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domingo, 27 de noviembre de 2016

La reforma tributaria y el régimen de las Entidades sin Ánimo de Lucro (ESAL)


Las medidas tributarias propuestas frente a las Entidades Sin Ánimo de Lucro pueden evitar que estas organizaciones sean un instrumento de evasión  tributaria. Sin embargo, los afanes fiscalistas pueden atentar contra la sostenibilidad en el largo plazo de las auténticas corporaciones, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro.


Continuamos analizando en esta entrada el proyecto de reforma tributaria propuesto por el Gobierno Nacional. Esta vez nos ocupamos del régimen propuesto para las Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL).

En toda sociedad democrática existen organizaciones privadas que tienen como propósito adelantar, desinteresadamente, acciones de interés general o de beneficio público. Es conveniente para la sociedad que haya ciudadanos que quieran asociarse para adelantar de manera organizada acciones filantrópicas. Ello no debería ser obstaculizado por el estado.
Por otra parte, el propósito de un impuesto a la renta es el de gravar los ingresos de las personas naturales. El ingreso gravable, según un principio universal (principio Haig-Simon se le conoce en la literatura académica tributaria) recogido en el artículo 26 de nuestro estatuto tributario, es que el ingreso sujeto a impuestos debe ser aquél que es susceptible de incrementar el patrimonio del contribuyente.  Si se justifica que exista un impuesto a las sociedades, como lo señalamos en una anterior entrada, es porque es una manera de gravar a sus accionistas, que son en últimas personas naturales.

En la medida en que los fundadores, promotores o donantes de una auténtica ESAL no se benefician patrimonialmente de las utilidades o excedentes generados por ellas, no existe motivo para que ellas sean objeto del impuesto a la renta. Ello está reconocido en nuestra normatividad tributaria, al aceptar (art 19 ET) la existencia de entidades con un régimen tributario especial, entre las cuales están las corporaciones, fundaciones, y asociaciones sin ánimo de lucro, con la condición de que sus excedentes sean reinvertidos totalmente en la actividad de su objeto social.

Un riesgo de la existencia de organizaciones sujetas a un régimen tributario especial consiste en que pueden convertirse en instrumento para evadir impuestos. Si una actividad comercial se desarrolla bajo este esquema, se podría considerar que está compitiendo, en condiciones no equitativas, con otras empresas que sí deben pagar los impuestos. Puede darse el caso, inclusive, que algunas entidades se creen con el propósito de evadir impuestos. Los promotores de estas organizaciones pueden beneficiarse a través de pagos que la fundación les haga como real o supuesta remuneración por contratos de trabajo, asesoría, alquiler de activos, etc. Todavía recordamos el escándalo que puso en evidencia que ese era el sistema utilizado por los fundadores de una institución de educación superior recientemente intervenida por el gobierno.

Es necesario entonces que la exención tributaria de estas organizaciones esté condicionada a que el estado esté en capacidad de controlar que efectivamente se trata de organizaciones que no puedan ser utilizadas como fuente de enriquecimiento para sus fundadores o promotores. Ello implica que debe cumplir unas condiciones muy estrictas tanto en sus estatutos como en su funcionamiento interno, y además deben someterse a la fiscalización de las autoridades tributarias. Es el sistema que normalmente existe en muchos países. En Estados Unidos, por ejemplo ,  estas disposiciones están contenidas en la  sección501 del Internal Revenue Service .
En Colombia, sin embargo, no existe ningún control tributario serio por parte de la DIAN que permita comprobar que se trata realmente de entidades sin ánimo de lucro. Como lo señala el informe final de la Comisión de Expertos (pag 192) el comité que se había creado en la Ley 75 de 1986, y que tenía ese propósito, fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia.  Hoy basta que una entidad se registre como ESAL ante una administración municipal para que automáticamente se beneficie del régimen tributario especial.
Frente a esta situación, la reforma radicada por el Gobierno propone lo siguiente:

-          Las asociaciones, fundaciones y corporaciones constituidas como entidades sin ánimo de lucro, incluyendo aquí las cajas de compensación familiar, y las religiones reconocidas como tales por el Ministerio del Interior, serán contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios. Pueden pertenecer al Régimen Tributario Especial aquellas entidades que se constituyan como ESAL, que su objeto sea de interés general, a las cuales tenga acceso la comunidad y que sus aportes no puedan ser reembolsados ni sus excedentes distribuidos bajo ninguna modalidad. Si pertenecen a este régimen pagarán un impuesto del 20%. Pero si el excedente se destina en el año siguiente a aquel en el cual se obtuvo al desarrollo  del objeto social y a la actividad meritoria de la entidad, este excedente se considerará exento. La parte que no se invierta será gravable en el año en que esto ocurra

-          Las entidades que superen los 160.000 UVT ($4524 millones) de ingreso anual estarán obligadas a presentar a la DIAN una memoria económica sobre su gestión.

-          Los pagos por concepto de prestación de servicios, arrendamientos, honorarios, comisiones, intereses, bonificaciones especiales, o cualquier otro tipo de pagos que se hagan a los fundadores, aportantes,donantes, representantes legales o administradores, su cónyuges o familiares, serán consideradas por la administración tributaria como distribución indirecta de excedentes. Ocasionará la exclusión del RTE.
En principio, estas propuestas pueden considerarse como positivas, pues contribuyen a filtrar entre las auténticas ESAL y aquellas que solo sirven como instrumento de enriquecimiento para sus patrocinadores o promotores.

Sin embargo, la normatividad propuesta tiene algunas limitaciones, sobre las cuales quiero llamar la atención:  

-          Exige que los excedentes sean gastados en el año siguiente al que fueron obtenidos. En casos excepcionales, autorizados por la Asamblea General o por el órgano de administración que haga sus veces, este plazo puede ser hasta de cinco años. Esto crea un problema en el caso de los legados (o endowments como se conocen en los países anglo-sajones)  que reciben algunas ESAL y que tienen el mandato explícito de que solo se pueden gastar en el propósito social los rendimientos financieros del legado obtenidos en un período determinado.  Así funcionan algunas ESAL en Colombia. El caso más conocido a nivel mundial es el de la Fundación Nobel. Su fundador, Alfred Nobel, cedió su fortuna a la Fundación que lleva su nombre, con la condición de que el ingreso proveniente de sus inversiones fuera distribuido en forma de premios anuales para aquellos que en el año anterior hubieran conferido los más grandes beneficios para la humanidad (ver aquí). De haber existido una norma semejante en Suecia a principios del siglo XX, la Fundación Nobel habría tenido que gastar el legado recibido (sería un ingreso en términos de la normatividad tributaria) por tarde en 1905. No tendríamos hoy premios Nobel.

-          El artículo 357 del ET, que seguiría vigente, señala que el excedente de las ESAL (que se debe aplicar directamente al objeto social de la organización) se calcula tomando la totalidad de los ingresos y restando el valor de los egresos, incluyendo en los egresos las inversiones que se hagan en cumplimiento del objeto social. Es decir que si una ESAL decide construir o ampliar sus instalaciones, o mejorar sus sistemas de información para mejorar la calidad de atención a sus beneficiarios, el valor de esas inversiones se considera como gasto, y por lo tanto no hace parte del excedente. Lo anterior, sin embargo, con otra propuesta de la reforma (artículo 149 del proyecto de Ley), que establece se puede establecer por el método de comparación patrimonial entre los patrimonios líquidos del año gravable y del año anterior. En la medida en que las inversiones hechas por la ESAL pasan a hacer parte de su patrimonio, esta disposición desvirtúa la posibilidad de que se resten las inversiones para determinar el excedente gravable. Desestimula por completo el crecimiento de las ESAL.  
-      El artículo 168 del proyecto de Ley contempla las causales que llevarían a un ESAL  a ser excluida del régimen tributario. Es claro que si no cumplen con las normas que las regulan deben perder ese carácter. Pero el numeral 3 de ese artículo señala  que también se pierde ese carácter cuando miembros de la junta directiva, representantes legales o miembros de órganos de dirección sean declarados responsables penalmente por delitos contra la administración pública, el orden económico social o el patrimonio económico. También si son sancionados con la caducidad de un contrato celebrado con una entidad pública. Estas sanciones se pueden presentar por hechos que no tienen nada que ver con la labor de la ESAL dirigida por ellos. Esta disposición es absolutamente peligrosa y sospecho que inconstitucional. Es hacer que una persona jurídica distinta pague las consecuencias del accionar de alguien.  En el pasado reciente colombiano, fundaciones respetables han tenido en sus órganos directivos a personas que han resultado condenadas por delitos económicos. De haber existido esta disposición, hubieran perdida su régimen especial.
 
Positivo que se cierren las posibilidades de evasión, filtrando claramente las auténticas ESAL de  aquellas que no lo son.  Pero debe tener cuidado el Congreso de no afectar la sostenibilidad de largo plazo de las primeras.
 
Por transparencia frente a los lectores, debo señalar que soy empleado de una entidad sin ánimo de lucro, y pertenezco además al órgano directivo de otra.

domingo, 30 de octubre de 2016

Continuamos analizando la reforma tributaria: el impuesto a las bebidas azucaradas

El impuesto a las bebidas azucaradas propuesto por el gobierno puede contribuir a mejorar la salud de los colombianos, especialmente de los más pobres. Es un impuesto progresivo
 
 
Continuamos con esta entrada el análisis de algunos aspectos de la reforma tributaria que ha presentado el Gobierno a consideración del Congreso. Nos ocupamos en esta ocasión del impuesto a las bebidas azucaradas, que ocupa los artículos 196 a 201 del proyecto.  
Qué  se propone  
El gobierno está proponiendo crear un impuesto al consumo de bebidas energizantes o saborizadas  o a  cualquier bebida que contenga azúcares añadidos o edulcorantes, así como a polvos y jarabes que, al diluirse, permitan la obtención de ese tipo de bebidas. Este impuesto equivaldrá a 300 pesos por cada litro. Los edulcorantes sin aporte calórico no se consideran azúcar para los efectos del proyecto. El responsable del impuesto es el productor o importador de la bebida.  
¿Por qué es conveniente este impuesto?
Hoy es un hecho ampliamente aceptado por la comunidad científica que el excesivo consumo de azúcar está asociado con sobrepeso, hipertensión arterial, diabetes, e incluso con ciertos tipos de cáncer. Este tipo de dolencias ha aumentado su prevalencia en Colombia.  Remito al lector a la extensa literatura citada en la exposición de motivos delproyecto de ley  y a este este ilustrativo artículo de Andrés Vecino publicado en La Silla Vacía.  Además del daño que se hace así mismo el consumidor, esta situación conduce a un incremento del gasto en salud, tanto por parte del estado (recordemos que hoy existe prácticamente  cobertura universal en el Sistema de Seguridad Social en Salud en Colombia) como en los gastos de bolsillo de los pacientes.
El alto consumo de azúcar es entonces un típico ejemplo de lo que en economía se denomina “externalidades negativas”. Se trata de imperfecciones del mercado que se generan porque el productor o consumidor de un determinado bien ocasiona efectos nocivos al resto de la sociedad, sin que asuma esas consecuencias negativas a través del sistema de precios. En otras palabras, no paga por el daño que hace. Otro ejemplo de externalidad negativa la constituye la contaminación ambiental que producimos al conducir un automóvil (por lo cual se justifican los impuestos a la gasolina). 
Otra imperfección del mercado radica en la poca información que tienen los consumidores de productos azucarados sobre el daño que se hacen ellos mismos (ya no al resto de la sociedad), bien por ignorancia sobre la existencia de dicho daño, o bien por un comportamiento miope que lo lleva a valorar una gratificación presente (es indudable que los productos azucarados son placenteros al gusto), menospreciando el daño futuro que ello le pueda ocasionar
Frente a estas imperfecciones, es conveniente una intervención del estado para inducir cambios en el comportamiento de los ciudadanos. Para ello puede utilizar instrumentos como la educación y la publicidad sobre hábitos de vida saludable y obligar a los fabricantes a informar el contenido calórico de los alimentos. Pero también los impuestos pueden  ser útiles para dicho propósito, como lo señala un estudio de la Organización Mundial de la Salud . Si se aplica un impuesto a las bebidas azucaradas ello debe normalmente traducirse en una disminución en su consumo. Efectos sobre el efecto del impuesto en México indican que sí se ha presentado una reducción en el consumo de estas bebidas  (ver aquí)
 
¿Quién paga el impuesto?  
De acuerdo con el proyecto, el responsable legal del impuesto, como se mencionó anteriormente, es el productor o el importador de las bebidas. Pero ello no quiere decir que el impuesto lo asuman directamente ellos. Hay quienes argumentan que en la medida en que los productores trasladan ese mayor costo al consumidor, es éste quien termina asumiéndolo plenamente. Ello no es tan cierto.
Permítanme los lectores no economistas una pequeña digresión técnica sobre un tema de la teoría económica: el de la incidencia tributaria, que estudia quién termina pagando en realidad un impuesto, después de que los agentes económicos, tanto productores como consumidores, se acomodan a su existencia.
En principio un impuesto como el propuesto aumenta los costos de producir la bebida.  Si el mercado de gaseosas fuera ampliamente competitivo (por ejemplo, el mercado de la papa o de las naranjas), los productores deberían pasarle todos sus costos al consumidor. Recuérdese que la competencia normalmente conduce a que el precio de equilibrio en el mercado es aquél que cubre los costos del productor, incluido en esos costos una remuneración razonable (determinada también por el mercado) sobre el capital invertido por éste.
Si existiera un solo productor, lo que la teoría económica dice es que el precio que cobra el monopolista no es igual al costo de producción. ¿Qué precio cobrará?  El monopolista hace sus cuentas, sabiendo que un mayor precio, si bien aumenta su margen sobre los costos, puede disminuir sus ventas.  Un menor precio aumenta sus ventas, pero por definición disminuye sus utilidades por unidad vendida. Teniendo en cuenta estos dos efectos, el monopolista establece un precio que “maximice sus utilidades”. Ese precio es normalmente superior al que se obtiene en condiciones de competencia.
Esta diferencia entre el precio del monopolista y el precio del mercado da lugar a una utilidad extraordinaria para el productor. En términos estrictos, el monopolista está cobrando una suma superior a sus costos de producción y a su utilidad razonable. En otros términos obtiene una utilidad que no está justificada por el valor que su producto le genere a la sociedad. Por ello los monopolios son inconvenientes. Es lo que justifica que el estado deba evitar que ellos se presenten, bien impidiendo aquellas fusiones o adquisiciones que concentren la producción en unos pocos agentes,  o bien, cuando es inevitable que exista un monopolio, como en el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado, o distribución de energía eléctrica, estableciendo tarifas máximas que simulen las condiciones de competencia (así lo establecen las Leyes 142 y 143 de 1993  que regulan los servicios públicos en Colombia).   
El mercado de gaseosas en Colombia está lejos de ser un mercado de competencia perfecta. Por razones históricas que será conveniente estudiar, el estado no intervino para impedir las fusiones que se presentaron desde los años 60 del siglo pasado, que llevaron a la desaparición de muchos productores, especialmente regionales.  Quedaron solo dos grandes productores.  
 
En el caso de un oligopolio (pocos productores), que es como se denomina esta situación, tal vez no sea posible lograr el precio del monopolio, a no ser que los productores armen un cartel (como los que han sido descubiertos en el caso de los pañales, de los cuadernos y del papel higiénico) mediante el cual se comprometen a no competir y a pedir el precio óptimo para ellos, que sería el precio que podría cobrar un monopolio. No existen hoy en día en la ciencia de la economía modelos que expliquen satisfactoriamente el comportamiento de los precios en condiciones de oligopolio. Todo lo que ha podido establecerse es que normalmente estos precios son superiores al que existiría en condiciones de competencia perfecta, pero inferiores al que cobraría un monopolista. Sigue habiendo un ingreso extraordinario para los oligopolistas.
Dado lo anterior, si se decreta un impuesto a las gaseosas, ¿Quién paga el impuesto, el productor o el consumidor? Un traslado total del impuesto puede no convenirles a los productores. La cantidad vendida disminuiría (el mayor precio disminuye la demanda por gaseosas) y esas menores ventas le pueden llevar a hacer nuevamente sus cálculos para saber cuál es el precio que maximice sus ganancias. Debe pesar muy bien cuál es el nuevo precio que se va a cobrar, para tratar de evitar ese efecto.  En un caso de estudio realizado en la ciudad de Berkeley en California, se pudo establecer que los productores pasaron solo el 43,5% del impuesto a los consumidores. El otro 57% fue asumido por ellos, es decir, se disminuyó en algo la renta del oligopolio. Obviamente, los resultados obtenidos en cada país pueden diferir, según la estructura de mercado de las bebidas, y de la respuesta de los consumidores sobre la demanda.
¿Si sube el precio, baja el consumo?

Existe evidencia internacional de que los cambios en los precios de las bebidas azucaradas inciden en el comportamiento del consumidor. En el caso de México un estudio encontró que por cada 10% que subiera su precio, la demanda podría disminuir entre 10,6% y 11,6%. También encontró que esa reducción fue más grande en los hogares de bajos ingresos.
Vale la pena mencionar que ese incremento en el precio que pagan los consumidores es lo que incide favorablemente en la salud. Recordemos que este impuesto no tiene como propósito único recoger dinero para el estado. Busca sobre todo incidir favorablemente en el comportamiento de los consumidores, para que se pasen a una dieta más saludable. En un caso extremo, un impuesto se traduciría en un cambio total en los hábitos de consumo hacia productos bajos en azúcar (agua embotellada por ejemplo, o agua potable de una pileta pública). El recaudo sería del impuesto sería de cero. Se habrá logrado el resultado óptimo.
¿Es un impuesto regresivo? Como se señaló anteriormente, la literatura indica que son los consumidores de ingresos más bajos quienes responden más a un incremento en los precios. Pero el efecto del impuesto es necesario analizarlo de una manera integral. El proyecto de reforma tributaria contempla que los recursos así recaudados se orientarán a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Como es ampliamente conocido, y como lo hemos señalado repetidamente en este blogel crecimiento exagerado en los gastos en salud está amenazando la sostenibilidad de este sistema. En caso de una desaparición del mismo sistema o una implosión del mismo hacia un alto racionamiento en los servicios , son los pobres los que resultarían más afectados. No hay duda, por lo tanto, que, visto integralmente el efecto de este impuesto, tiene un carácter progresivo.
Objeciones
En la discusión sobre los efectos de los impuestos se han planteado dos objeciones: o bien no se logra ninguna reducción en el consumo, o bien, que no se recoge dinero. ¿No se han dado cuenta quienes esto argumentan que es imposible que se cumplan estas dos condiciones? Si no se recoge el dinero, es porque se logró un efecto positivo en los hábitos de comida saludable de los consumidores. Si se recoge algo de recaudo, no se logró plenamente el efecto buscado, pero, como premio de consolación, la sociedad habrá recogido un dinero que se puede destinar a pagar las consecuencias negativas de ese consumo.
Estrategias adicionales
En fin, es necesario señalar que el impuesto no puede ser el único instrumento en la búsqueda de hábitos de vida saludable en la población colombiana. Son necesarias campañas de educación sobre la nutrición adecuada y sobre la necesidad del ejercicio. El estado puede proveer alternativas de consumo alternativo, por ejemplo, mediante la obligación de que existan pilas de agua potable en colegios, universidades y empresas
Una observación: el proyecto del gobierno propone un impuesto de $300 pesos. Con el paso del tiempo, la inflación normal puede llevar a que pierda peso del valor del producto.  Debería establecerse que el impuesto se definiera, como se hace en otros artículos del Estatuto Tributario, en Unidades de Valor Tributario. El articulo podría decir entonces que el valor del impuesto es equivalente al 1,1% de la UVT

sábado, 22 de octubre de 2016

Empezando a analizar la propuesta de reforma tributaria. El tratamiento a los ingresos de capital.


La propuesta presentada por el gobierno en el tratamiento de las rentas de capital es progresiva.  Hizo caso a algunas recomendaciones de la Comisión de Expertos, pero no siempre. Es un avance.
Después de varias semanas de expectativa, el gobierno nacional radicó esta semana el proyecto de reforma tributaria en el Congreso 

Se trata de un documento extenso, de 311 artículos, cuyo estudio no es fácil, aún para los entendidos en temas tributarios, puesto que aborda modificaciones importantes tanto en los impuestos directos e indirectos de orden nacional y territorial; propone impuestos para promover hábitos saludables (a bebidas azucaradas y al consumo de tabaco) , y un impuesto a la emisión de carbono en los combustibles fósiles; regula la situación tributaria de las organizaciones  constituidas sin ánimo de lucro, e introduce cambios importantes en el procedimiento tributario destinados a combatir la evasión.  
Se trata, indudablemente de una reforma “estructural” como reza el título del proyecto, y como lo habían solicitado medios académicos, organizaciones internacionales, y calificadoras de riesgo. El proyecto se apoyó en buena medida en las recomendaciones del Comité de Expertos
 
Vamos a destinar las próximas entradas e este blog a analizar algunas de las propuestas. Comenzaremos hoy con el impuesto a la rentas de capital, en el cual se proponen modificaciones importantes.
Tratamiento “cedular” de los diferentes ingresos de las personas naturales.

Recordemos que la reforma tributaria de 2012 había introducido una extraña clasificación de las personas naturales para efectos tributarios. Las dividía en "Empleados"  y en “Trabajadores por Cuenta Propia”. Dejó por fuera de esta clasificación a los rentistas de capital y las personas que no estén agrupadas en ninguna de las anteriores categorías. En la propuesta inicial de dicha reforma, se le aplicaba el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) a todas las personas naturales, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los rentistas de capital. Esta propuesta tenía como propósito poner un límite a las deducciones utilizadas para disminuir la renta gravable, deducciones que favorecen en la práctica a las personas de ingresos más altos. Pues bien, el Congreso, en su sabiduría, determinó que este sistema “presuntivo y obligatorio” de determinación de la base gravable solo debía ser aplicable para los empleados, definidos estos como aquellos que recibirían un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios por cuenta y riesgo del empleador o contratante. No se aplicaría el IMAN para los rentistas de capital ni a los asalariados o contratistas con ingresos complementarios superiores al 20% de sus ingresos totales. Esta disposición generó inequidad en contra de los empleados, como lo señalamos en su oportunidad.
Es positivo que el proyecto de ley sustituya esa clasificación de personas, para sustituirlo por un sistema “cedular”, en el cual las diferentes categorías de ingresos: trabajo, pensiones, de capital, no laborales, y dividendos y participaciones, tienen cada una su propio sistema de depuración, de tal manera que las exenciones y deducciones de cada cédula no puedan ser objeto de reconocimiento simultáneo ni generen doble beneficio. Esto es una medida progresiva, en la medida en que cierra un canal de elusión para contribuyentes de altos ingresos.
La Comisión de Expertos había recomendado elevar el monto de la renta presuntiva (lo mínimo que debe rentar un patrimonio líquido en un año) del 3% al 4%. Esta recomendación la acoge el Gobierno. Sigue siendo baja, pero constituye un elemento progresivo
La tributación al capital y el impuesto corporativo
En la medida en que los dueños de las empresas (o en general, de las personas jurídicas) son, en ultimas, personas naturales, es claro que un impuesto a las empresas lo terminan pagando las personas. Surge un problema técnico: ¿en cabeza de quién es mejor cobrar el impuesto, en  las empresas o en las personas?  La respuesta no es indiferente, desde el punto tanto de la eficiencia económica como de la equidad.
Existen  razones de eficiencia administrativa para gravar el ingreso generado en las empresas.  En primer lugar, la gran mayoría del ingreso generado en una economía moderna se realiza por medios empresariales. Por ejemplo, un 49 % del PIB colombiano del año 2014 se originó en las empresas, tanto financieras como no financieras. Por otra parte, es mucho más fácil para la autoridad tributaria hacer seguimiento a las transacciones empresariales que a las personales. Es lo que justifica que las empresas son utilizadas como instrumentos de retención de los ingresos recibidos por otros agentes económicos (retención en la fuente para empleados y contratistas, tanto para el impuesto de renta como para el IVA y el ICA).
La gran desventaja de un sistema, como el colombiano, que se apoye de manera preferencial en el impuesto corporativo, tiene que ver con la imposibilidad de conseguir por este mecanismo objetivos de progresividad tributaria. Puesto que los accionistas de las empresas pueden ser personas de diferentes ingresos, la tasa corporativa uniforme   impide que la tasa que resulten pagando las personas tenga una relación directa con los ingresos, condición fundamental para que se pueda hablar de progresividad.
El sistema colombiano se adoptó en 1986 (Ley 75 de dicho año), cuando, en aras de eliminar la supuesta “doble tributación”, se determinó que las empresas serían las que pagarían impuestos, y quedaron por lo tanto exentos los dividendos. El impuesto corporativo quedó en ese momento en el 30%. En ese mismo nivel se estableció la tarifa marginal máxima que pagarían las personas naturales. Antes de dicha Ley, la tasa marginal a que estaba expuesta una persona en el tramo superior, es decir, que ganara más de $525 millones de pesos ($17000 millones de hoy en día, según mis cuentas), era de 49%, mientras que con el nuevo sistema pasaba a tributar solo un 30%. En la medida en que los accionistas de las empresas son personas situados en los tramos superiores de ingresos, esta reforma tuvo consecuencias claramente regresivas.
A lo anterior se añade que en sucesivas reformas tributarias se han ido estableciendo tratamientos privilegiados a ciertas actividades económicas, tales como exenciones a la renta gravable, deducciones que no tienen ninguna relación con la actividad generadora de renta, deducciones a inversiones (para eso se supone que existe la depreciación) y tarifas discriminatorias más bajas para ciertas empresas (como la de las empresas situadas en zonas francas). Muchos de estos tratamientos diferenciales fueron reforzados mediante los contratos de estabilidad jurídica (CEJ), autorizados por la Ley 963 de 2005, que tenían como propósito garantizar a los inversionistas que los suscribieran la estabilidad de las normas tributarias que hubieran sido identificados por ellos como determinantes de la inversión. La reforma tributaria de 2012 (Ley 1607) derogó la autorización al gobierno para firmar nuevos CEJ. Sin embargo, quedaron firmados 66 contratos, que en la práctica se traducen en un régimen tributario diferente para cada una de las empresas firmantes, aumentando la complejidad del sistema administrativo, y violando el principio de equidad tributaria.
La consecuencia de lo anterior ha sido la de profundizar las inequidades del sistema tributario. Utilizando la información financiera proporcionada por las empresas a las superintendencias de sociedades y financiera, se encuentra que las tarifas efectivas pagadas (monto de impuesto a la renta y CREE  dividido por las utilidades contables) pueden ir desde 0% hasta el 100%. Solo una tercera parte de las empresas paga una tarifa que esté entre el 30% y el 40%. 6% de las empresas pagan entre el 0% y el 10%. Es posible deducir que los principios de equidad y progresividad difícilmente pueden cumplirse con este tipo de estructura tributaria empresarial.
 Qué propone el proyecto
El proyecto de reforma tributaria plantea varias reformas al impuesto a la renta a pagar por las personas jurídicas. En primer lugar, propone la eliminación del CREE y  que la tarifa general aplicable a las personas jurídicas sea del 32%, lo cual es una disminución frente a la existente hoy, que es del 34% (25% renta y 9% CREE). Recuérdese que esta tarifa combinada puede llegar temporalmente (hasta el 2018), hasta el  43% para las empresas más grandes,  en virtud de la sobretasa al CREE creada en la reforma de 2014 (Ley 1739). Es indudable que una empresa que no haya logrado exenciones, deducciones injustificadas, y descuentos tributarios, termina pagando una carga excesiva con relación a las utilidades contables.
Pero, además de lo anterior, los dividendos recibidos por los accionistas personas naturales sí estarán gravados a una tarifa marginal que puede ser del 10% por encima de las 600 Unidades de Valoración Tributaria (UVT), es decir, $16 millones.  Vale la pena señalar que la comisión de expertos había propuesto un sistema más progresivo:  los dividendos recibidos entrarían a formar parte del ingreso total de la persona natural, y se le aplicaría a la totalidad de esos ingresos la tasa marginal correspondiente (en la propuesta de la comisión no existían las cédulas independientes por categoría de ingreso). En la medida en que las empresas ya habían pagado un impuesto, la persona podría contabilizar un descuento tributario del 20% de su impuesto calculado. Para las personas de altos ingresos, que tuvieran una tasa marginal de 35%, ello significaría una tasa sobre los dividendos del 15%.  
Por otra parte, la propuesta elimina, positivamente en mi opinión, muchas de las rentas exentas existente hoy en día, como las contempladas en el artículo 207-2 del ET:  prestación de servicios de transporte fluvial en embarcaciones de bajo calado, los servicios de ecoturismo, el aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, nuevos productos medicinales y software, elaborados en Colombia y calificados por Colciencias, y la prestación de servicios de sísmica para el sector de hidrocarburos.
 En cuanto a tarifas diferenciales, a pesar de la recomendación de la Comisión de Expertos, se mantiene la de las empresas usuarias de zonas francas, que será de ahora en adelante inferior en 10 puntos a la tarifa general corporativa. Sigo pensando que no tiene ninguna justificación ese tratamiento privilegiado.
 
La ley 788 de 2002 había creado también una exención total durante 30 años a los ingresos provenientes de hoteles que se construyeran o se remodelaran dentro de los 15 años siguientes. El gobierno está proponiendo que a partir de 2017 estas empresas paguen un 9%, que es equivalente al antiguo CREE, que como se recuerda, sustituyó la contribución patronal a salud, ICBF y SENA. Sigue existiendo un injustificado privilegio para la industria hotelera.  
Las empresas editoriales también están hoy en día exentas de impuesto a la renta, pero no del CREE. Recuérdese que el CREE se estableció para compensar la eliminación de las cuotas del empleador para Salud, Sena e ICBF correspondiente a los salarios inferiores a 10 salarios mínimos. De aprobarse la reforma as empresas editoriales con base gravable de hasta 33610 UVT  ($950 millones) pagarán el 9% de renta. Los ingresos que superen esa suma pagarán la tarifa general del impuesto a la renta.  
En conclusión, si bien el gobierno no acogió íntegramente las recomendaciones de la Comisión de Expertos, es cierto que está proponiendo reformas importantes en el sistema de impuesto a las rentas de capital, que constituyen un paso hacia la progresividad.  Desafortunadamente, seguirán existiendo algunos privilegios tributarios injustificados. Pero, en general, es un avance importante en la racionalización de nuestro sistema tributario.  Solo resta esperar que los sectores afectados no tengan éxito en su actividad de lobby ante el Congreso, para defender las gabelas tributarias que el proyecto quiere desmontar. La opinión pública estará pendiente de la manera en que actúen nuestros congresistas.  

Corrección: En una versión anterior de esta entrada, mencioné que el proyecto de reforma buscaba eliminar la exención contemplada en el artículo 46 del ET, consistente en que para el ganadero, el valor de los terneros nacidos y enajenados en el mismo año gravable no constituye ingreso gravable. En realidad, como me hizo caer en cuenta el lector Andrés Castro Araujo, esta exención fue había sido eliminada por la Ley 863 de 2003. El texto del Estatuto Tributario que yo tengo no tenía, desafortunadamente, esa actualización. 

 

lunes, 3 de octubre de 2016

Porqué vote SI el domingo. ¿Qué sigue ahora?



Para decidir mi voto del domingo, yo me tomé el trabajo de leer las 297 páginas del acuerdo. Lo fui leyendo en la medida en que iban saliendo los textos parciales, y por eso, cuando salió el texto final, era poco lo que me faltaba. Estoy de acuerdo con muchos en que es un documento pesado, aburrido de leer, con mucha palabrería inútil, y con ese lenguaje supuestamente incluyente que lo hace más difícil de digerir. Pero lo estudié con un criterio: si yo estuviera en los zapat...os de un negociador del gobierno colombiano, ¿cuáles punto rechazaría definitivamente por violentar mis principios? Y tengo que ser claro, no encontré ninguno. 
 
Hubo algunos otros puntos con los que yo no estaba de acuerdo. Sin embargo, me preguntaba: ¿lo rechazaría completamente, sabiendo que la paz de Colombia estaba en juego? Tampoco encontré ninguno que me pusiera en ese dilema.

Tampoco me opondría a los párrafos pesados, al lenguaje falsamente incluyente, etc, sabiendo que para mi contraparte en la negociación eso era muy importante. No podía caer en aquella situación de la que hablaba el poeta Guillermo Valencia “sacrificar un mundo para pulir un verso”.

Por las razones anteriores, yo voté por el sí. Y lo hice realmente esperanzado.

¿Qué sigue? Yo realmente creí que el presidente presentaría su renuncia, como lo hizo De Gaulle en 1969 cuando perdió un plebiscito sobre una reforma constitucional en Francia. Germán Vargas Lleras, cuyo apoyo al Si fue absolutamente tibio, tendría la autoridad para, con un nuevo equipo negociador, compuesto únicamente por delegados de las fuerzas políticas que impulsaron el no, lograr ese mejor acuerdo que nos prometieron.

Bueno, Santos no renunció (al menos no todavía). Creo sinceramente que lo hizo pensando en la estabilidad del país. Pero de todas maneras, la responsabilidad de reencauzar las negociaciones le corresponde a los promotores del NO. El nuevo equipo negociador debe ser nombrado por Uribe, Pastrana, Ordóñez, etc. Tiene el inmenso reto de sacar un nuevo acuerdo, y de sacarlo rápido.
 
Ahora bien, si actúan, como dice el refrán, sin rajar ni prestar el hacha, es decir sin gobernar ni dejar gobernar, nos habrán demostrado que lo único que les interesa es estar bien posicionados para el 2018, y montarse sobre la crisis política y económica que toda esta incertidumbre habrá ocasionado para ganar el poder en ese año. Recordemos que la diferencia entre un estadista y un político es que al primero le interesa la próxima generación y al segundo la próxima elección. Ojalá los del No nos demuestren que son estadistas

sábado, 23 de julio de 2016

El paro camionero, un balance agridulce

La chatarrización 1 a 1, la eliminación de la vida útil regulatoria para los camiones y una tabla parcial de fletes son algunos de los inconvenientes del acuerdo para levantar el paro.
Nuevamente un sector de la economía se dio el lujo de poner en rehén al país: si el gobierno no accede a sus demandas, no solo dejan de trabajar (están en su derecho, pero también tanto el gobierno como los generadores de carga tienen derecho a buscar alternativas para satisfacer sus necesidades de transporte), sino que también bloquean vías y promueven actos de violencia contra los transportadores que no acogen sus consignas.
El viernes pasado el gobierno y los promotores del paro firmaron un extenso convenio (se puede consultar aquí  . Vamos a analizar algunos de los puntos firmados:
 
1- El Gobierno Nacional se compromete a que la renovación del parque automotor de carga por carretera debe realizarse vía reposición y en ningún momento por incremento, es decir mantener el 1 a 1, hasta tanto se ejecuten los recursos recaudados para tal fin, conforme lo determina el numeral 12 del presente documento, o se equilibre la condición del mercado de oferta y demanda del parque automotor de carga, demostrado técnicamente.
Esta cláusula del acuerdo congela en la práctica la oferta de camiones disponibles para el transporte de carga, hasta tanto se produzca el supuesto equilibrio entre la oferta y la demanda. Como bien lo sabe cualquier estudiante de primer semestre de economía, el concepto de equilibrio de un mercado es absolutamente relativo. En este caso específico, la oferta es la cantidad de toneladas (o cualquier unidad con la que se quiera medir la carga) que los transportadores están dispuestos a ofrecer, dados los precios de mercado.  La demanda es la cantidad de toneladas que los originadores de carga están dispuestos a comprar, dados también los precios de mercado. Si temporalmente aumenta la oferta, por ejemplo, porque bajan los precios de los camiones (por ejemplo por una revaluación del peso), o de los insumos del transporte (gasolina, llantas, etc), la oferta aumenta: los transportadores, a cada precio de mercado, están dispuestos a ofrecer un mayor volumen de carga. Los fletes por lo tanto deberán bajar. Si aumenta la demanda, por ejemplo, por crecimiento de la economía, los generadores de carga estarán dispuestos a contratar más transporte a cada precio.  Los fletes en consecuencia subirán. Los precios del transporte (es decir los fletes) son entonces el mecanismo por excelencia que se utiliza para equilibrar la oferta y la demanda.
Un concepto muy distinto es el de la capacidad instalada. Si ha habido un crecimiento importante en la cantidad de camiones, la competencia entre éstos hace bajar los fletes. ¿Hasta qué precio está dispuesto el propietario de un camión a ofrecer su servicio de transporte? Hasta el punto en que el flete le cubra sus costos variables (gasolina, peajes, aceite, salario del conductor, etc). Es posible que no le cubra sus costos fijos (la depreciación del camión), lo cual quiere decir que incurrirá en pérdidas. Si el flete no le cubre ni siquiera los costos fijos, no vale la pena poner a trabajar el camión: mejor dejarlo parqueado.  Si la situación de precios bajos se prolonga, lo mejor para el transportador es abandonar el negocio: vender o volver chatarra su camión. Un análisis simétrico se puede hacer cuando el crecimiento en la demanda de transporte excede la capacidad instalada de camiones existentes. Los fletes suben, el negocio genera ganancias extraordinarias temporales, que induce a los trasportadores a aumentar la capacidad instalada, comprando más camiones.  Este es el mecanismo por el cual, también en el largo plazo, tiende a equilibrarse la demanda y la oferta de transporte de carga.
Cuando los fletes bajan, los transportadores más eficientes, es decir aquellos con costos variable más bajos, son los que pueden permanecer en el negocio. Ello es lo que conviene a la economía, tanto a los generadores de carga como a los consumidores de la mercancía transportada.  El punto pactado entre el gobierno y los promotores del paro deja para un futuro hipotético, en el cual “se equilibre la oferta y la demanda” la suspensión del congelamiento de la oferta de camiones. Si en algún momento un “estudio técnico” dice que el mercado está equilibrado, y que se puede aumentar la oferta, los camioneros inevitablemente manifestarán su desacuerdo y promoverán otro paro.
 
 Por otra parte, gracias a esta congelación, ya se está presentando un síntoma inquietante: se está reproduciendo en el mercado de camiones el indeseable fenómeno de compra y venta de cupos que se presenta en el mercado de taxis en muchas ciudades del país. Los únicos favorecidos son los transportadores actuales. Cualquier empresario que quisiera meterse al negocio del transporte deberá pagar ese peaje injustificado. Los costos de oportunidad de los recursos invertidos en la compra de los cupos se traducirán en un incremento en los costos del transporte, que terminarán pagando los usuarios: es decir, todos los colombianos.
 
Con respecto a la chatarrización financiada por recursos públicos vale la pena recordar algo elemental: ya existe un incentivo para que el empresario se deshaga de los vehículos viejos (cuyos costos variables son más altos) y es el mismo que existe en otras actividades de la economía: se llama depreciación. Gracias a ella, el empresario puede descontar de su ingreso la suma razonable “causada por el desgaste o deterioro normal o por obsolescencia de bienes usados en negocios o actividades productoras de renta”, según lo establece el artículo 128 del Estatuto Tributario. La reserva de depreciación constituida por estos fondos, es el recurso de los empresarios para financiar la renovación de sus equipos. En el colmo del cinismo, hay quien argumenta que, puesto que hay muchos transportadores "informales", ellos no pagan impuestos, y por lo tanto no se benefician de la depreciación. En este caso se benefician de la ineficiencia del estado como recaudador de impuestos
Es difícil entender qué tiene de especial el sector transporte para que esa renovación de activos fijos tenga que ser financiada por los contribuyentes. Con este precedente, los textileros podrán solicitar fondos públicos para la "chatarrización"  de sus telares, los productores de cemento o de acero o los panaderos para la de sus hornos,  los profesionales independientea para la de sus computadores personales, o teléfonos celulares, etc.

 14. El Ministerio de Transporte no establecerá vida útil para los vehículos de transporte terrestre automotor de carga y cooperará con el sector de transporte y la logística de generadores de carga, empresarios y propietarios para que no se aplique vida útil por iniciativa privada y se ajusten a la política de no vida útil con el fin de facilitar a los propietarios planes de modernización, en concordancia con el artículo 7 del Decreto 2228 de 2013.
 
Uno de los argumentos para la regulación de una actividad económica es la existencia de “externalidades negativas” , es decir, aquellas situaciones en las cuales la producción o el consumo de un bien le imponen unos costos a la sociedad no asumidos por el agente económicos responsables de la transacción. Identifico en principio tres de esas externalidades negativas en el caso de los vehículos viejos: aumentan los riesgos de accidente, poniendo en peligro la vida y los activos de otras personas;  aumentan la congestión vehicular, por las menores velocidades o por los carros varados, y en fin, es claro que los vehículos más antiguos son más ineficientes en consumo de combustible, lo cual hace que sean más contaminantes  En este acuerdo, el gobierno ha renunciado a un instrumento útil de regulación frente al transporte terrestre.   
 
 6- El Ministerio de Transporte reconoce que existen distorsiones en el mercado de transporte y basado en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, así como en el Decreto 87 de 2007, ha decidido intervenir temporalmente las rutas críticas. La intervención se hará mediante resoluciones.
7. En aras de hacer un control efectivo al cumplimiento de las normas sobre intervención de rutas, el Ministerio de Transporte dará lineamientos a través de un acto administrativo (8 días), donde requerirá a las autoridades responsables de la supervisión, inspección, control y vigilancia, y señalará la necesidad de disponer de un equipo especial de la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Policía de Carreteras. Estos equipos deberán ser ubicados en los centros más importantes de despacho como los puertos, y contarán con la información actualizada del valor de referencia del SICE, para que sea comparado con el valor del manifiesto de carga y sancionar en los casos donde se incumpla la norma.

 
Pese a que el gobierno afirma que no cedió en la solicitud de los transportadores de restablecer la nefasta “tabla de fletes”, la intervención señalada en estos puntos no tiene otra interpretación posible que la expedición, mediante resolución del Ministerio, de peajes mínimos temporales en las llamadas rutas críticas.  Aparte de lo inconveniente de esta medida es necesario señalar su inaplicabilidad. El Gobierno debiera decirles a los transportadores la verdad, así esta sea dura: no es posible controlar administrativamente los fletes, ni siquiera en esas “rutas críticas”.  Ello porque no es posible poner toda la autoridad estatal a vigilar que la información que conste en los manifiestos de carga corresponda a la realidad, es decir a lo que efectivamente pagado por el generador de carga. Ello exigiría montar un ejército de auditores e investigadores a defender los intereses de un sector específico, y aún así, el objetivo no podría lograrse. No vale la pena el costo social de semejante esfuerzo.

 

sábado, 11 de junio de 2016

Las cifras del crecimiento del DANE. Algunas precisiones

Pese a que el PIB creció el año pasado, el ingreso nacional disponible cayó. Por otra parte, el crecimiento trimestral es más bajo de lo anunciado  
 
 
El DANE anunció el pasado mes de Abril que el crecimiento de la economía fue del 3,1% anual con relación año anterior. Y hace unos días señaló que en el primer trimestre la economía el crecimiento, con relación al mismo trimestre del año anterior, había sido del 2,5% anual.
El Banco de la República ya ha publicado estadísticas de la balanza de pagos del año anterior, lo mismo que el estado del Índice de Términos de Intercambio (ya explicaremos este concepto). Esto nos permite calcular un indicador de suma importancia: el ingreso nacional real disponible.
Es importante recordar que el Producto Interno Bruto (PIB) mide el valor total de la producción generada durante un período de tiempo dentro de las fronteras geográficas de un país.  
El ingreso nacional disponible mide el poder de compra de los ingresos que por cualquier naturaleza reciban las personas residentes en el país. No tiene por qué coincidir esta cifra con el PIB, por varias razones:
-          En primer lugar, una parte del PIB corresponde a ingresos, no de personas residentes en el Colombia, sino en otro país. Es el caso de las utilidades de las empresas extranjeras. También los intereses que es necesario girar por concepto de la deuda externa, sea privada o pública. Esto se compensa con la utilidades o intereses recibidos desde el exterior, pero como puede imaginarse el lector, el monto pagado es en Colombia superior al recibido. Del PIB es necesario entonces restar los “ingresos netos de factores del exterior (pagados menos recibidos)”. En el año 2015, por ejemplo, estos ingresos netos fueron negativos en US$6 mil millones, o 16 billones de pesos. Se restan del PIB.
-          Por otra parte, las personas residentes en Colombia recibimos transferencias del resto del mundo. En su gran mayoría, corresponden a las remesas de los colombianos que trabajan en el exterior. El monto neto recibido el año pasado por este concepto fue de 5 mil millones de dólares (14 billones de pesos). Se suman al PIB.   
-          Hasta ahora, estamos hablando de ingresos calculados a los precios del año 2015. Pero hay que tener en cuenta que los precios de los productos que exportamos o que importamos cambian. Por ejemplo, el año pasado los precios de nuestros productos exportados (especialmente petróleo y otros minerales) cayeron en un 35%. Si bien el índice de los productos importados también cayó, esa caída fue mucho menor (13%). Se produjo entonces lo que se denomina un “deterioro en los términos de intercambio” que hizo caer el ingreso real de los habitantes de Colombia, en términos de su capacidad de compra, disminuyera. La caída por este concepto fue equivalente al 3,1% del PIB.

Como resultado de los tres factores señalados, el año pasado el ingreso nacional real disponible, en lugar de aumentar, cayó en un 1%. En 2014 había aumentado un 1,8% (recuérdese que el deterioro en los precios del petróleo se produjo a partir de junio de ese año, en el primer semestre ellos habían aumentado).  El gráfico siguiente muestra el comportamiento de este ingreso real entre 2013 y 2015, expresado en pesos constantes del año 2005:

Ahora, unos comentarios sobre el comportamiento del PIB el año anterior, Como se sabe, El DANE informó que la tasa de crecimiento había sido del 3,1%. Pero aquí es necesario tener en cuenta un efecto numérico importante:  hasta el boletín que dio cuenta de las cifras totales del 2015 (publicado el 17 de marzo) el PIB registrado para el año 2014, en términos reales, era de $516,6 billones.  En ese boletín, esa cifra descendió ligeramente a $515,5 billones. La implicación es que, de haberse mantenido la cifra anunciada originalmente para el  2014, la tasa de crecimiento real hubiera sido solo del 2,8%.
 
Que quede claro: no estoy acusando al DANE de manipular las cifras. Considero que esta entidad goza tanto de alta capacidad técnica como de credibilidad. Todos los organismos productores de estadísticas se ven obligados a revisar periódicamente sus datos, en la medida en que se obtiene información que antes no estaba disponible. Solo señalo que el Gobierno estuvo de suerte, gracias a esta revisión cumplió su pronóstico de crecer por encima del 3%. Por otro lado, vale la pena registrar, así sea bastante tarde para ello, que en el 2014 terminamos creciendo, no al 4,6% que se nos había informado en su momento, sino al 4.4%.
 
En días pasados el DANE dio a conocer el dato de crecimiento del primer trimestre, que fue del 2,5% anual. Este crecimiento es el resultado de comparar con el dato del primer trimestre del año anterior. Como lo hemos registrado en otras ocasiones en este blog (ver por ejemplo aquí), yo considero que es mejor indicador del crecimiento la comparación con el trimestre inmediatamente anterior, calculando la tasa anualizada.  Ello nos mide realmente la velocidad de crecimiento que está registrando la economía en el lapso de tiempo más pequeño posible de medir, que, en términos de agregados económicos, es un trimestre. Es el procedimiento que utiliza la Oficina de Análisis Económico de los Estados Unidos (BEA por sus cifras en inglés). La metodología de cálculo se puede encontrar aquí, en la página 77 del documento. 
 
Para ilustrar mi punto, quiero hacer un símil con la velocidad de un automóvil, medida en kilómetros por hora. Habría dos maneras de medirla. Con la primera de ellas, usted calcula el número de kilómetros recorridos en la última hora. Con la segunda, se mira el espacio recorrido en el menor tiempo posible (un segundo o una décima de segundo) y se calcula cuánto se recorrería en una hora de mantener constante esa velocidad. Eso es lo que hace el velocímetro de un automóvil.  Obviamente, para tomar decisiones sobre si debemos acelerar o desacelerar, es mejor guiarse por el último indicador. 
 
Al aplicar las tasas de crecimiento anualizadas, el panorama es menos optimista, como lo muestra el gráfico siguiente. Desde el tercer trimestre de año pasado se ha desacelerado notoriamente la economía. Pasamos de una tasa del 4% al 0.6%.  Es hora de empezar a preocuparnos.

Fuente: Elaborado según cifras del DANE.
 
 

domingo, 13 de marzo de 2016

Las propuestas de la Comisión de Expertos. El impuesto a personas naturales


El impuesto a las personas naturales es un instrumento que debe contribuir a la redistribución del ingreso. Ello exige varias reformas. Las propuestas de la Comisión de Expertos apuntan en general, hacia ese propósito. Pero se puede avanzar todavía más.
La mejora en la distribución de ingresos debe ser un objetivo de la política económica, especialmente en un país como el nuestro que se caracteriza por una alta concentración de los mismos. Ello exige actuar en varios campos. Aparte de los aspectos relacionados con los impuestos y con el gasto público, hay factores que ayudan a explicar la alta concentración en Colombia:
-          Las deficiencias en la política de competencia, y el consiguiente poder de mercado de muchos productores o vendedores  se traducen en transferencias directas de consumidores hacia ellos. En la medida en que los dueños de los monopolios u oligopolios pertenecen a los sectores más  ricos de la población, esto refuerza la concentración del ingreso.
-          La protección de que gozan diversas actividades productivas a través de aranceles o de otras limitaciones a las importaciones, también son una carga para los consumidores, a menudo a favor de los productores nacionales, puesto que les permite elevar sus precios. Ello también es regresivo.   
-          Es indudable que la corrupción y el narcotráfico han conducido a una alta concentración del ingreso y de la riqueza,  Si fuera posible recoger información sobre sus efectos, los indicadores de concentración serían mucho más pronunciados.
La política fiscal es uno de los instrumentos a través de los cuales puede mejorar la distribución del ingreso. Por política fiscal debe entenderse tanto la estructura tributaria como la de gasto público. Vamos a concentrarnos en esta entrada en los aspectos relacionados con el impuesto a la renta en cabeza de las personas, que representa un  5,5%  de los impuestos totales del país (incluyendo impuestos recibidos por departamentos y municipios y  las regalías, pero excluyendo contribuciones a la seguridad social),  el  5,8  % de los ingresos del gobierno central y el  0,9% del PIB[1]. Estas dimensiones por sí solas ayudan a explicar el poco peso que tienen los impuestos directos en la mejora de la distribución del ingreso.
Si, como parece inevitable la reforma tributaria deberá contemplar una elevación y racionalización en el IVA (sobre este tema nos ocuparemos en otra entrada),  va a ser necesario compensar los posibles efectos regresivos de ello con cambios progresivos en el impuesto a la renta de las personas.
Algunas de estas reformas deberían contemplar. 
a)      Integrar los impuestos corporativos y los impuestos a los dividendos. Sobre esto ya hablamos en la entrada anterior.
b)      Disminuir el umbral de ingresos para comenzar a pagar impuestos. La comisión propone que se empiece a tributar a partir de $1,5 millones, así sea con una tasa muy baja: 2,5%. Téngase en cuenta que ello solo se aplicaría al 17% más rico de la población según las cifras de la encuestas de hogares.  También considero esto como positivo.
c)      Modificar las tasas marginales y los rangos a los cuales se aplica. La tasa marginal más alta en Colombia es actualmente del 33% para una persona que tenga una renta gravable de más de 4100 Unidades de Valor Tributario  (121 millones para el año 2016). Téngase en cuenta que, puesto que se trata de tasa marginal,  el porcentaje del 33% se aplica únicamente a los montos que excedan esas sumas. La comisión propone conservar el monto al que se aplique la tarifa máxima, y subir ligeramente la tasa marginal (es decir, la tasa que se aplique por encima de ese monto)  al 35%. Por otra parte, propone limitar los beneficios actuales (rentas exentas y deducciones) al 35% de los ingresos para las rentas de trabajo y al 10% para las rentas de capital. En el caso de que una persona tenga ingresos de trabajo y de capital el monto a deducir dependerá del peso relativo de estos ingresos en el total.
Aceptando en general los lineamientos generales de las propuestas de la comisión, considero que es posible mejorar aún más el carácter progresivo del impuesto a la renta, aumentando la  tasa marginal de tributación para los ingresos más altos, y creando tramos adicionales para estos. La tabla adjunta, elaborada a partir de estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, muestra cuáles son las tasas marginales más altas y los umbrales a partir de los cuales se aplican. He traducido esos umbrales en dólares ajustados por la capacidad de compra de cada país.  Nótese que  mientras en los países de la OCDE el promedio de la tasa marginal es del 43%, en Colombia es apenas del 33%.  Es posible subir la tasa marginal si se aumentan también los límites superiores a los cuales se aplicaría. 
Fuente: OCDE Tax Database.  Cálculos propios para los dólares ajustados por el poder de compra.
Un tema que quedó definitivamente mal en la reforma tributaria de 2012 fue la clasificación de los contribuyentes. En lugar de conservar el sistema anterior, que diferenciaba el tipo de ingresos según su naturaleza (trabajo y capital, por ejemplo), esta ley decidió definir el sistema de tributación clasificando a los contribuyentes en dos categorías: Empleados y Trabajadores por Cuenta Propia.
En la propuesta inicial del Gobierno cuando se comenzó a discutir esa reforma, se le aplicaba el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), a  todas las personas naturales. Esa propuesta tenía como propósito poner un límite a las deducciones utilizadas para disminuir la renta gravable, deducciones que favorecen en la práctica a las personas de ingresos más altos. Pues bien, el Congreso, en su sabiduría, determinó que este sistema “presuntivo y obligatorio” de determinación de la base gravable solo se aplicaría a los  empleados, definidos estos como aquellos que reciban un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios por cuenta y riesgo del empleador o contratante. No se aplica el IMAN para los rentistas de capital ni a los asalariados o contratistas que tengan ingresos complementarios superiores al 20% de sus ingresos totales.
Entendamos la situación creada con un ejemplo. Pedro y Juan trabajan en una empresa, y ambos reciben un ingreso de $120 millones anuales. Pedro no tiene ningún ingreso adicional. Juan, sin embargo, recibe rentas, dividendos, rendimientos financieros, por otros $120 millones. Pedro  podrá hacer deducciones, pero el efecto de éstas está limitado, por cuanto como mínimo tendrá que pagar el IMAN. Juan, en cambio, no será tratado como empleado: podrá hacer todas las deducciones posibles, y a él no se le aplicará el IMAN.
La comisión propone acabar con ese sistema de clasificación de las personas, y pasar a un sistema en el que se sumen los ingresos, tanto de trabajo como de capital. Se establece un límite de beneficios tributarios equivalente al 35% para las rentas de trabajo y al 10% para las de capital. Estoy de acuerdo con esta recomendación.
Una observación final: la Ley 1607 de 2012 dio un paso para integrar las contribuciones a la salud en régimen general del impuesto a la renta, al reemplazar la carga patronal por el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) correspondiente a los trabajadores que ganen menos de 10 salarios mínimos. Por otra parte, se supone que va a desaparecer la diferencia entre los regímenes contributivo y subsidiado del sistema de salud.
Están dadas entonces las condiciones para integrar completamente la financiación del sistema de salud correspondiente al presupuesto nacional con el impuesto a la renta (recuérdese que por el sistema general de participaciones creado en la ley 715 de 2002, una parte importante de la financiación del sistema se financia con la participación de los departamentos y municipios en los ingresos corrientes de la nación).
Por esa vía se lograría en primer lugar, que los rentistas de capital contribuyan directamente con la financiación del sistema. Hoy ellos, o bien no están afiliados (optar por atender sus gastos de salud con recursos privados), o simplemente declaran cualquier salario (en muchos casos cercano al mínimo), como requisito para afiliarse al sistema y poder contratar un servicio de medicina pre-pagada. Esta situación es regresiva y va contra el principio de solidaridad que está contemplado en nuestro sistema de salud.
Se evitaría con esta integración el traumatismo que le representa a los trabajadores independientes estar reportando mensualmente novedades de ingreso, retiro o variación de salarios.