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lunes, 25 de mayo de 2009

Proyecto de reforma financiera: algunos comentarios

El proyecto de reforma financiera que se está discutiendo en el Congreso tiene muchos puntos positivos. Pero el Congreso sacó algunas propuestas interesantes hechas por el Gobierno
Uno de los temas principales que se está discutiendo en el proyecto de reforma financiera en el Congreso de la República tiene que ver con las normas de protección al consumidor financiero. Muy loable propósito, aun cuando es necesario señalar algunos comentarios sobre el estado actual de dicho proyecto, tal como fue aprobado en sesión conjunta por las Comisiones Terceras de la Cámara y del Senado.

Es absolutamente conveniente que el regulador intervenga en esta relación entre consumidor y proveedor de servicios financieros. En cualquier actividad económica, esa intervención se justifica cuando no hay suficiente competencia y es posible que el vendedor establezca unas tarifas que le permitan adueñarse de una renta monopólica, o cuando el proveedor está en una posición negociadora de clara ventaja. En el caso de la actividad financiera, baste señalar que no es fácil para un cliente cambiar de banco, porque los costos de esa decisión pueden ser relativamente altos.

La norma contempla algunos puntos positivos. Establece unos principios que deben regir las relaciones entre consumidores y entidades vigiladas, como la debida diligencia, la libertad de elección, la transparencia, y la responsabilidad en el trámite de las quejas. Define los derechos de los consumidores financieros, y señala taxativamente las obligaciones de las entidades frente a sus clientes. Obliga a las entidades financieras a informar las características de sus productos o servicios, de tal manera que permita la adecuada comparación de las distintas opciones ofrecidas en el mercado.

Al comparar el proyecto, tal cual fue aprobado en el primer debate, con el que fue inicialmente presentado por el Gobierno, me atrevo a señalar algunas observaciones.[1]

El Congreso decidió eliminar del proyecto las facultades para la Superintendencia Financiera (SF) respecto de la supervisión consolidada (artículo 51 del proyecto del Gobierno). Recordemos que en la reciente crisis jugaron un papel importante las filiales no vigiladas. Los reguladores no estaban al tanto de los riesgos que tenían los bancos por la situación de sus filiales. Valga la pena recordar, para el caso colombiano, que las filiales en el exterior (especialmente en Panamá) jugaron un papel importante en la crisis de principios de la década de los ochenta.

También eliminaron las Comisiones la propuesta del Gobierno de que la SF tuviera la facultad de declarar la situación de control y existencia de un grupo empresarial, de conformidad con la Ley 222 de 1995. Para entender la implicación de esta propuesta, vale la pena tener en cuenta lo siguiente: el artículo 58 del actual Estatuto Orgánico del Sistema Financiero le da la posibilidad a la SF de objetar una fusión cuando, como resultado de ella, la entidad absorbente o nueva pueda mantener o determinar precios inequitativos, limitar servicios, o impedir, restringir o falsear la libre competencia en los mercados en que participe, ya sea como matriz o por medio de sus filiales. Pero la SF no puede utilizar esta facultad cunado la entidad absorbente o nueva atienda menos del 25% de los mercados correspondientes.

Pero qué pasa cuando no es una entidad sino un grupo, el que controla un mercado? En este caso, la SF no tendría posibilidad de objetar una fusión o una adquisición. De allí la importancia de que pueda declarar la existencia de un grupo empresarial, cuando se cumplan los presupuestos objetivos señalados en la Ley 222 de 2005. En este caso la concentración en un mercado se define no por entidad sino por grupo.

Además de ello, el Gobierno, en la página 26 de la exposición de motivos había señalado que “la normativa actual tiene una definición de grupo empresarial que no se acompasa con la de grupos financieros (mucho más compleja y diversa), y en segundo lugar, porque…la Superintendencia precisa agrupar dentro del concepto de conglomerado financiero a las entidades respecto de las cuales, sus significativas y estrechas relaciones patrimoniales, operativas, financieras, y de otra índole, pueden ser generadoras de riesgo individual o de grupo”.

También excluyeron las Comisiones del Congreso el numeral 5 del artículo 52 del proyecto, que le da la posibilidad a la SF de negar la autorización cuando la entidad financiera haga parte de un conglomerado de carácter complejo o no transparente. Es clave para el organismo supervisor conocer quiénes son los dueños reales de las entidades financieras que vigila. Solo así puede vigilar adecuadamente que se cumplan los principios y las normas de gobierno corporativo, establecer claramente la existencia de posibles conflictos de interés de la entidad financiera frente a sus dueños ( por ejemplo, garantizar que se cumplan las normas sobre autopréstamos), y saber quiénes son los interlocutores reales, en situaciones como una orden de capitalización.

El proyecto de reforma es bastante extenso. Lo seguiremos comentando en sucesivas entradas.

[1] Hubiera querido, de acuerdo con la costumbre de este blog, proporcionar al lector un link directo tanto a la propuesta del gobierno, como a la aprobada por las comisiones terceras del Congreso. Con relación a la primera, solo pude conseguir el texto de la exposición de motivos.
En cuanto a la segunda, no ha sido publicado todavía en la Gaceta del Congreso. En la Gaceta del Congreso 341 de 2008, aparece la ponencia presentada ante dichas comisiones. Es un documento intermedio entre la primera y la segunda.

domingo, 17 de mayo de 2009

Innovación, emprendimiento y búsqueda de rentas. Tres conceptos diferentes

En las últimas semanas se ha estado debatiendo mucho en el país acerca de las virtudes del emprendimiento y del derecho que les asiste a los empresarios a obtener utilidades legítimas a través de la acción empresarial. Pero es necesario distinguir entre diferentes clases de emprendimiento.

En primer lugar tenemos al empresario innovador. El progreso de la humanidad, especialmente desde el surgimiento del capitalismo, ha estado ligado a la innovación. Las presiones de la competencia obligan al empresario a buscar nuevos productos, nuevas formas de producción, nuevas formas de organización de un negocio, o nuevos enfoques sobre mercadeo. La innovación consiste en la búsqueda de esas oportunidades de cambio, y en la puesta en marcha de los pasos necesarios para implementarlo. Es legítimo que el empresario innovador disfrute de los beneficios económicos derivados de la innovación. Sin esta posibilidad de apropiación desaparecería el incentivo para el progreso.

El concepto de empresario en general es más amplio. Para decirlo en términos de uno de los principales teóricos sobre el tema, Baumol, “se trata de una persona que organiza, opera y asume el riesgo de crear nuevos negocios”[1]. No siempre los actos de los empresarios son productivos para la sociedad. El acto de asaltar un banco, o de explotar el comercio de productos ilícitos, requiere de talento empresarial, pero las consecuencias de estos actos son destructivas para la sociedad, en términos de disminución de los derechos de propiedad, de vidas humanas y de riqueza.

Sin ir a esos extremos, es posible que en determinadas circunstancias, la acción empresarial no se oriente hacia la innovación, sino hacia la búsqueda de rentas, y en esos casos, tampoco su actividad es beneficiosa para la sociedad. Expliquemos esto en más detalle. Si la manera como interviene el Estado en la producción y la distribución de recursos da lugar a que existan oportunidades de acceder privilegiadamente hacia ciertos beneficios que no están disponibles para todos (licencias de importación, créditos preferenciales, subsidios especiales, exenciones tributarias, concesiones monopólicas para explotar un negocio, etc), se crea una oportunidad para que algunos agentes económicos obtengan ingresos extraordinarios que no están explicados por su aporte a la sociedad. Ese tipo de ingresos extraordinarios se denominan “rentas” en la literatura económica.

Puesto que los empresarios racionales dirigen sus esfuerzos hacia donde está las oportunidades de dinero, la existencia de estas distorsiones lleva a muchos de ellos a que, en lugar de dirigirse hacia la auténtica innovación, orienten sus esfuerzos hacia la obtención de los privilegios que otorga el Estado. Esta actividad “buscadora de rentas”, es perjudicial para la sociedad. [2]

En primer lugar, absorbe recursos humanos valiosos, puesto que individuos talentosos deben orientar sus esfuerzos hacia esta actividad, que de ser exitosa, es altamente rentable. Pero por definición, no todos los que buscan el privilegio lo pueden obtener. El esfuerzo de los empresarios “perdedores”, aquellos que buscaron el privilegio pero no lo obtuvieron, se desperdicia. Por otra parte, el acceso privilegiado a un mercado o a un recurso crea pérdidas en el bienestar social, como lo sabe cualquier estudiante de principios de economía. En fin, el empresario que no se esforzó por obtener los privilegios, sino que creyó que bastaba con su aporte productivo, va a ser desplazado en la competencia por el que obtuvo el tratamiento privilegiado.

La manera como ha evolucionado el régimen tributario colombiano está cada vez creando más oportunidades de creación de rentas. Los esfuerzos de muchos empresarios se están dirigiendo hacia la obtención de tratamientos privilegiados, sea a través de las exenciones directamente autorizadas por el Congreso, sea a través de la administración de esas reducciones o exenciones manejadas desde el poder ejecutivo, como el régimen de zonas francas y los contratos de estabilidad tributaria. Nos atrevemos a adelantar la hipótesis de que el costo para la sociedad de estos tratamientos privilegiados va a ser considerable. Volveremos sobre el tema.

[1] Baumol, William J. and Melissa A. Schilling. "Entrepreneurship." The New Palgrave Dictionary of Economics. Second Edition. Eds. Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume. Palgrave Macmillan, 2008. The New Palgrave Dictionary of Economics Online. Palgrave Macmillan. 17 May 2009 doi:10.1057/9780230226203.0484.
[2] El concepto de “búsqueda de rentas” fue utilizado por primera vez por Anne Krueger en 1974. (Anne Kruger. The political economy of the rent-seeking society. American Economic Review, Vol 64. No 3 pp 291-303.

domingo, 10 de mayo de 2009

El impuesto al patrimonio y los contratos de estabilidad jurídica

La posibilidad de que se prolongue la vigencia del impuesto al patrimonio pone de presente otro de los inconvenientes de los contratos de estabilidad jurídica firmados por el Gobierno

El Presidente de la República en su discurso de celebración de los 100 años de la Escuela Superior de Guerra manifestó la necesidad de pensar en …”cómo vamos a tener una renta permanente para seguir financiando la seguridad y poder derrotar todas las raíces del terrorismo, de la violencia, en nuestro país….”

Si el Gobierno y el Congreso de la República decidieran hoy prolongar la vigencia del impuesto al patrimonio, se encontrarían con un serio problema. Muchas de las empresas que han firmado contratos de estabilidad tributaria han incluido el artículo 292 del Estatuto Tributario, tal como fue modificado por el Artículo 25 de la Ley 1111 de 2006, dentro de las normas que han sido consideradas por el inversionista como “determinantes en su decisión de invertir”, y por lo tanto son objeto de la estabilidad jurídica.

Recordemos que el artículo 25 de la Ley 111 señala lo siguiente:

Artículo 292. Impuesto al patrimonio. Por los años gravables 2007, 2008, 2009 y 2010, créase el impuesto al patrimonio a cargo de las personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta. Para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es equivalente al total del patrimonio líquido del obligado.

El artículo 293 establece el hecho generador, que consiste en posesión de riqueza por valor igual a 1 de Enero del año 2007 por valor igual o superior a tres mil millones de pesos. El artículo 296 establece la tarifa del impuesto en el 1.2% por cada año de la base gravable.

Me he tomado el trabajo de examinar los 24 contratos de estabilidad jurídica firmados por el Gobierno Nacional con otras tantas empresas ( el lector puede encontrarlos aquí, dos contratos relacionados no aparecen: los de Comai Ltda y Hotelería Internacional, al marcar sobre ellos aparecen otros contratos), para saber si incluían o no la protección frente a las normas del impuesto al patrimonio. He encontrado que en 18 de los 24 contratos están explícitamente relacionadas las normas sobre impuesto al patrimonio ( artículo 292 y siguientes del Estatuto Tributario, o artículo 25 de la Ley 1111 de 2006) en la lista de “Normas Objeto de Estabilidad Jurídica”. Solo en 6 empresas no aparece referencia explícita a dicha norma: Argos Zona Franca, Arcelormittal Stainless Service Andino S.A, Comertex, Almacenes Exito, Proficol, Propilco y Teledatos Zona Franca.

De acuerdo al texto de los contratos, si el Congreso optara por prolongar la vigencia del Impuesto al patrimonio más allá del 2010, esta disposición no se aplicaría a las empresas que hayan incluido esta disposición en el contrato. En efecto, como lo habíamos señalado en una entrada del año pasado, la protección tributaria que protege a las empresas firmantes no hace referencia a una tarifa efectiva pagada (por ejemplo con relación a las utilidades), sino a la estabilidad de las normas, solo en el caso en que sean adversas al inversionista. En el caso en que las nuevas normas sean favorables a él, le será aplicable la nueva normatividad.

Surgen varias inquietudes.

En primer lugar, ¿Qué justifica esta política selectiva del Gobierno, al aceptar solo en algunas empresas la inclusión del impuesto al patrimonio dentro de las normas objeto de la “estabilidad jurídica”?

Por otro parte, al aumentar la probabilidad de que se prolongue la vigencia del impuesto al patrimonio más allá del 2010, como consecuencia de las declaraciones del Presidente, va a aumentar el interés de las empresas que aún no lo han hecho por protegerse frente a este riesgo. Recordemos que la prima depende exclusivamente del valor de la inversión. Es decir, entre menos sea la inversión, menor es la prima.

Lo anterior va a generar un incentivo extraño. Las empresas colombianas que reúnan los requisitos formales para solicitar los contratos de estabilidad tributaria van a presentar en los próximos meses solicitudes de contratos de estabilidad, amparados en promesas de inversión por valor de 7500 salarios mínimos mensuales ( $3700 millones, aproximadamente). Es decir, pagarán $37 millones para protegerse frente al riesgo de que se prolongue el impuesto al patrimonio. Por otro lado, recordemos que el Gobierno eliminó, mediante el Decreto 1474 de 2008 ( ver al respecto mi entrada del año pasado) el requisito de la garantía única de cumplimiento en estos contratos.

¿Con qué argumento va a rechazar el Gobierno estas solicitudes?

martes, 5 de mayo de 2009

Segundo estudio de la alcaldía: análisis minoración fiscal y beneficio económico para vehículos livianos en la ciudad de Bogotá

Continuemos con el análisis de los estudios que nos envió la Secretaría de Movilidad para justificar la ampliación de la restricción vehicular.

El segundo estudio fue elaborado por la subsecretaría de política sectorial de la Dirección de Estudios Sectoriales y de Servicios de la Secretaría de Movilidad del Distrito.

Aparte de la introducción, el documento consta de dos secciones denominadas respectivamente “Marco de referencia” y “Volúmenes vehiculares por zona y beneficio económico”. Después vienen unas conclusiones.

En la primera sección lo que hacen los autores es un ejercicio para calcular la disminución en el recaudo en la sobretasa a la gasolina que puede resultar de la ampliación de pico y placa para vehículos particulares. La “minoración fiscal” así llamada, asciende, según cálculos de la Secretaría de Hacienda, a $21869 millones de pesos. Este, y no otro, es el costo de la medida.

La segunda sección comienza con el análisis del flujo vehicular en 24 estaciones maestras de la ciudad. El propósito de ello (sección 2.2), es “brindar una idea del impacto de la medida sobre la disminución de dicho volumen, lo que se traduce en un incremento de la velocidad y reducción del tiempo de viaje”. El beneficio económico al que hace referencia el documento “se mide por el ahorro en tiempo de desplazamiento para los usuarios de vehículos livianos, el cual solo representa el 14.5% de los viajes totales”.

Se concluye (pag 22) afirmando lo siguiente: “El beneficio calculado para las personas que se transportan en vehículos livianos en las 8 horas adicionales que contempla la medida en estudio…., se calculó teniendo en cuenta que por cada vehículo liviano se transportan 1.5 personas y a cada minuto de tiempo se le da el valor por minuto del salario mínimo legal vigente para el 2009 el cual es de $34.5 pesos. Esto es multiplicado por el número de minutos ahorrado por persona al disminuir el volumen vehicular y por lo tanto la velocidad de desplazamiento. El beneficio económico para los usuarios de vehículos livianos es de $72.6 millones diarios, para un total de $26483 millones”.

Con base en estos datos, las conclusiones son muy simples: los beneficios son superiores a los costos. Debe por lo tanto tomarse la medida.

El lector del estudio se puede hacer una pregunta legítima: ante tanta maravilla, ¿porqué no se amplía la medida, restringiendo no el 40% de los vehículos, sino por ejemplo al 80% de ellos? Tendríamos un beneficio económico de $52 mil millones y unos costos de solo $42 mil. El beneficio neto de $9 mil millones es superior al que se logró con la restricción del 40%, de solo $2614 millones. ¿Desperdició la alcaldía la oportunidad de mejorar en ese monto el bienestar de los ciudadanos? Y qué pasa si hacemos las cuentas con el 100% de restricción? Aquí la velocidad de los pocos automotores particulares autorizados a circular (carros oficiales, vehículos blindados y motos) no tiene límite distinto a la impuesta por la potencia del vehículo. El beneficio sería enorme.

Como lo habrá captado el lector de este blog, no se necesita ser experto economista ni especialista en estudios de tráfico para captar las falacias y ausencias presentes en el razonamiento del estudio.

Empecemos por decir que no es adecuado evaluar los costos de una política pública simplemente a partir de sus efectos fiscales. A diferencia de cualquier agente económico privado, el objetivo del Estado no consiste en maximizar sus ingresos. Uno no podría descartar una reducción a los aranceles de comercio exterior simplemente porque el Gobierno va a recibir menos ingresos. Debe examinar si la presencia de estos aranceles ocasiona distorsiones en las decisiones de los agentes económicos sobre asignación de recursos frente a una asignación óptima, y de esa manera calcular la pérdida en el bienestar de la sociedad derivada de la deficiente asignación resultante del arancel.

Frente al pico y placa, no podría utilizarse como argumento en contra de la medida simplemente que el Estado va a recibir menos ingresos. Recuérdese además que la sobretasa a la gasolina[1], se estableció con el propósito de que los municipios contaran con recursos adicionales para el desarrollo y mantenimiento de las vías públicas. Se espera que al haber menos demanda por ellas, como consecuencia de la restricción vehicular, baje la demanda sobre dichas vías.

Los costos que deberían haber sido evaluados por los proponentes de la medida son en realidad los que tiene que asumir la ciudadanía como consecuencia de la restricción vehicular, lo cual supone haber estudiado cuáles serían las consecuencias en los ingresos de la población afectada. Si existe una flota importante de vehículos operativos de pequeñas y medianas empresas y de trabajadores independientes, estas personas van a enfrentarse a dos alternativas: dejar de trabajar en los días de restricción (40% de los días laborales), o tener que comprar otro vehículo. Es decir estas empresas y personas podrían en principio, en un escenario base, perder un 40% de sus ingresos. La suma puede ser mayor si esas empresas o trabajos dejan de ser viables con los nuevos horarios: actividades de reparto que deban desarrollarse todos los días, por ejemplo. En este caso la pérdida de ingresos es del 100%. Cuando la empresa o trabajador decide enfrentar la medida comprando otro vehículo, el costo para la sociedad consiste precisamente en el valor de esa inversión forzada por la medida, que no es exigida por las condiciones técnicas de su proceso productivo.

Otra manera de aproximarse al costo económico de la medida es partir de los datos de vehículos automotores particulares proyectados para la ciudad de Bogotá para el 2009 en el primero de los estudios que nos entregó la Secretaría de Movilidad (pag 4). El dato es 895293 automotores. Pongamos un valor conservador por vehículo de $10 millones (¿algún lector tiene un dato diferente?) Ello nos da un valor del stock de capital de este parque automotor que podríamos valorar en $8.9 billones de pesos. Si partimos, generosamente, que el parque automotor fue comprado por las empresas y familias para disponer de él por lo menos durante 98 horas semanales (12 horas diarias, y aquí estamos incluyendo los domingos), la restricción vehicular adicional de 16 horas a la semana, significa una disminución del 16% de esa disponibilidad. El costo de la medida sería de $1.4 billones de pesos. Es un valor 54 veces superior a los beneficios calculados por la propia Secretaría para el año 2009.
[1] El Distrito no tiene en cuenta el efecto fiscal sobre los impuestos nacionales, lo cual podría indicar en su lógica una visión bastante egoísta de los efectos fiscales.