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martes, 28 de noviembre de 2017

¿Son deducibles las regalías del impuesto a la renta en las compañías petroleras? Un análisis del reciente fallo del Consejo de Estado.


El reciente fallo del Concepto del Consejo de Estado sobre la deducibilidad de las regalías armó una polvareda. Injustificada a mi modo de ver
Introducción

El 12 de Octubre pasado, el Concejo de Estado, anuló un concepto jurídico expedido de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales en Marzo de 2005, mediante el cual esta entidad  declaró que eran deducibles las regalías causadas por la explotación de recursos naturales no renovables, sin distinción de la clase de contribuyente, siempre que se cumplieran los requisitos exigidos por la legislación tributaria. 
A partir de esta sentencia, se presentaron titulares en algunos medios de comunicación (ver por ejemplo aquí), según el cual el concepto demandado de la DIAN le habría costado al país 13 billones de pesos, y que de ahora en adelante, bajo ninguna circunstancia, no podían ser deducibles las regalías petroleras de los ingresos recibidos por una empresa explotadora de petróleo.  
Para analizar las implicaciones de la sentencia, es conveniente recordar algunos principios básicos acerca de la base gravable del impuesto a la renta, precisar lo que dijo efectivamente el Consejo de Estado con relación al concepto de la DIAN, y explicar las consecuencias reales de este concepto. Ese es el propósito de este escrito.  
¿Cuál es la base gravable del impuesto a la renta?
 
Uno de los principios básicos utilizados en la economía de la tributación, con relación al impuesto sobre la renta, es la definición de ingreso de Haig y Simon, dos economistas norteamericanos que desarrollaron este concepto en los años 20 y 30 del siglo pasado. De acuerdo con este principio, el ingreso es el valor monetario en el poder de consumo de un individuo durante un período de tiempo. Es por lo tanto igual al monto consumido durante dicho período sumado al incremento neto (es decir, una vez se ha sustraído el incremento en las deudas) en el patrimonio [1]. Ello supone que todas las fuentes posibles de incremento o de decrecimiento en ese poder de consumo deben ser incluidas en el cálculo del ingreso gravable.  

Este principio está recogido en el artículo 26 del estatuto tributario (ET)  colombiano, el cual dice lo siguiente:
“La renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados, se restan las devoluciones, rebajas y descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos. De los ingresos netos se restan, cuando sea el caso, los costos realizados imputables a tales ingresos, con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta bruta se restan las deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta líquida. Salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las tarifas señaladas en la ley”.

Esta regla general tiene amplias excepciones: algunos ingresos no entran en la base gravable (rentas exentas), algunos costos y gastos de los contribuyentes no son plenamente deducibles, y la ley permite que algunas adquisiciones de activos (que no disminuyen el patrimonio del contribuyente) sean plenamente deducibles. Esto da lugar a innumerables beneficios tributarios, la mayoría de ellos injustificados, como hemos señalado repetidamente en este blog (ver aquí y aquí
Por lo anterior hemos considerado acertada la propuesta de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, designada por el Gobierno, quien recomendó en su informe final la eliminación o reducción de los privilegios tributarios,  y la adopción de un impuesto único e uniforme a las utilidades empresariales. Estas sugerencias no fueron tenidas en cuenta, y la Ley 1819 , contentiva de la reforma tributaria del año anterior, dejó vigentes estos privilegios, e incluso creó otros, como lo señalamos en una entrada anterior.
 
En aplicación del principio de Haig-Simon, y del art 26 del ET, el artículo 107 del mismo estatuto estableció que son deducibles las expensas realizadas durante el año gravable, siempre que tengan relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad. A su vez, el artículo 178 señala que la llamada “renta líquida” , está constituida por la renta bruta menos las deducciones que tengan relación de causalidad con las actividades productoras de renta.

Dado lo anterior, surge la pregunta: ¿las regalías pagadas por las empresas explotadoras de petróleo pueden ser consideradas como una deducción? Aplicando el principio de Haig- Simon y el artículo 26 del ET, es claro que dicho pago, sean en dinero o en especie, disminuye el posible incremento patrimonial del contribuyente. 

En Colombia, la Constitución Política (art 332), siguiendo la tradición jurídica heredada de la Corona Española,  ha establecido que el subsuelo y los recursos naturales no renovables son propiedad del estado. En otros países con régimen jurídico distinto (por ejemplo los países anglo-sajones) el subsuelo es del mismo dueño del suelo. Quiere ello decir que el propietario del terreno es dueño también de un posible pozo petrolero que allí aparezca.  
Claramente, el valor económico de un recurso enterrado es de cero. Para que se genera valor a la economía, es necesario que dicho recurso se extraiga y se transporte, de tal manera que sea posible ponerlo a disposición de su eventual comprador. Dado lo anterior, el dueño del petróleo (sea público o privado) puede tomar una de dos decisiones: hacer él mismo las inversiones necesarias en explotación y transporte, o venderle el petróleo in  situ (es decir en el subsuelo) a una compañía petrolera. 

 
La regalía, tal como está establecida en Colombia, se asemeja a una venta del petróleo in situ a la compañía explotadora. El valor de la regalía depende de un precio unitario por barril y de la cantidad extraída. La última ley sobre la liquidación de las regalías es la contemplada en el artículo 16 de la Ley 756 de 2002.  En sentido estricto, este egreso que debe hacer la compañía, constituye un costo para esta última,  plenamente deducible según las normas tributarias, obviamente si se cumplen los requisitos legales para su aceptación, contemplados en el artículo 107 del ET. Un panadero puede deducir de sus ingresos brutos el costo de la harina que le compra a un molinero.  No existe razón para pensar que la actividad petrolera pueda tener un tratamiento diferente.

Estudiando el Concepto del Consejo de Estado.
La solicitud enviada en su momento a la DIAN y que originó el concepto demandado, preguntaba si eran deducibles las regalías pagadas por los contribuyentes diferentes a las entidades descentralizadas por la explotación de recursos naturales no renovables. La pregunta surgía porque el artículo 116 del ET señala que los “impuestos, regalías, y contribuciones que los organismos descentralizados deben pagar… serán deducibles de la renta bruta del respectivo contribuyente, siempre y cuando se cumplan los requisitos que para su deducibilidad exigen las normas vigentes”.

En últimas, lo que se preguntaba  era si dicho artículo del Estatuto, establecido en la Ley    98   de 1986, al señalar que las regalías y contribuciones pagadas por los organismos descentralizados eran deducibles, automáticamente señalaba que dichos egresos no eran deducibles para todos aquellos contribuyentes que no fueran “organismos descentralizados”.

La DIAN, en su concepto, se remonta a los orígenes del articulo 116, examinando los antecedentes de la Ley 98. Explica que el articulo 6 del Decreto 1979 de 1974 consideraba estos rubros (impuestos, regalías, participaciones y otras contribuciones), no como una deducción de la renta bruta del contribuyente, sino como una deducción del impuesto liquidado, creando por lo tanto una situación de inequidad frente al resto de contribuyentes.

Es decir, los organismos descentralizados (por ejemplo Ecopetrol), terminaron recibiendo en 1974 un beneficio considerable. Expliquémoslo sencillamente: si Ecopetrol recibe unos ingresos brutos por $1.000 millones y debe pagar regalías por $200 millones, ¿como se liquida su impuestos?  Aplicando la ley de 1974, y suponiendo un tasa corporativa del 30%,  su impuesto, antes de descuentos, sería de $300 millones.  Deduciendo de esa suma los $200 millones pagados en regalías, terminaría pagando solo $100 millones. Aplicando el régimen general aplicable al resto de compañías petroleras, es decir, considerando las regalías no como un descuento tributario sino como una deducción, su renta gravable sería de $240 millones.

Era claro que el Decreto 1979 de 1974 ,  había cometido un error de técnica tributaria: las deducciones normalmente se restan de la renta líquida, lo que se resta del impuesto son los descuentos tributarios.  La finalidad por lo tanto de la reforma de 1986 era, según el concepto de la DIAN, “colocar (sic)  en posición de igualdad de condiciones a los organismos descentralizados frente a los demás contribuyentes del impuesto a la renta”

Dado lo anterior, igualmente según la DIAN, dado que existe una relación de causalidad “entre el pago de regalías y la obtención de la renta por parte de los contribuyentes que realizan la explotación de los recursos naturales, esta erogación es necesaria e indispensable, debido a que su cumplimiento es ineludible”. El concepto señala además que para que esa deducción aplique, deben cumplirse los requisitos establecidos en los artículo 77 y 107 del Estatuto tributario. Es decir, los contribuyentes deben demostrar la relación de causalidad con las actividades productoras de renta, y obviamente, contar con los comprobantes correspondiente al pago realizado.   

Frente a esta posición ¿que dijo el Concepto de Estado? Lo estudié detenidamente. En la parte sustancial de la argumentación, considera que es necesario interpretar el sentido de la Ley 98 de 1986, aplicando los criterios gramatical,  histórico y teleológico. Según los dos primeros criterios, no encuentra que los demandantes del concepto de la DIAN tengan la razón.
En la aplicación del principio teleológico,  que debe examinar la intención o el espíritu que tuvo el legislador, el ponente de la Sentencia repite básicamente la argumentación del concepto de la DIAN: la norma a interpretar, es decir, el artículo aprobado en 1986 y que modificó el 116 del ET tenía como objetivo “corregir un erros de redacción que conducía a aplicar la deducción de los pagos de impuestos, regalías y contribuciones, al impuesto liquidado y no a la renta bruta”…, “para así conjurar el trato desigual e inequitativo que propició el artículo 6 del Decreto 1979 de 1974”.

Lo que encuentro extraño de la Sentencia del Consejo, es que coincide con la DIAN en que la ley de 1986 buscaba corregir un error y una inequidad consagrados en el Decreto de 1974.   A pesar de esta coincidencia, declara la nulidad del concepto de la DIAN, porque “la Sala encuentra que no permite llegar a la conclusión que se expone en el acto acusado”.  Sin embargo, señala que, sin perjuicio de lo anterior, frente a los demás contribuyentes y en cada caso concreto, debe analizarse “si la deducción de las regalías reúne los requisitos del artículo 107 del ET, pues su procedibilidad no   puede ser definida de manera general vía concepto”.

En mi modesta opinión, el concepto de la DIAN no estaba aplicando de manera general la deducibilidad de las regalías. Señalaba claramente que su aplicación debía depender de que se cumplieran los requisitos establecidos en los artículo 77 y 107 del Estatuto tributario.

A pesar de lo anterior, la implicación práctica de la Sentencia del Concepto del Consejo de Estado coincide con la del concepto de la DIAN: corresponde al contribuyente verificar que la deducción solicitada en su declaración de renta cumple con los requisitos exigidos en el Estatuto Tributario y el mismo ejercicio lo debe realizar la DIAN al revisar las declaraciones de renta de las compañías. La situación tributaria de las empresas petroleras, también en mi opinión, no ha cambiado. 
El economista Guillermo Rudas,ya no remitiéndose al fallo del Consejo de Estado sino al carácter de las regalías, afirma que ellas no son un costo deducible para el empresa petrolera, sino una participación que la compañía petrolera paga al dueño del subsuelo bajo la forma de remuneración al capital natural puesto por el Estado bajo la forma del recurso no renovable. De este tema no se ocupó el fallo del Consejo de Estado. En una próximo entrada nos referiremos a este punto.
 
Nota: una versión editada de este artículo fue publicado en la revista virtual Razón Pública. Puede encontrarse aquí.  




[1] Rosen H y Gayer T.. Public Finance. McGraw-Hill 2010, pag 382.

sábado, 30 de septiembre de 2017

A propósito del paro de pilotos de Avianca: Sobre derechos de huelga y servicios esenciales.

¿El transporte aéreo es servicio público esencial?
 
Supongamos por un momento que los empleados del acueducto de una ciudad decidieran irse a huelga solicitando que se triplique el valor de su salario.  ¿Cómo debería reaccionar la sociedad? Si como consecuencia de esa huelga hay un incremento en enfermedades o epidemias, ¿deberían aceptarse esos daños  colaterales  en aras de la defensa del derecho de huelga?
Algo nos dice que eso no estaría bien. Esto nos puede llevar a reflexionar sobre los límites del derecho de huelga y a preguntarnos cómo conciliar el derecho de huelga en una situación que pueda traducirse en perjuicios extremos como el del ejemplo.
El estado debe impedir cualquier abuso del poder de mercado. Así como deben evitarse posiciones dominantes por parte de las empresas, y por lo tanto la autoridad debe oponerse a concentraciones de poder, también debería evitar que cualquier grupo social abusara de su poder para exigir remuneraciones exageradas (precios que estén por encima del que se lograría en un mercado competitivo como dice la ley colombiana de servicios públicos)    
La política de competencia debe velar porque no haya ese poder de determinar precios. Tan abusivo sería que la empresa de acueducto fijara los precios de manera autónoma, como que sus trabajadores (que también serían proveedores monopolísticos), tuvieran el poder de poner en rehén a la población si no se cumplen sus demandas laborales.
El acueducto es un monopolio, y por ello la regulación debe exigir que opere en condiciones de eficiencia. Ello implica un control de precios.  Y por ello, el principio de que en los “servicios públicos esenciales” no debería presentarse la huelga, consagrado en los acuerdos de la OIT y en la Constitución colombiana.
La OIT definió este tipo de servicios como aquellos  “cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”. Es posible señalar que una interrupción total del transporte entre dos ciudades puede cumplir con esta condición: un enfermo grave no podría viajar para recibir un tratamiento.
 
Un informe de una  Comisión de Expertos de la OIT señala  que podrían considerarse servicios esenciales “el sector hospitalario, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefónicos (esto habría que actualizarlo, aquí desapareció hace años, y por fortuna, el monopolio natural), y el control del tráfico aéreo”.
 
Si la actividad de los controladores del tráfico aéreo entra como servicio esencial, es porque se considera que el transporte aéreo es una actividad esencial. Por lo tanto, en un país en donde, como es el caso colombiano, exista una amplia concentración de mercado en una compañía aérea, podría pensarse que esta actividad reúne los criterios para que se limite la huelga en la compañía que opere con un amplio poder de mercado. 
Por su parte, la Constitución Colombiana establece en su artículo 56 que existe el derecho de  huelga, “salvo en los servicios públicos esenciales definidos por la Ley”. El legislados colombiano no ha sido particularmente eficiente en reglamentar esta ley, pero las actividades de transporte, en sus diferentes modalidades, sí han sido declaradas como esenciales. En particular el artículo 68 de Ley 336 de 1996 señala que el Modo de Transporte Aéreo es un servicio público esencial.
Si esto es tan claro alguien debe determinar el carácter ilegal de la huelga de pilotos.  Hasta antes del 2008, la declaratoria de ilegalidad le correspondía al Ministerio del Trabajo. Con motivo de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, y a petición de este país, Colombia se comprometió a presentar un proyecto de ley que le quitara al gobierno la posibilidad de declarar ilegal una huelga y que pasara esta autorización a las autoridades judiciales. El proyecto presentado por el gobierno se convirtió en la Ley 1210 de 2008.
Frente a la situación anterior, es claro que puede ser más confiable, y más objetivo, el pronunciamiento de un tribunal sobre la legalidad o ilegalidad de una huelga. Esta norma tiene una consecuencia disuasiva: los trabajadores que consideren lanzarse a una huelga que tenga altas posibilidades de ser declarada ilegal deberían valorar los riesgos y muy posiblemente abstenerse de hacerlo.
Pero para que cumpla sus propósitos disuasivos el pronunciamiento judicial debe ser rápido. Esa rapidez también es conveniente para los trabajadores. Un patrono puede tratar de desalentar la continuación de una huelga denunciándola como ilegal, así no tenga bases jurídicas sólidas para ello. 
Tal como están las cosas, el fallo del Tribunal de Cundinamarca podría demorar 10 días hábiles después de presentada la demanda, y su eventual apelación podría demorarse 5 días. La sociedad colombiana está condenada a sufrir las consecuencias de esta huelga por lo menos por 15 días hábiles más después de admitida la demanda.

El sindicato de pilotos de Avianca, dadas las consecuencias negativas que podría tener una declaratoria de ilegalidad, tanto sobre la organización sindical como sobre quienes participan en ella, debería recapacitar su posición, aceptar levantar la huelga y nombrar su representante en el tribunal de arbitramiento designado por el gobierno. Sería lo más sensato. El problema es que muchas veces la sensatez no es una característica extendida entre los sectores más radicales de las dirigencias sindicales colombianas.

sábado, 29 de julio de 2017

El costo fiscal de los incentivos tributarios.

Los beneficios, o incentivos tributarios tienen un alto costo fiscal, contribuyen a la concentración del ingreso, y oscurecen la transparencia de la política tributarias. Es necesario eliminarlos, o por lo menos racionalizarlos.
 
Según la Ley de Responsabilidad Fiscal colombiana (Ley 810 de 2003), el Gobierno Nacional debe presentar anualmente, antes las comisiones económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Además del informe y las proyecciones sobre el comportamiento macroeconómico y fiscal, el gobierno debe incluir  una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes.
En el informe recién presentado, el Gobierno estimó el costo de estos “beneficios tributarios” en los impuestos sobre la renta y el (CREE) para el 2016, en $72,3 billones, monto equivalente al 8,4% del PIB y al 61,6% de los ingresos tributarios del gobierno nacional en el mismo año[1].  Una cuenta de servilleta nos lleva a concluir  que eliminar estos tratamientos privilegiados podrían permitir una disminución general en la tarifas del impuesto de renta, tanto para personas jurídicas como naturales, en un 36%, manteniendo los ingresos. Alternativamente, manteniendo las tarifas vigentes en el 2016, la participación del impuesto a la renta en el PIB pasaría de un 14% a un 22%.   
Los beneficios tributarios atentan contra un principio básico de la tributación: la equidad, que exige que rentas iguales paguen igual tributación; por otra parte erosionan la base tributaria: en muchos casos las inversiones se hubieran realizado de todas maneras, sin necesidad del beneficio; distorsionan la asignación de los recursos de la sociedad, violando otro principio, el de la neutralidad tributaria frente a las decisiones de los agentes económicos; crean oportunidades para la corrupción y para actividades buscadoras de rentas: los contribuyentes mejor “conectados” con los órganos decisorios en el otorgamiento de esos incentivos (parlamento, administración tributaria, ministerios sectoriales) son quienes tienen una mayor oportunidad de beneficiarse; profundizan el carácter regresivo del régimen tributario: los  beneficiados con ellos son principalmente contribuyentes de altos ingresos, como consecuencia de lo cual, según cálculos de Moller (2012)[2], las exenciones tributarias elevan en Colombia el coeficiente de GINI en un 0,7 punto porcentual; la  administración misma de los beneficios tributarios representa un costo para la sociedad, al hacer que los procesos de declaración de ingresos y de auditoría sean más complejos[3], y en fin, es posible que aumenten la evasión en la medida en que algunos grupos empresariales, mediante mecanismos de precios de transferencia o de reorganización empresarial, concentren los ingresos recibidos en aquellas actividades económicas que tengan tratamiento tributario especial.

No es de extrañar por lo tanto que la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, designada por el Gobierno, recomendó en su informe final la eliminación o reducción de los privilegios tributarios,  y la adopción de un impuesto único e uniforme a las utilidades empresariales. Estas sugerencias no fueron tenidas en cuenta, y la Ley 1819 , contentiva de la reforma tributaria del año anterior, dejó vigentes estos privilegios, e incluso creó otros, como lo señalamos en una entrada anterior.
Por otra parte, vale la pena señalar que el cálculo presentado en el MFMP excluye un importante capítulo de los privilegios tributarios, que son las tarifas diferenciales del impuesto a la renta. Ello porque  no está mencionado este  privilegio en la Ley de Responsabilidad Fiscal. El año pasado, las empresas ubicadas en zonas francas pagaban un impuesto de renta del 15%. A estas empresas no se les aplicaba el CREE, pero debían pagar el impuesto a la nómina (por salud, ICBF y SENA)  correspondiente a los trabajadores de menos de 10 salarios mínimos mensuales. Como se recuerda, el CREE estaba destinado a compensar los ingresos dejados de recibir por esta contribución y se estableció en el 9% de la utilidades. Ahora, los usuarios de zonas francas quedaron con un impuesto del 20%, pero se les eliminó (art 65 de la Ley 1819) la contribución para salud, ICBF y Sena. Es decir, se amplió el privilegio. En el caso de que estas empresas hubieran firmado los famosos Contratos de Estabilidad Jurídica, en buena hora prohibidos a partir de la Ley 1607 de 2012, esta tarifa les quedó en el 15%, aun cuando deben seguir pagando plenamente los aportes patronales.

 Por otra parte, la Ley 1819 cambió la exención a la renta de que disfrutaban varias actividades económicas en un tarifa del 9% (para compensar la eliminación del impuesto a la nómina mencionada más arriba). Ellas son: los servicios hoteleros prestados en hoteles nuevos o remodelados (privilegio que dura 30 años), los servicios de ecoturismo certificados y el aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales.
La obligación de conocer el costo fiscal de estos beneficios tributarios, planteada en la Ley de Responsabilidad Fiscal,  ha tenido enormes dificultades, como lo reconoció la DIAN en un derecho de petición formulado por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad,   copia del cual me fue enviado gentilmente por esta organización[4]. Frente a la solicitud que formulaba DeJusticia de desagregar los gastos tributarios contenidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, dice la DIAN que ello no es posible,  porque la información solicitada en las Declaraciones de Renta se encuentra limitada  a los “conceptos allí solicitados para su diligenciamiento, la cobertura de los declarantes obligados a presentarla, y la calidad de la misma en razón a errores de diligenciamiento que han sido detectados en el análisis del información”.

Por otra parte, si como lo señalábamos más arriba, no se incluyen en el costo de los beneficios tributarios la existencia de tarifas diferenciales a favor de ciertos contribuyentes, el  problema de la subestimación aumentará a partir del 2018, que reemplazó la exención de rentas para hoteles nuevos y remodelados, empresas editoriales, etc. por la tarifa diferencial. Se oscurecerá aún más la información sobre el costo fiscal de estos beneficios.
La oportunidad de hacer una reforma tributaria estructural, que entre otros temas, elimine o por lo menos racionalice los beneficios tributarios, se desperdició el año anterior. Sigue siendo una tarea pendiente para el país.  
 



[1] Correctamente, el MFMP no incluye todas las deducciones como beneficios tributarios. Una buena parte de las deducciones corresponde a gastos que guardan relación de causalidad con la generación de renta.
[2] Moller .L.C. Política fiscal en Colombia: aprovechamiento de su potencial para  lograr una sociedad más equitativa, 2012.
[3] Ver al respect: Zee, Stotsky y Ley.  Tax Incentives for business investment: a primer for policy makers in developing countries. World Development. Vol 30. No 9. pp 1497-1516. 2002.
[4] Carta enviada por Pastor Sierra Reyes, Jefe de Coordinación de Estudios Económicos, Subdirección de Gestión de Análisis Operacional, dirigida a Andrés Castro Araújo Investigador de Dejusticia, 7 de Julio de 2012.

viernes, 9 de junio de 2017

Obamacare o Ley 100, ¿cuál escogería usted?


Una muy breve comparación entre la reforma de salud impulsada por el ex-presidente Obama y la Ley colombiana. Algunas sorpresas
 
Uno de los principales puntos de campaña de Trump consistió en que iba a acabar con la reforma al sistema de salud impulsado por el presidente Obama, conocido como Obamacare.  Los dirigentes republicanos están en el mismo plan desde hace varios años. Quieren desmantelarlo. De hecho, ya han aprobado en la Cámara una reforma que, de ser confirmada en el Senado,  va a tener la consecuencia, según la oficina de Presupuesto del Congreso, de privar del aseguramiento a 14 millones de personas
En Colombia también tenemos, desde 1993, 17 años antes que el Obamacare, un sistema de aseguramiento en salud que buscó darle cobertura universal a todos los colombianos. También este sistema tiene enemigos: algunas organizaciones de médicos y hospitales, muchos columnistas, y la izquierda. Todos ellos quisieran que se acabara. 
 
Ambos sistemas están basados en la participación de aseguradores, que se encargan de recoger las contribuciones y de contratar con los proveedores los servicios. Ambos sistemas buscan el aseguramiento universal. En ambos países, antes de estas leyes,  existía una amplia proporción de la población no asegurada, puesto que esa protección  estaba ligada fundamentalmente a la relación formal laboral. 
En ambos países también existe la obligación de asegurarse.  Esta es una condición importante para la sostenibilidad del sistema, pues evita el conocido fenómeno de “selección adversa” que llevaría a que solo los enfermos o los que tengan más posibilidades de enfermarse se aseguren, haciendo subir el valor de las primas y espantando a los pacientes más sanos (especialmente los jóvenes).
Por otra parte, en ambos sistemas está prohibido que una aseguradora rechace afiliados. En el Obamacare, el sistema prohíbe que se cobre una prima adicional  por razones de preexistencia. Permite una prima adicional para los más ancianos.
Financiación. El monto de la contribución al sistema depende en Colombia de los ingresos.  8,5% para empleados con menos de 10 salarios mínimos y 12,5% para aquellos que ganen más de 10 salarios mínimos (4,5% lo paga en estos casos el empleador). En el caso de los afiliados al régimen subsidiado, el valor de la contribución lo paga el Estado.  En Estados Unidos el Medicaid asegura a las personas que ganen hasta el 133% de la línea de pobreza (la línea de pobreza está en US$ 24000 para una familia de 4 personas) Ver aquí.
 De allí en adelante, existe un subsidio para quienes ganen entre 133% y 400% de la línea de pobreza (US$97000 para la familia de 4 personas) , subsidio que va disminuyendo a medida que aumentan los ingresos..
Valor de la “prima de seguros”. En Estados Unidos existe un mercado libre para determinar el valor de la prima. Se supone que la competencia entre varios aseguradores debe ser la encargada de mantener a raya a los aseguradores. Cada Estado debe facilitar un sitio de transacción (exchange) , en el cual los aseguradores deben ofrecer las condiciones de cubrimiento, el valor de las primas y los deducibles a aplicar.
En Colombia el valor de la prima de seguros es fijado por el gobierno. Corresponde a la Unidad de Pago por Capitación, que hoy en día es de $746 mil pesos en promedio para el afiliado del régimen contributivo y de $667 mil para el subsidiado.  
Deducibles. El sistema de USA permite que los aseguradores ofrezcan planes con diversos montos de deducibles, es decir, montos que el paciente debe pagar cuando se enferma. Obviamente, entre menor el valor del deducible, mayor será el monto de la prima. Aproximadamente el 51% de los afiliados tenía deducibles de al menos US$1000 (ver aquí)
En cuanto a cobertura, el Plan de beneficios efectivo en Colombia es bastante amplio, comparado no solamente con los Estados Unidos, sino con otros sistemas de protección en salud, aún en países desarrollados. En un primer momento la ampliación del plan de beneficios (llamado en su momento POS) se logró a partir de tutelas y posteriormente a través de Comités Técnicos Científicos. A partir de la expedición de la Ley Estatutaria en Salud, se amplío significativamente el cubrimiento automático (es decir, no hay necesidad de autorizaciones previas posteriores a la formulación por parte del médico).  Dentro del plan de beneficios, lo que no es pagado por las aseguradoras (EPS), es pagado por el Estado (gobierno nacional o territorial) a través del sistema de recobros.
En comparación, el Plan de Beneficios en el sistema Obamacare es bastante modesto. Cubre los “beneficios esenciales en salud”, tales como la atención ambulatoria, los servicios de emergencia, la hospitalización, la maternidad y el cuidado de la salud, la salud mental y los servicios ligados a desórdenes por uso de drogas. Excluye explícitamente:
-          Los tratamientos contra la obesidad, salvo casos excepcionales. En Colombia un procedimiento como la cirugía bariátrica está incluido en el plan de beneficios. La ley 1355 de 1999 estableció la obesidad como una prioridad de salud pública.
-          Tratamientos de medicina alternativa, como acupuntura y medicina homeopática (salvo en cinco estados, la primera). En Colombia, la Corte Constitucional estableció que deben proporcionarse estos tratamientos alternativos, salvo que se demuestre científicamente su no utilidad. No son los acupunturistas o los homeópatas los que deben mostrar la utilidad de su procedimiento, es el Estado el que debe demostrar que no sirve. Este principio quedó consagrado en el estudio que hizo la Corte sobre la Ley Estatutaria en Salud, como tuvimos oportunidad de comentarlo en esta entrada del blog.  
 
Tratamientos de largo plazo no están incluidos. El que quiera comprarlo lo hace por su cuenta 
 
Los republicanos acusan al Obamacare de ser un instrumento socialista, enemigo de la libre empresa y de las libertades ciudadanas. Un sistema mucho más progresista  en términos de su financiamiento  y mucho más generoso en términos de su cubrimiento, es acusado en Colombia por amplios sectores de ser un modelo neo-liberal  y privatizante.  ¿No nos dice esto algo sobre la calidad del debate político en nuestros país?

domingo, 26 de marzo de 2017

Balanza de pagos y su relación con las cuentas nacionales.


Disminuyó el déficit en la cuenta corriente, especialmente por la caída en las importaciones. El ajuste se tradujo en una caída en la inversión privada. Cayó el ingreso nacional per cápita

 

 

Acaban de ser publicadas por el Banco de la República las cifras de la balanza de pagos de Colombia correspondientes al año anterior. Vale la pena recordar que allí se registra  el resultado de las transacciones de residentes en Colombia con el resto del mundo. El déficit en la cuenta corriente equivale entonces a la diferencia entre los gastos que hacemos todos entre todos (personas, empresas y gobierno) y los ingresos que recibimos. Dicho déficit fue en el 2016 de US$12 mil millones, equivalente a un 4,4% del PIB.  El año anterior había sido de US$19 mil millones, 6,5% del PIB, cifra la más alta que se ha obtenido desde que existe este tipo de registro en el país.  
 


La cifra de déficit del año 2015 era insostenible. No es posible que el resto del mundo nos financie de manera permanente estos montos a través de endeudamiento o de inversión extranjera. Debemos disminuir nuestro nivel de gasto y/o aumentar nuestros ingresos. Una de las maneras en que nos vemos forzados al ajuste es a través de la devaluación. Esta nos debe forzar a gastar menos en productos importados (que ahora son más caros), y se suponía que podría traducirse en un aumento de nuestras exportaciones, al disminuir el precio en dólares de los bienes y servicios producidos en el país.
Sin embargo, el total de exportaciones disminuyó en el 2016 en un 13%. En el sector minero que, incluye especialmente petróleo y carbón dicha disminución fue del 28%, especialmente por los malos precios que se registraron en el petróleo en el primer trimestre del año anterior (recuérdese que en febrero el precio del barril fue en promedio de US$30). Pero las otras exportaciones no tuvieron ninguna reacción favorable: prácticamente se mantuvieron en su valor.
El peso del ajuste recayó especialmente en las importaciones, que cayeron en un 14%. En primer lugar, como se mencionó anteriormente, eran más caras: la tasa de cambio promedio fue en el 2016 un 11% más alta que en el 2015 y un 53% más que en el 2014.   Normalmente ello debe traducirse en que tanto los consumidores como las empresas deban apretarse el cinturón en su volumen de gastos. El consumo de los hogares en términos reales creció en la misma proporción del PIB, pero la formación bruta de capital fijo, es decir, el monto de inversión que hace la economía para ampliar su capacidad productiva en activos fijos, cayó, también en términos reales, en un 3,6%. Los únicos componentes de este renglón que crecieron fueron las edificaciones y las obras civiles. El componente que está más ligado con el crecimiento futuro de la actividad privada, el gasto en maquinaria y equipo, cayó en un 15%.
Esta situación no es sostenible hacia el futuro. El crecimiento de la economía dependerá de que se aumente la productividad de la economía, para lo cual es fundamental que el trabajador colombiano promedio disponga de más capital, bajo la forma de maquinaria, equipos tecnológicos, infraestructura, etc. Hacia el futuro, para tener unas tasas satisfactorias de crecimiento, es indispensable que aumente la inversión, tanto de capital nacional como extranjero.
Cálculo del ingreso nacional
Un dato que desafortunadamente no publica el DANE, pero que es indispensable para la evaluación de la coyuntura, es el Ingreso Nacional, que  mide el poder de compra de los ingresos que por cualquier naturaleza reciban las personas residentes en el país. Como lo señalamos el año anterior, cuando calculamos el del 2015, no tiene por qué coincidir con el PIB, por varias razones:
-        En primer lugar, una parte del PIB corresponde a ingresos, no de personas residentes en el Colombia, sino en otro país. Es el caso de las utilidades de las empresas extranjeras. También de los intereses que es necesario girar por concepto de la deuda externa, sea privada o pública. Esto se compensa con la utilidades o intereses recibidos desde el exterior, pero como puede imaginarse el lector, el monto pagado es en Colombia bastante superior al recibido. Del PIB es necesario entonces restar los “ingresos netos de factores del exterior (pagados menos recibidos)”. En el año 2016, por ejemplo, estos ingresos netos fueron negativos en US$4900 millones. Se restan del PIB.
-        Por otra parte, las personas residentes en Colombia recibimos transferencias del resto del mundo. En su gran mayoría, corresponden a las remesas de los colombianos que trabajan en el exterior. El monto neto recibido el año pasado por este concepto fue de US$5600 millones. Se suman al PIB.  
-        Para calcular el ingreso en términos de capacidad adquisitiva, es necesario tener en cuenta que los precios de los productos que exportamos o que importamos cambian. Por ejemplo, el año pasado los precios de nuestros productos exportados (especialmente petróleo y otros minerales) cayeron en un 12%, Más o menos lo mismo cayeron los precios de los importados.  Sin embargo, desde el 2013 se ha producido un deterioro en los términos de intercambio de un 32%, que es como se llama la relación de precios entre productos exportados e importados.   
Como resultado de los tres factores mencionados, el ingreso nacional real disponible, en lugar de aumentar el 2% como lo hizo el PIB, permaneció al mismo nivel del año anterior. Dado el incremento en la población calculado por el DANE, nuestro ingreso nacional per cápita cayó en un 1,1%. Desde el 2013, como puede apreciarse en el gráfico adjunto, ha caído en un 3,1%. Es el monto en que nos hemos empobrecido.  
 

 
Para que no tengamos otro año igual en el 2017 necesitaremos que la economía mundial y por lo tanto la demanda sobre nuestros productos exportados mejore, que los empresarios y los hogares aumenten sus niveles de confianza y se decidan a consumir y a invertir, para lo cual puede contribuir la reducción de las tasas de interés decretada por el Banco de la República, y en fin, que la inversión pública en infraestructura no resulte demasiado afectada por los recientes escándalos de corrupción. Crucemos los dedos.  



domingo, 5 de marzo de 2017

Las cifras de crecimiento del PIB: algunas curiosidades


Al analizar las cifras sobre el Producto Interno Colombiano informados por el DANE recientemente, se pueden hacer análisis interesantes. Comparto algunos cálculos iniciales.
Acaban de ser publicadas por el DANE las cifras del Producto Interno Bruto correspondientes al año anterior. A pesar de todo el consenso que existe sobre las limitaciones de esta información, en el sentido de que el bienestar de los habitantes de un país no se puede medir exclusivamente por su actividad productiva, las cifras sobre el tamaño de la economía y sobre su crecimiento siguen siendo importantes. Para decirlo en términos de nuestro famoso campeón Pambelé, continúa siendo mejor ser rico que pobre.
El crecimiento del año anterior fue solo del 1,96%, que se aproxima decimalmente al 2%, y que es el se reportó a los medios de comunicación. Hay que recordar que, en la medida en que con el transcurso de los meses se mejora la información estadística recogida por el DANE, se corrigen las cifras de los períodos anteriores.  Llamo la atención sobre el hecho de que la cifra hoy reportada para el año 2015 es inferior a la que se había informado en marzo de 2016; el  PIB inicialmente reportado para ese año era de 531,3 billones (pesos  constantes del año 2005).  Ahora el DANE nos informa que el dato del 2015 es de 532,2 billones. Podríamos pensar que esa diferencia de 100 mil millones no tiene ninguna relevancia. Sin embargo, con estos nuevos datos el crecimiento del año 2015 hubiera sido del 2,9 (con relación a la cifra que en ese momento se había informado sobre el 2014) y no del 3,1%.  Por otra parte, si el dato de 2015 se hubiera mantenido, el crecimiento del 2016 no hubiera sido del 2% como informó el DANE, sino del 1,9%. Esta oportuna corrección de las cifras del año 2015 sirvió para lograr que las barreras sicológicas del 3% para el año 2015 y del 2% para el 2016 se superaran.  
El crecimiento anual promedio del PIB desde el 2010 ha sido del 4,1%. Como la población, según las proyecciones del DANE, ha crecido en un 1,15% anual , el PIB per cápita ha crecido solo en un  3%. Con esa tasa tomará 23 años duplicar el ingreso promedio de los residentes en Colombia derivado de actividades productivas (que es lo que mide el PIB per cápita).
¿Cómo nos comparamos en el tamaño de la economía, en el crecimiento y en el PIB per cápita con otros países? No hay otra solución que traducir el PIB de todos los países a una moneda común, como el dólar. Esto expone la medición a las fluctuaciones en las tasas de cambio, pero con todo ello, encontramos informaciones interesantes. Nuestro PIB en dólares (utilizando las tasas promedio de cada año informadas por el Banco de la República) ha caído en un 26% desde 2013 al pasar de 380 mil millones en el 2013 hasta 282 mil millones en el 2016. Esto es consecuencia de la devaluación del peso colombiano en un 63% entre esos dos años.
Como explicamos en otra entradala devaluación constituye el mecanismo de ajuste que nos debe llevar a corregir el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que llegó a un nivel sin precedentes del 6,5% en el año 2015, como consecuencia de la caída en los precios del petróleo.  Para los tres primeros trimestres del 2016 (solo hay información de la balanza de pagos hasta septiembre), ese déficit fue del 4,6% del PIB. El ajuste está funcionando. Los mediocres resultados de crecimiento económico son consecuencia precisamente de esto. Era necesario que el gasto total de la economía bajara, y con ello la demanda interna por bienes y servicios.   
Como consecuencia de lo anterior, el PIB per cápita en dólares corrientes cayó de US$8068 en 2010 a US$5800 en el 2016, una caída del 28%.  ¿Cómo nos comparamos internacionalmente? La tabla siguiente muestra algunos de los datos registrados para el año 2015, a partir de la base de datos del Banco Mundial (no han sido aún publicados los datos del 2016). Como se puede apreciar, el PIB per cápita de Colombia (medido a las tasas de cambio de mercado) es un noveno del de Estados Unidos, la sexta parte de Francia, la cuarta parte de España, y la mitad del de Chile. El de China es superior al nuestro en un 31%.
 
Fuente: Elaborado con cifras del Banco Mundial
Pero es necesario hacer una corrección. Es obvio que un dólar tiene una capacidad adquisitiva mayor en Colombia que en Estados Unidos. Habrá productos que son más caros en Colombia (por ejemplo, automóviles o productos de tecnología) pero otros que son más baratos (servicios personales como plomería o peluquería, la gran mayoría de alimentos, entre otros). Para tener en cuenta el ingreso real promedio debemos ajustar las cifras nominales para tener en cuenta las diferencias en la capacidad adquisitiva. A este cifra se le denomina PIB per cápita medido por paridad del poder de compra (PPP por sus siglas en inglés). Son las cifras que aparecen en la tercera columna del cuadro anexo. Según el Banco Mundial, que es la entidad que calcula estas cifras, la capacidad adquisitiva de un dólar en Colombia, en al año 2015 era 2,3 veces la de ese dólar en Estados Unidos. Es decir, el PIB per capita en Colombia medido por su capacidad adquisitiva para hacerlo comparable con el Estados Unidos fue para ese año de US$13.800. Las comparaciones anteriores con otros países habrá que matizarlas (ver tercera columna del cuadro anexo): el PIB per capita medido de esta manera fue la cuarta parte del de Estados Unidos, la tercera parte del de Francia, el 40% del de España, el 60% del de Chile. Con relación a China somos casi iguales.  
Si aplicamos la tasa de crecimiento del PIB real per cápita lograda desde el 2010 (3%) y suponemos constante esa tasa en el futuro, necesitaremos 47 años para iguales la cifra que hoy tiene Estados Unidos, 35 años en el caso de Francia o de España, y 16 años en el de Chile. Tenemos unas tareas difíciles por delante.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

domingo, 15 de enero de 2017

Lo bueno, lo malo y lo feo de la reforma tributaria. II- El nuevo régimen de impuesto a la renta


El régimen de impuesto a la renta establecido en esta reforma tributaria ha sido un paso atrás desde el punto de la eficiencia, de la neutralidad y de la distribución progresiva de ingresos.
El impuesto a las personas naturales
Existe consenso que en Colombia, y ello lo recordó el Informe Final de la Comisión de Expertos, el sistema tributario poco contribuye a la redistribución del ingreso.  El principio de progresividad implica que la tarifa aumente en la medida en que aumenten los ingresos de las personas naturales. Si bien, como lo señalábamos en una entrada anterior el impuesto a las empresas es un instrumento de recaudo del correspondiente a las personas naturales, puesto que afecta el patrimonio de éstas, desde el punto de sus efectos en la redistribución de ingresos, el instrumento más poderoso es el que grava directamente los ingresos recibidos por las personas naturales.
Uno de los elementos que ha incidido en la baja progresividad del impuesto de renta era la exención a los dividendos recibidos por los accionistas de las empresas. Desde 1986, con el supuesto propósito de estimular la inversión y el mercado de capitales y de eliminar la supuesta “doble tributación”,  los dividendos y participaciones recibidos por los accionistas y asociados eran exentos.    
La comisión de expertos recomendó justamente eliminar esta exención. Los dividendos recibidos serían gravados a la tarifa general correspondiente a cada persona natural según su nivel de ingresos. Reconociendo que las sociedades que distribuyen dividendos ya pagaron impuestos, existiría un descuento tributario del 20%, con lo cual el impuesto a los dividendos quedaría en el 15%. Proponían además (pag 12 del Informe) que cuando los dividendos se distribuyeran a sociedades cerradas existiría una retención en la fuente que sería trasladable a la retención que realicen cuando repartan dividendos a sus accionistas.
La ley se apartó bastante de las recomendaciones de la Comisión de Expertos. En primer lugar, la  Comisión proponía (pag 41 ) que se sumaran las rentas de diferentes fuentes para establecer un impuesto único por la vigencia. Pero la Ley estableció la  creación de 3 grupos de ingresos distintos: los correspondientes a rentas de trabajo y pensiones; las rentas de capital y “no laborales” (que no están en ninguna otra categoría), y las correspondientes a los dividendos. En lugar de sumarse todos los ingresos para establecer una tarifa general sobre los ingresos totales de las personas naturales, como lo proponía la Comisión, se determinó que cada grupo sería tratado de manera independiente, con una tarifa distinta.   
Si bien las tarifas en el primero y segundo grupo se establecen de manera progresiva (con una tarifa marginal máxima del 33% para rentas laborales y pensiones y del 35% para capital y no laborales), en el caso de los dividendos y participaciones esa progresividad es casi nula: solo existen tres tramos de ingresos: por debajo de 600 UVT ($19 millones en 2017), entre 600 y 1000 UVT ($31,8 millones) y por encima de esta última cifra. La tarifas marginales son para cada uno de estos tramos es del 0%, 5%  y 10%.
Por otra parte, la Ley 1819 estableció (art 2)  que están exentos de la renta los dividendos y participaciones percibidas por los socios y accionistas que sean sociedades nacionales.  Es sabido que la participación en muchas empresas se da, no a través de personas naturales directas, sino de otras sociedades. Alguien podría argumentar que, en la medida en que las utilidades de estas sociedades dueñas van a liquidar un mayor volumen de utilidades por los dividendos recibidos, van a pagar impuestos por ellas. Pero el mecanismo de elusión tributaria es muy simple: estas sociedades de “segundo piso” no van a distribuir muchas utilidades a sus accionistas bajo la forma de dividendos (porque estarían gravados), sino asumiendo muchos de los gastos personales de sus dueños. De esta manera no van a ser empresas rentables. Es de esperarse que en los próximos meses se presente un importante crecimiento en el número de sociedades constituidas, a las cuales se les trasladarán los derechos sociales de personas naturales.  
Por otra parte, ni el proyecto presentado por el gobierno, ni la ley aprobada, aceptaron la eliminación de la exención tributaria para las pensiones altas, de tal manera que se les diera a estos ingresos el mismo tratamiento que a las rentas de trabajo. Actualmente los ingresos por pensiones que están por debajo de 1000 UVT mensuales ($31,8 millones) están exentos para el cálculo de la renta gravable. Un privilegio injustificado que se concentra en el 0,01% de la población más rica.
Impuesto a las empresas
La reforma eliminó el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), que había sido creado en el 2012 para sustituir el impuesto a la nómina que pagaban las empresas a favor del SENA, del ICBF y del Sistema de Aseguramiento en Salud correspondiente a los empleados que ganaran menos de 10 salarios mínimos.  La tarifa para las sociedades quedó entonces en un 33%, con una sobretasa, supuestamente temporal, del 6% para el 2017 y del 4% para el 2018.
 La comisión también había propuesto eliminar muchos de los privilegios tributarios. Pero la Ley 1819 mantuvo casi que la totalidad de estos privilegios, tales como la exención por 30 años a los ingresos de hoteles construidos o remodelados a partir del 2002, los ingresos por servicios de ecoturismo, los ingresos por nuevos contratos de arrendamiento financiero con opción de compra para vivienda, y los ingresos de las empresas editoriales. . En el caso de las exención por ingresos para transporte fluvial con embarcaciones de bajo calado que se vencía en el 2017, se decidió prolongarla por  15 años más.  Se creó además un privilegio adicional: el correspondiente a los ingresos correspondientes a los servicios prestados en hoteles que se construyan o se remodelen en municipios de hasta 200.000 habitantes.
Uno de los privilegios tributarios más injustificados, como lo hemos señalado en otras entradas en este blog (ver por ejemplo aquí  consiste en la tarifa más baja para las empresas ubicadas en zonas francas. La tarifa vigente antes de la Ley 1819 para las empresas ubicadas en Zonas Francas era del 15%. A estas empresas no se les aplicaba el CREE, pero debían pagar el impuesto a la nómina (por ICBF y Sena) correspondiente a los trabajadores de menos de 10 SMMLV.  Como se recordará, el CREE, destinado a compensar los ingresos dejados de recibidos por esta contribución se estableció en el 9% de las utilidades.
Sumado el impuesto a la renta más el equivalente al impuesto a la nómina, las empresas ubicadas en zona franca terminaban pagando aproximadamente un 24%.  La Ley decidió ampliar su beneficio, puesto que la tarifa quedó en el 20%. Si la empresa había firmado Contrato de Estabilidad Jurídica, se le mantiene la tarifa en el 15%.
Es posible concluir, a partir de lo señalado en los puntos anteriores, que el régimen de impuesto a la renta establecido en esta reforma tributaria ha sido un paso atrás tanto desde el punto de la eficiencia, de la neutralidad y de la distribución progresiva de ingresos.