7 billones correspondieron a personas jurídicas y 2,1 billones a personas naturales. Sobre todo en la primera categoría hay algunas que no tienen mayor justificación: ingresos por servicios hoteleros prestados en hoteles que se remodelen o se amplíen (el aumento de la subutilización en las tasas de ocupación que ha sido informado por algunos medios tiene que ver con este fenómeno), aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, los ingresos por servicios de sísmica a empresas petroleras, el 20% de los ingresos recibidos por las empresas que se establezcan en la Zona del Nevado del Ruiz (25 años después de la tragedia de Armero)  por los seis primeros años del período productivo, y los ingresos recibidos por empresas editoriales.

Costos y deducciones

  Para poder calcular la renta susceptible de incrementar el patrimonio del contribuyente, principio universal de tributación recogido en el artículo 26 del Estatuto Tributario, es necesario restar a los ingresos los costos incurridos necesarios para la actividad productiva. Ese básicamente es el sentido de las deducciones o costos, que son diferenciados en el Estatuto Tributario colombiano. Un buen número de deducciones, por ejemplo la depreciación y los impuestos diferentes a la renta, son en realidad costos o gastos, según las normas internacionales de contabilidad (1)

Pero en Colombia nos inventamos una contabilidad creativa del sistema de deducciones, destinada a generar estímulos tributarios. Consiste en permitir que muchas inversiones sean “deducibles”. Partamos de la base de que el desgaste natural de los activos fijos se refleja en la depreciación , que se contabiliza tributariamente como un costo, en concordancia con las normas contables. El MFMP calcula únicamente el costo de la deducción por activos fijos por el 40% del valor de las inversiones efectivas realizadas en activos productivos, que como ya mencionamos, fue eliminado en la reforma del 2010. Subsiste sin embargo esta excepción para las 40 empresas que firmaron contratos de estabilidad jurídica, y que incluyeron en su solicitud la estabilidad de esta deducción. El costo fiscal de este tratamiento diferencial ascendió a $598 mm en el 2013.

Aparte de esto, existen otras deducciones por inversiones, sobre las cuales no proporciona datos el MFMP: inversiones en nuevas plantaciones, riesgos, pozos y silos, inversiones en fundación, ampliación y mejoramiento de fincas rurales, inversiones en desarrollo científico y tecnológico, entre otras. 

Tarifas diferenciales

En cuanto a las tarifas diferenciales, subsiste el tratamiento diferencial a las zonas francas, sobre el cual nos habíamos pronunciado en una entrada anterior de este blog,  al cual remito al lector. Las sociedades declaradas como zonas francas o los usuarios de las mismas solo pagan el 15% de la renta, frente al 25% de las otras sociedades. La reforma tributaria del 2012 les mantuvo en el 15%, las eximió del CREE, pero les mantuvo los impuestos parafiscales vigentes antes de dicha norma. Con el proyecto de Ley presentado por el Gobierno, el tratamiento diferencial de las zonas francas aumenta, puesto que la tarifa del CREE va aumentar un punto, al estabilizarse en un 9%.

Un estudio del Banco de la República  realizado en el 2011 estimaba en ese momento el costo tributario por el beneficio de la tarifa diferencial para las zonas francas en $67.600 millones, equivalente al 0,2% del recaudo total del impuesto a la renta. El costo fiscal aparentemente era bajo, pero el mismo informe señalaba el bajo nivel de ejecución (pag 16) de los compromisos adquiridos por las empresas favorecidas en materia de inversión y de empleo. Es decir, no se justifica ese tratamiento diferencial. La disminución en la equidad y en la transparencia en la política fiscal es un costo suficiente que debería evitarse.

Generación de distorsiones

En general, uno de los costos importante señalados en la literatura con relación a los tratamientos tributarios diferenciales, sean bajo la forma de exenciones, deducciones, descuentos o tarifas diferenciales, es la oportunidad que se le da a ciertos contribuyentes para manipular transacciones entre empresas relacionadas, transfiriendo ingresos desde las empresas con tributación más alta hacia aquellas que gozan de un sistema especial, con sistemas de precios de transferencia, o transacciones financieras (2)  En este último caso la empresa con impuesto más altos se endeuda con la que tiene el tratamiento preferencial. El gasto en intereses es deducible en la primera y exento o con tarifa más baja en la segunda. Los costos de estas distorsiones son imposibles de calcular.

Si el gobierno quiere modernizar el sistema tributario paso a paso, como lo ha anunciado el presidente, el próximo paso debe consistir en una racionalización radical de los incentivos tributarios. Ojalá se decida a darlo.

(1) Un problema que existe en Colombia tiene que ver con el IVA a los bienes de capital, que no es deducible.
Debería, en justicia, permitirse esa deducción.
(2) Ver por ejemplo, Roca J. Evaluation of the effectiveness  and efficiency of tax benefits. IDB, 2010. Se puede conseguir aquí.


jueves, 11 de septiembre de 2014

La tiranía de los expertos, un polémico e interesante libro de William Easterly. Muchos comentarios sobre Colombia.


Se publicó a finales del año pasado el libro “La Tiranía de los expertos. Economistas, dictadores, y los derechos olvidados de los pobres (traducción mía del título) de William Easterly[1]. La primera experiencia laboral del autor, apenas obtuvo su doctorado de Economía del MIT, fue en la división de Operaciones para Africa Occidental y posteriormente para Colombia. En ese carácter lo conocimos quienes trabajábamos en esa época en organismos gubernamentales como Planeación Nacional o el Ministerio de Hacienda. Después pasó a la división de Investigaciones en Macroeconomía del mismo Banco, donde habría de durar hasta 2001, cuando a raíz de la publicación de su libro “La búsqueda elusiva del crecimiento”, fue invitado por dicha institución, según  lo narró en su prefacio actualizado de la edición en papel, a “encontrar otro trabajo”. Es una persona que tiene por lo tanto mucha autoridad para hablar de los expertos de los organismos internacionales de ayuda al desarrollo, y también para hablar sobre nuestro país.
La tesis principal de Eastely (pag 10)  es que la visión tradicional sobre el desarrollo económico que ha primado en numerosos círculos académicos y en la tecnocracia internacional contiene tres fallas fundamentales: ven las sociedades como pizarras en blanco, en las cuales la historia no importa para la búsqueda de soluciones. Por otra parte, ven el desarrollo como un problema “nacional”, en lugar de verlo con el objetivo de mejorar el nivel de vida de los individuos que han nacido en esa nación. Esta contradicción es evidente cuando los tecnócratas ven la llamada fuga de cerebros como un problema para los países pobres, en lugar de verla como una oportunidad de progreso para los individuos que migran. En fin, la tecnocracia del desarrollo ve a este último como un asunto técnico que requiere una fuerte intervención del Estado, asesorado debidamente por expertos, ojalá de organizaciones internacionales, en lugar de verlo como el resultado de soluciones espontáneas en política, mercados y tecnología tomadas por individuos libres. La causa de  la pobreza, en sus palabras textuales es “la ausencia de derechos políticos y económicos, la ausencia de un sistema político y económico libre que permita explorar las soluciones técnicas a los problemas de los pobres”. Los dictadores, aún el dictador benevolente en quien confían los expertos para implantar sus consejos técnicos no son la solución, son el problema.  
Tiene mucho en común este libro publicado con el publicado el año antepasado, “Porqué fracasan los países, de Acemoglu y Robienson”[2], y que se convirtió en un gran éxito editorial: amplias referencias históricas, extenso anecdotario que les sirve para ilustrar sus tesis, y una lectura agradable. Ambos libros coinciden en la desconfianza en los autócratas, así sean benevolentes  y en la confianza en la energía de los individuos para buscar y encontrar su propio progreso cuando tienen las libertades políticas y económicas para hacerlo. No importa que Easterly haya publicado en Wall Street Journal una crítica no muy generosa al libro de sus colegas.  En esta ocasión, Easterly cita a Acemoglu y Robinson en repetidas ocasiones en defensa de sus tesis.
El caso colombiano es citado por Easterly  en varias ocasiones en su libro. El capítulo cinco se denomina “Un día en Bogotá”, y hace referencia al 9 de Abril de 1948. Aparte del asesinato de Gaitán y del Bogotazo, ese día ocurrieron otros dos hechos que habrían de marcar la historia, no solo de Colombia, sino de la tecnocracia del desarrollo. En las horas de la mañana, el presidente del Banco Mundial visitó al presidente colombiano, Mariano Ospina Pérez, y le propuso que Colombia sirviera de prueba piloto para el cambio de enfoque de esa institución, que ya no sería la reconstrucción de Europa (propósito para el que fue fundado, recuérdese que su primer nombre fue Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento), sino el desarrollo de lo que comenzaba a denominarse el “Tercer Mundo”. El otro hecho importante de ese día fue que el Secretario de Estado George Marshall (el del plan del mismo nombre), estaba en el país para la sesión inaugural de la Organización de Estados Americanos. Según Easterly, la presencia de Marshall no tenía nada que ver con la política o el desarrollo colombianos. Se trataba de cementar la alianza de los Estados de América Latina contra el comunismo (pag 112).
El siguiente año el Banco Mundial despachó su primera “misión” a Colombia, presidida por un economista que había trabajado como consejero de Roosvelt: Lauchlin Currie, que tendría como propósito “formular un plan de desarrollo destinado a elevar el estándar de vida del pueblo colombiano”. La recepción del gobierno colombiano, ahora en cabeza de Laureano Gómez, sería positiva. En septiembre de 1950, siguiendo sus recomendaciones, se conformó el Comité de Planeación Económica, que se convertiría más tarde en un poderoso órgano: el Consejo Nacional de Planeación. Es esos mismos días, el gobierno conservador había lanzado la “Revolución del Orden”, modelada según el régimen de Francisco Franco. El congreso estaba clausurado, y comenzó una persecución a los diarios y a los dirigentes liberales. Un memorando interno del Banco Mundial advertía el riesgo de que sus acciones pudieran ser consideradas como un respaldo al régimen colombiano, como en efecto éste hizo el esfuerzo por presentarlas. En palabras de Easterly (pag 121), “los intereses de Estados Unidos en la guerra fría coincidieron con los de un autócrata colombiano en la supresión de los derechos individuales de los colombianos”.
Abundan en el libro comentado otras referencias a nuestro país. Colombia (pag 171) fue un lugar donde la élite europea estableció un régimen basado en la opresión y en la tiranía. Las consecuencias de largo plazo se tradujeron en valores que se caracterizaban por el irrespeto a los grupos que no pertenecieran a dicha élite, que se expresó en la subinversión en salud y educación para la mayoría, y en una élite política hereditaria que ayudó a atrincherar la élite económica y viceversa. Poco hizo la primera misión del Banco Mundial por superar estos obstáculos: la tasa de crecimiento del PIB per cápita ha sido de un mediocre 2% por año desde esa época hasta la fecha.  
Estos planteamientos hacen que sea muy difícil, o forzado, ubicar al autor del libro en una corriente de derecha. Pero no faltará quien lo haga, argumentando que sus planteamientos sobre libertad económica son neo-liberales o que tratan de impulsar el llamado “consenso de Washington”. De hecho, algunos comentaristas ya lo han hecho
Argumentarán también en comprobación de lo anterior, el apoyo a las tesis de un coco para las ideas de izquierda: las del famoso economista austríaco Friedrick Hayek (cap 2), a quien se le atribuye la inspiración de las políticas de Margaret Thatcher. Al contrario de otro economista del desarrollo con quien compartió el premio Nobel en 1974, Hayek veía los derechos individuales como un fin en sí mismo, y además como un medio que permitiría a las sociedades escapar de la pobreza y avanzar hacia la prosperidad. Criticaba tanto el fascismo como el comunismo que según él tenían una característica común: veian al individuo solamente como un instrumento para servir los intereses de una entidad colectiva denominada sociedad o nación, que en realidad eran los intereses de una élite pequeña que utiliza los privilegios y el monopolio para protegerse de las fuerzas del cambio económico.
Recomiendo definitivamente el libro de Easterly. Si sus lectores, que ojalá sean muchos, logran volverse un poco más escépticos de los pomposos Planes de Desarrollo, y un poco menos desconfiados en la autonomía e iniciativa de los individuos, creo que habrá sido una lectura útil, tanto para su lectores como para nuestro país.



[1] Easterly, W. The tiranny of experts. Economists, dictators, and the forgotten rights of the poor. Basic Books, 2013.
[2] Acemoglu, D. Robinson J.A,. Why nations fail. The origins of power, prosperity and poverty. Crown Business. 2012.

domingo, 3 de agosto de 2014

La Ley Estatutaria en Salud: algunas reflexiones sobre el comunicado de la Corte.


El comunicado de prensa de la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria de la Salud deja profundas inquietudes sobre la sostenibilidad del sistema de seguridad social colombiano

 
En un comunicado de prensa, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria, “por medio del cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”.  Lo deseable normalmente sería que la Corte se pronunciara como espera que hagan siempre los jueces, a través de fallos. Pero por ahora, debemos conformarnos con lo que tenemos a mano. 
Como lo hemos señalado en otras entradas de este blog el problema financiero en el sistema de seguridad social en salud surgió por el crecimiento en los tratamientos y medicamentos no contemplados en el Plan Obligatorio en Salud (POS), primero por decisión de jueces al atender fallos de tutela y , con posterioridad a la sentencia T-760 de la Corte Constitucional, por las actuaciones de los Comités Técnico Científicos de las EPS. Las cuentas por cobrar que las EPS acumularon en el Fosyga se tradujeron en una interrupción en los flujos de recursos en el sistema, que terminaron afectando las finanzas de hospitales y clínicas.
En repetidas ocasiones, varios analistas, incluido el suscrito, hemos insistido en la absoluta necesidad de que las decisiones de gasto en salud tengan en cuenta principios económicos fundamentales. Sin embargo, es común en algunos medios políticos, periodísticos e incluso académicos, que cuando se discuten los temas relacionados con el derecho a la salud, se parta de la base de que no es conveniente ni correcto aplicarle a estos temas este tipo de racionalidad. El hecho de que la salud sea un derecho social reconocido en la Constitución, se argumenta, se opone a cualquier consideración económica.
Pero recordemos que la economía se ocupa de la manera como la sociedad se organiza para administrar recursos escasos. El tiempo de los médicos y enfermeras, los medicamentos, y los equipos e instalaciones médicas son escasos. El personal que está vinculado a cualquier servicio de prestación de salud no trabaja gratis, su esfuerzo y tiempo debe ser remunerado. La misma consideración vale para los proveedores y comercializadores de medicamentos y de dispositivos médicos, para las empresas que asumen riesgos relacionados con la salud (EPS y empresas de medicina prepaga) y para los funcionarios del Ministerio de Salud o de las secretarías departamentales y municipales de salud.
Otra cosa es que se llegue a la conclusión (que yo comparto plenamente) de que un mercado absolutamente libre no constituye la mejor solución para asegurar una adecuada provisión de  bienes y servicios de salud a los miembros de la sociedad. En ese caso se necesita una intervención estatal destinada a superar las imperfecciones del mercado, pero el problema de la escasez no desaparece.
La manera como se trata de conciliar entre las necesidades sociales y las disponibilidades de recursos públicos en las democracias es a través de los ejercicios presupuestales que se realizan anualmente en los congresos.  Allí se debe tomar la decisión sobre qué gastos cubrir  y cuales no cubrir.
Se supone por lo tanto que el sistema de salud, como cualquier otro campo de acción del estado (justicia, movilidad, defensa y seguridad, programas de atención a población vulnerable, subsidios agrícolas, etc), debe actuar dentro de unas restricciones presupuestales. Si la sociedad quiere ampliar el esfuerzo en alguno de estos campos debería ello manifestarse en el esfuerzo presupuestal correspondiente, lo cual supone, o bien una reorientación de los gastos, o bien la consecución de recursos adicionales. Es el Congreso de la República el que debe discutir la composición de los gastos, y la fuente de los recursos para atender las diversas necesidades que identifique como prioritarias para la acción del Estado. Ese el sentido de la discusión legislativa del presupuesto público y  de la estructura tributaria. Por ello los principios básicos de hacienda pública de cualquier democracia moderna: solo los órganos representativos pueden decretar  impuestos (no tax without representation); no puede haber gasto que no tenga soporte legal; el monto máximo de gasto es el contemplado en los presupuestos; la capacidad de endeudamiento de los gobiernos debe estar fijada también por los parlamentos, para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Ese es el sentido también de la sostenibilidad fiscal ahora consagrada en nuestra Constitución.
En el caso de la salud la tutela, y posteriormente los comités técnico-científicos, terminaron otorgando autorización ilimitada de gasto a funcionarios públicos o privados,  violando los principios generales de equilibrio fiscal y de sostenibilidad financiera, que en el caso de la salud estaban expresos también en la ley 100[1]. Siempre se nos argumentó, por parte de los constitucionalistas, que mientras no existiera una ley estatutaria en salud, no podría regularse la tutela ni señalarse límites expresos en el alcance del derecho a  la salud, por cuanto, según el artículo 152 de la Constitución, solo este tipo de ley podría  “regular los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”.  
Necesitábamos entonces, supuestamente, una Ley Estatutaria para establecer límites a la acción de los jueces o de los comités técnico-científicos. Desafortunadamente, creemos que ni el texto de la ley ni el fallo de la corte apuntan a frenar esta situación y a defender por lo tanto la sostenibilidad financiera del sistema.
Señalemos, como ejemplo,  algunos artículos de la ley y  algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la misma:
Oportunidad de los servicios.
Dice la Ley,  
e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas;
Dice la Corte en su comunicado:
… el principio  de sostenibilidad se declaró exequible, pero proscribió por vía de inexequibilidad las expresiones  “que se requieran con necesidad”, y  “que puedan agravar las condiciones de salud de las personas”, pues implicaban una restricción al goce del derecho..
Según la Corte, no es constitucional exigir que un tratamiento proporcionado por el régimen de seguridad social sea necesario. Como lo contrario de necesario es innecesario, la Corte ha autorizado o incluso obligado, a que se den tratamientos o medicamentos innecesarios. Ojalá esté yo equivocado en esta interpretación.
Con relación a la disponibilidad de los servicios es necesario señalar que existen limitaciones objetivas que impiden que determinados procedimientos puedan ser otorgados con la oportunidad que todos quisiéramos, y que están relacionados con la oferta de servicios de salud. Si hay escasez de especialistas en una determinada rama de la medicina, y existe una amplia demanda por esos servicios, la única alternativa posible mientras se atiende estructuralmente el problema, por ejemplo mediante la ampliación de la oferta de especialistas, es la cola o el tiempo de espera. Lo mismo puede pasar con los trasplantes, en los cuales solo la disponibilidad de órganos determina la oportunidad de atención. En cualquier país en que el sistema de seguridad social actúa como financiador o proveedor principal de los servicios médicos, es inevitable que ser presenten colas en la atención. Para ilustrar lo anterior invito al lector a mirar los tiempos de espera en los principales países desarrollados, en este sitio de la OCDELos países que se caracterizan por tener sistemas fuertes de seguridad social en salud tienen inevitablemete tiempos de espera más largos.
Si un juez ordena que una EPS o IPS le dé una atención preferencial a un paciente, está permitiendo que se cuele en la fila, violando los derechos de los pacientes que estaban antes[2]. Se esperaba que esta violación de los derechos de las mayorías quedara proscrita en la ley estatutaria. Todo lo contrario, parece que estas prácticas quedan legitimadas, castigando a los pacientes que están en espera y que no solicitaron el tratamiento privilegiado.
Obviamente, es de esperarse que el personal médico tenga criterio para decidir sobre la urgencia de atención a un paciente. Así funciona el “triage” en un servicio de urgencias. Pero es ese personal médico el que debe tomar esas decisiones,  y no un juez que no tiene ninguna información sobre las disponibilidades de la oferta de servicios ni sobre la urgencia de atención de los pacientes que está sacrificando con su decisión.    
Sostenibilidad fiscal
El acto legislativo 3 de 2011 estableció en la Constitución Colombiana el principio de sostenibilidad fiscal. Dice el artículo primero de dicho acto que este principio debe fungir como instrumento para alcanzar progresivamente los objetivos del Estado Social de Derecho.
Tal vez valga la pena recordar la importancia de una provisión de esta naturaleza. Los gobernantes tienen la inevitable tentación de privilegiar el gasto presente sobre el gasto futuro. Es más rentable políticamente inaugurar obras, contratar burocracia o apoyar programas sociales de distinta naturaleza comprometiendo los recursos futuros del estado, a través de un endeudamiento excesivo o  de operaciones inflacionarias (préstamos del banco central). Este tipo de prácticas se traduce en que el futuro los programas de gasto deban ser recortados, por simple imposibilidad de financiarlos (ejemplos reciente de España y de Grecia). Un exceso de gasto presente significa entonces sacrificar a las futuras generaciones, que no podrán disfrutar de los mismos beneficios que las actuales.
Digámoslo claramente: el marco de sostenibilidad fiscal con el que se deben tomar las decisiones sobre ingresos y gastos públicos es el instrumento por excelencia para proteger los derechos de las futuras generaciones. Como tal, es altamente progresivo desde el punto de vista social
La Ley Estatutaria, tal como fue aprobada por el Congreso, estableció el principio de sostenibilidad (literal i, artículo 6).en los siguientes términos:
El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;
La Corte señaló que esto no puede ser un principio, sino un “criterio orientador”. Valga la pena añalar que el acto legislativo no 3 del 2011 tiene como título "por el cual se regula el principio de la sostenibilidad fiscal". ¿Estárá la Corte declarando inconstitucional dicho título? 
Por otra parte, no entendemos qué quiso decir la Corte con esto. La definición de la Real Academia de “principio”  más apropiada para el contexto de que se habla, sería la según la que se refiere a  “norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta”. Esperemos que no sea que los funcionarios públicos (ministros, jueces, secretarios de salud), o los agentes privados que toman decisiones sobre gasto en salud, pueden abstenerse en el futuro de tener en cuenta los recursos disponibles como límite objetivo que rija su conducta.
Integralidad
Dice el texto del proyecto lo siguiente.
Artículo 8°. La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.
En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.
Parágrafo. Para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o servicio de salud aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico. Aquellos servicios de carácter individual que no estén directamente relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico, podrán ser financiados, en caso de que no existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud, en el marco de las políticas sociales del Estado.
La Corte lo consideró exequible, pero advirtió que el inciso segundo no podría dar lugar a restricciones “indeterminadas” del derecho fundamental a la salud. Advirtió que las exclusiones de la prestación del servicio deben ser taxativas. Con relación al parágrafo, señaló que el concepto de “vinculación directa” establecía un elemento restrictivo que condicionaba la inclusión o exclusión de la prestación del servicio.
El tema de la integralidad tiene sus complejidades. Es claro que un tratamiento médico, por ejemplo una cirugía exige que el sistema financie, además de los honorarios de los médicos, los del anestesiólogo, los derechos de sala, los medicamentos adicionales que se requieren, así como los gastos de hospitalización, incluido el pago de la habitación y la alimentación de paciente en la clínica. Pero es necesario, obviamente, ponerle un límite al tipo de gasto que está relacionado con el tratamiento, y por ello es apenas lógico la utilización de la expresión “directamente relacionados” en una ley estatutaria.  Se esperaría que la sindéresis de quienes legislen al respecto, sea en leyes ordinarias, decretos o resoluciones sobre contenido del POS sean lo suficientemente lógicas para entender que está relacionado y qué no con el tratamiento.
Lo anterior, porque se han presentado casos de abusos en el derecho a la tutela en las cuales se ha solicitado, y algunos jueces lo han concedido, gastos de transporte aéreo y de alojamiento  para varios acompañantes del paciente, cuando éste debe ser trasladado para un tratamiento; construcción de rampas o de ascensores en el domicilio del paciente, etc. Este tipo de gastos no deberían ser autorizados, ni en el POS ni mediante tutelas, pues disminuirían el monto disponible para atender otros tratamientos necesarios para el resto de afiliados al sistema.
Parece que los magistrados aspiraban a que si la Ley Estatutaria quisiera excluir gastos no relacionados directamente con el tratamiento debería haber sido explícita en señalar la lista de exclusiones. 
Dado que a la Corte no le gustó que la limitación se hiciera por vía negativa (no relacionados directamente) quise hacer un ejercicio simple de cómo sería un artículo que excluyera explícitamente lo no relacionado.
Este es el resultado de mi esfuerzo:
Artículo XXX- Exclúyanse del sistema de seguridad social y por lo tanto de la posibilidad de financiarlos con cargo a sus recursos los siguientes gastos:
a)       Los relacionados con el transporte del paciente urbano del paciente, salvo en los cuales hayan sido necesarios los servicios de ambulancia.
b)       Los gastos de transporte a otra ciudad de un número superior de 2 familiares
c)        Los gastos de transporte de cualquier persona que no tenga relación inferior al segundo grado de consanguinidad o de afinidad con el paciente.
d)       Los gastos de alimentación de los familiares del paciente, tanto dentro como fuera de las instalaciones de la institución prestadora de salud.
e)       Los gastos de alojamiento
f)        Los gastos de vestuario…
g)       Los gastos de esparcimiento…
h)       La habilitación física del domicilio o sitio de vivienda del paciente
i)         lxxx
j)         xxx
k)        xxx
Invito a los lectores a que utilicen toda su imaginación para concluir este artículo con la lista de  gastos no relacionados . Yo  me rendí.
Razonabilidad de los tratamientos
Dice la Ley:
Art 10. Las personas tienen los siguientes derechos relacionados con la prestación de los servicios de salud:
q) Agotar las posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la superación de su enfermedad.
La Corte consideró que la expresión “razonables” fungía como restricción indeterminada, pues no se señaló por el legislador  ningún elemento que la hiciese determinable y tachó esta expresión de la Ley. Igualmente, consideró que la expresión “tratamiento efectivo”, también fue tachada, “pues no resultaba admisible definir la efectividad de un procedimiento sin haberlo practicado”.
La citada Real Academia de la Lengua define “razonable” como conforme a la razón, es decir, producto del raciocinio.  Es claro que existen posibilidades razonables e irrazonables en el tratamiento efectivo de enfermedades.  Lo menos que puede esperarse del sistema de seguridad social es que financie únicamente las “razonables”.  Con el fallo de la Corte, se ha abierto la puerta para que se financien tratamientos “no razonables”.
Qué pena contradecir a la Corte, pero no tiene razón cuando afirma que no se puede definir la efectividad de un tratamiento sin haberlo practicado. La evidencia científica puede demostrar ex ante que un tratamiento no es efectivo y no deberia el sistema de seguridad social estar obligado a financiarlo. Por otra parte,  a quien corresponde la carga de la prueba en un tratamiento o medicamento es a su inventor o promotor. No se puede esperar que el Ministerio de Salud demuestre que ellos no son efectivos.
Con la sentencia de la corte, tal como está al menos en el comunicado de prensa, se abre la posibilidad de que el sistema tenga que financiar la quiromancia como medio de diagnósitico, hasta que no demuestre que ello no es razonable ni efectivo. Lo mismo podría pasar con la delfinoterapía, la equinoterapia, y , por qué no la astrología.
Esperemos que en el momento de redactar su fallo definitivo los honorables magistrados de la Corte Constitucional despejen las enormes dudas que ha dejado su comunicado de prensa.



[1] “Los servicios de salud incluidos en el Plan Obligatorio de Salud serán actualizados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los cambios en la estructura demográfica de la población, el perfil epidemiológico nacional, la tecnología apropiada disponible en el país y las condiciones financieras del sistema. (Art 162, Ley 100).
[2] La tutela se utilizó durante algún tiempo para darle un tratamiento favorable a extranjeros sobre nacionales en el acceso a órganos. Ver al respecto http://www.canalrcnmsn.com/node/15574