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domingo, 16 de junio de 2019

El marco financiero de mediano plazo, un instrumento útil para la planeación financiera pública


Al llegar a 15 ejemplares del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es bueno hacer un balance sobre su utilidad como instrumento de planeación financiera del Gobierno. Señalamos algunos elementos de análisis.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público acaba de publicar, como es costumbre desde el año 2004, el Marco Financiero de Mediano Plazo del año 2019, que constituye, a no dudarlo, el más importante documento para analizar el comportamiento pasado y previsto de las finanzas públicas del país.
Es bien sabido entre quienes han estudiado la economía política de las finanzas públicas que existen enormes tentaciones de los gobernantes por privilegiar el corto plazo: son amigos de aumentar el gasto, les gusta inaugurar obras, repartir recursos públicos entre sectores supuestamente necesitados (no solo pobres, sino también empresarios ansiosos de obtener rentas públicas),  pero obviamente, saben que cobrar impuestos les quita popularidad.  Lo mejor entonces para ellos es hacer uso de dos instrumentos que podrían no tener costo político para ellos: la emisión monetaria o el endeudamiento público. La primera puede conducir a la inflación desbordada (como nos lo muestra el ejemplo de Venezuela) y la segunda puede amenazar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por el incremento exagerado en los niveles de deuda.
 
 
Esta situación, que se denomina en la literatura económica con el pomposo nombre de “inconsistencia intertemporal”, exige, para que no se presente, de frenos institucionales que impidan que los gobernantes abusen de esos peligrosos instrumentos. Frente a la emisión monetaria, se dio un paso importante en Colombia con la constitución del 91 al haber establecido la independencia del Banco de la República frente al gobierno y al prohibirle a ésta prestarle dinero al gobierno de no existir votación unánime de los miembros de la Junta. Ningún gobierno se ha atrevido siquiera a solicitar dichos créditos, por difícil que haya sido la situación fiscal. Han sabido que existe una altísima probabilidad de que la respuesta sea negativa.
En el frente fiscal también es necesario poner freno a la tendencia deficitaria de los gobernantes. Uno de esos instrumentos, creado en la Ley 819 de 2003 (llamada también Ley de Responsabilidad Fiscal), consiste en la obligación para el gobierno nacional de presentar anualmente a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual debe ser estudiado y discutido “con prioridad”, durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.  
El otro freno institucional es la Regla Fiscal, establecida en la Ley 1473 de 2011, que le fija límites al déficit estructural del gobierno central (es decir el ajustado por el ciclo económico y por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética).  Se trata de facilitar que la política fiscal desempeño un papel anticíclico: aumentar los déficits ( y por lo tanto la deuda) en momentos de desaceleración o de precios bajos del petróleo, a condición de ahorrar recursos en momentos de auge económico o de altos precios de los hidrocarburos.
Vamos a detenernos en el primero: el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es bueno hacerse la pregunta de si ha servido como instrumento de programación fiscal, y si los sucesivos gobiernos han cumplido las metas allí establecidas. También, qué tan acertadas han sido sus proyecciones de crecimiento económico.  
 
El cuadro siguiente se construyó a partir de las proyecciones de cada año contempladas en el MFMP en el año anterior. Por ejemplo, las proyecciones para el 2005 en cuanto a déficit del gobierno central y crecimiento económico, son las previstas en el MFMP publicado en Junio de 2004. En cuanto a los resultados sobre déficit del  Gobierno Central (GC),  se toma el informado en el  MFMP del año siguiente: el dato de 2005, por ejemplo, se publica en el MFMP del 2006. Para los resultados del crecimiento económico, nos apoyamos en los datos más recientes publicados por el DANE[1].




 Proyecciones Resultados 
Año proyectadoDeficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico Deficit gobierno central/PIBCrecimiento Económico 
20056,6%4,0%4,8%4,7%
20066,4%4,0%4,1%6,8%
20075,0%4,0%3,2%6,8%
20083,5%5,0%3,2%3,3%
20093,0%5,0%2,3%1,2%
20103,0%5,0%4,2%4,3%
20113,9%4,0%3,8%7,4%
20123,5%5,0%2,3%3,9%
20132,2%4,8%2,3%4,6%
20142,3%4,6%2,4%4,7%
20152,4%4,7%3,0%3,0%
20163,6%3,8%4,0%2,1%
20173,3%3,5%3,6%1,4%
20183,1%3,5%3,6%2,6%

Fuente: MFMP 2004 a 2019. Crecimiento económico: DANE,
 
Como se aprecia, entre 2005 y 2007 el gobierno subestimó el crecimiento económico (fueron años en que comenzaron a subir los precios del petróleo) y el resultado fue un déficit del GC (con relación al PIB) inferior al proyectado. En Septiembre de 2008 se desencadenó la crisis financiera en Estados Unidos, fenómeno que tuvo amplias repercusiones en todo el mundo, incluido Colombia. Entre ese año y el 2010 el crecimiento resultó inferior al esperado, aun cuando solo en el 2010 se presentó un déficit del GC superior al proyectado. Entre 2011 y 2014, las altas tasas de crecimiento económico y el buen comportamiento del petróleo, permitieron que se cumpliera sin problemas las metas de déficit (inclusive se sobreestimó en 1,2% del PIB el del año 2012).
Como se sabe, a partir del  Julio de 2014 (después de que el gobierno hubiera presentado su MFMP) comenzaron a bajar los precios del petróleo, lo que traería consecuencias importantes tanto sobre el crecimiento económico (por los efectos que tienen los términos de intercambio en el ingreso nacional), como sobre las finanzas públicas. De allí en adelante, no se han logrado las expectativas del gobierno en términos de crecimiento económico. En promedio los resultados obtenido fueron 1,6 puntos inferiores a los proyectados por el gobierno en el año anterior.

No puede pedírsele al gobierno, ni a nadie, que acierte con un año de anticipación con las cifras de crecimiento económico, variable sobre la que inciden muchísimos factores nacionales e internacionales que están por fuera de su control. En cuanto a las cifras fiscales, tal vez valga la pena rescatar que ha existido una seriedad en las proyecciones y un esfuerzo por cumplirlas, salvo cuando algunos factores extraordinarios lo han impedido: crisis financiera del 2008-2009, fenómeno de la Niña en el 2010, y caída en los precios del petróleo a partir de 2014.
Puede concluirse que el MFMP ha representado un avance importante en la institucionalidad fiscal colombiana.  Ojalá siga siendo un instrumento útil en el futuro, especialmente si, como muchos analistas lo señalan, la situación fiscal puede complicarse a partir del 2020.




[1] Pesos constantes, datos corregidos de efectos estacionales y de calendario.

martes, 12 de febrero de 2019

La propuesta de unificación del presupuesto. Algunas reflexiones.


El gobierno ha presentado una propuesta de integración de los presupuestos de funcionamiento e inversión. Si queremos avanzar hacia un sistema de presupuesto por resultados, hay que aprobar esa propuesta.
La propuesta del gobierno
El artículo 35 del articulado legal del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que el Gobierno ha presentado al congreso contempla que el país avance progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de mejorar la focalización, calidad de gasto público y su impacto en el desarrollo. Esta propuesta ha generado resistencias por parte de algunos orientadores de opinión, e incluso varios de los antiguos directores de Departamento Nacional de Planeación han manifestado su rechazo a esta propuesta.
Para analizarla, es necesario mirar también el artículo 36 del mismo articulado, que propone que la programación presupuestal debe orientarse a resultados, promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Para ello, el presupuesto debe clasificarse mediante programas definidos que serán insumo para la elaboración de los planes de desarrollo y los planes plurianuales de inversión.
La evaluación de estas propuestas debe centrarse en lo que más conviene al país, y abandonar cualquier enfoque de “celo” entre entidades públicas. Es lo que trataremos de hacer en el resto de este escrito.
El presupuesto por resultados o programático: el enfoque moderno de la programación presupuestal.
El presupuesto constituye uno de los actos políticos más importantes en una democracia. Mediante él, la ciudadanía, representada en el parlamento, acuerda entregarle a los ministerios o entidades ejecutoras unos recursos financieros públicos[1] . ¿Qué deben entregar las entidades a cambio? La idea del presupuesto orientado a resultados (también llamado presupuesto por programas) supone que éstas deben comprometerse a entregarle a la sociedad una cantidad determinada de bienes y servicios públicos (niños educados, carreteras construidas, reducción en los indicadores de seguridad, mejoramiento en los indicadores de provisión de justicia, etc), en condiciones aceptables de calidad.  
El logro de este propósito requiere como condición ineludible un cambio importante en la clasificación presupuestal. Como lo señala un documento de la OCDE del año 2015[2], la más importante innovación que se ha presentado recientemente en muchos países en lo que tiene que ver con la asignación de recursos, consiste en la clasificación programática del presupuesto. Se ha abandonado la clasificación en términos de insumos (gastos de personal, gastos generales, inversión), hacia una basada en áreas de política. Como le oí decir a un Director de Presupuesto, a las entidades públicas, en lugar de entregarles una lonchera, se les debe entregar una mesada, para que con ella el gerente público busque obtener los mejores resultados, de acuerdo con lo que se comprometió en la aprobación del presupuesto.
Un programa debe definir los objetivos a cumplir por la entidad receptora de los recursos. En el caso de educación preescolar, por ejemplo, el programa debe  especificar el número de niños a ser atendidos, con unos estándares mínimos de calidad. Si para ello es necesario construir jardines nuevos, o alquilar las sedes, si ello resulta más eficiente[3], esa decisión le debe corresponder a la entidad ejecutora gerencias los recursos recibidos. Se trata de obtener el mejor resultado. Obviamente, ello exige avanzar hacia sistemas plurianuales de programación presupuestal: los resultados obtenidos gracias a la construcción de nuevos jardines no se verán en el año en que se ejecutan los recursos para ello. 
Uno de los efectos perversos del actual sistema presupuestal es el sistema de incentivos que se aplica a los gerentes públicos. El indicador más utilizado desde el punto de vista de las autoridades presupuestales e incluso de la opinión, es la relación entre el presupuesto ejecutado frente al apropiado Son buenos o malos ejecutores. Esta manera de evaluar no estimula la innovación o el logro de resultados más eficientes. Un gerente que ahorre recursos, pero obtenga los mismos resultados, sería mal evaluado con esta lógica.  Este indicador explica el afán de final de año en muchas entidades por firmar contratos, “para que la plata no se pierda” . En términos estrictos, esos contratos, si no son necesarios o si no se programan de manera eficiente, sí se están perdiendo: los está perdiendo la sociedad.
Dualidad entre funcionamiento e inversión
Una de las mayores dificultades que podría dificultar la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático o de resultados, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) y los gastos de inversión. Los primeros están bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, y los segundos del Departamento Nacional de Planeación. Bajo el concepto de inversión se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación (que corresponde a la definición económica estricta de inversión), como los considerados de inversión social, así como programas y proyectos de diferente naturaleza.  
La explicación tradicional de esta división, que data de la reforma constitucional de 1968, y que existió en el pasado en muchos países de América Latina, es la necesidad de “proteger” la inversión, creándole un doliente independiente de la autoridad presupuestal general. Esta visión se tradujo en la decisión de los constituyentes de 1991 (absurda según mi opinión)  de prohibir (art. 350) que el presupuesto de inversión disminuya proporcionalmente con relación al año anterior respecto al gasto total.  
Esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultante de la inversión de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias (combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen parte del valor agregado generado por el estado, deben ser tenidos en cuenta en la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que obtenga un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso institucionales.
Esta dicotomía funcional en la responsabilidad de la preparación de los presupuestos de gasto e inversión puede tener otras consecuencias negativas: dificulta la consolidación de información sobre la gestión de las entidades, puede conducir a un desperdicio de activos públicos, e insistamos, es un obstáculo importante para la puesta en marcha de un verdadero presupuesto programático.
Estas consideraciones fueron las que llevaron a la reciente Comisión del Gasto y la Inversión Pública (pag 109) nombrada por gobierno nacional, y compuesta por eminentes economistas, a recomendar la unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión en una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la Dirección del Presupuesto del MHCP y del DNP. Según lo afirman “una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.
¿Qué debe hacer el DNP?
¿Cuál seria el papel del DNP en el caso en que se defina que esta unificación se haga en cabeza del Ministerio de Hacienda?[4].
La inversión física, entendida como aquella que se traduce en la ampliación de activos fijos de la Nación, debe obedecer a una planeación cuidadosa, especialmente si el monto de recursos comprometidos en un proyecto de esta naturaleza es considerable. Sería conveniente que en este tipo de proyectos las entidades realizaran una cuidadosa evaluación económica y financiera de los mismos, considerando otras alternativas que pudieran revelarse más eficientes (contratos de arrendamiento, de leasing, o de outsourcing de servicios, por ejemplo) . El DNP debería conceptuar sobre dichos estudios, para lo cual es conveniente que siga administrando el Banco de Proyectos de Inversión.
Esta propuesta busca que se presente una revisión independiente de los proyectos de Inversión en activos fijos para los cuales solicita financiación una entidad del orden nacional, y encargar al DNP de esta evaluación. Es claro, por ejemplo, que la construcción de una cárcel, de un hospital público, o de la sede para una entidad, debe someterse a juiciosos análisis de factibilidad que permitan, a través de una metodología orientadora expedida por el DNP, concluir sobre la conveniencia de esa inversión, aplicando metodologías rigurosas de evaluación social de proyectos. Tradicionalmente el DNP ha estado al frente del desarrollo de estas metodologías, y ha administrado el Banco Nacional de Proyectos. En el caso del Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012 le encargó expedir las metodologías y lineamientos.  Por la anterior razón, consideramos que el adelanto de un proyecto de inversión que supere un monto a determinar debería ser aprobado por el DNP.
El DNP debería también continuar encargado de la evaluación de los programas y políticas públicas. Como lo señala un documento de la OCDE, se trata de un esquema evaluación que es de los más avanzados entre los usados en el mundo. Colombia, dice dicho informe “ha hecho importantes progresos en un área en la cual los países de la OCDE todavía están luchando”…. “aun cuando no es perfecto, es más avanzado que el que existe en la gran mayoría de países de la OCDE”. El DNP debe continuar al frente de esta tarea. Pero es importante que estas evaluaciones tengan consecuencias sobre el gasto público. Programas que no están logrando sus objetivos, o que lo están haciendo a un costo exagerado, deberían poder reorientarse, o inclusive acabarse. EL DNP puede proporcionar los insumos para estas decisiones y la autoridad presupuestaria debería estar obligada a cumplir con dichas recomendaciones.
La propuesta del gobierno sobre la integración presupuestal exige un análisis cuidadoso, hecho a la luz de lo que mejor le conviene al país. Es necesario, en ese análisis, abandonar cualquier celo institucional. Ojalá la discusión sobre ella se de en los términos técnicos que el tema amerita.  



[1] Si bien la iniciativa del gasto la tiene el gobierno (más específicamente el Ministro de Hacienda), la aprobación final de la Ley Anual de Presupuesto la debe hacer el Congreso.
[2] OCDE (2015)  Value for money, in government, Buiding on Basics. Pag 171,
[3] Nótese que la construcción de la nueva sede sería clasificada como inversión, mientras que su alquiler sería un gasto de funcionamiento. No hay nada que permita predeterminar cuál es la mejor entre las dos soluciones
[4] La carta citada de algunos ex directores del DNP no descarta la posibilidad de esta integración, pero en cabeza de la entidad de planeación.