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jueves, 26 de mayo de 2011

La Historia de Granahorrar: un final feliz


En buena hora la Corte Constitucional acaba de echar para abajo una absurda sentencia del Consejo de Estado.

Según anuncios de prensa, la Corte Constitucional acaba de fallar en contra en una acción de tutela, contra la sentencia del Consejo de Estado de Noviembre 1 de 2007 mediante la cual este último tribunal había revocado una sentencia emitida el 27 de Julio de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había negado las súplicas de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que ordenaron la capitalización y reducción nominal del capital social de la Corporación Grancolombiana de Ahorro y Vivienda Granahorrar, expedidas respectivamente por la Superintendencia Bancaria de Colombia y por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin) los días 2 y 3 de Octubre de 1998. El fallo del Consejo de Estado había ordenado a la vez que la Superintendencia Financiera y el Fogafin le entregaran a los antiguos dueños de Granahorrar la módica suma de $226 mil millones, suma a la cual se le aplicarían intereses comerciales y moratorios (aunque parezca mentira, ambos).

Esta decisión de la Corte Constitucional restablece plenamente las facultades de intervención frente a las entidades financieras tanto de la Superintendencia Financiera como del Fogafin, que habían quedado en entredicho por el fallo mencionado del Consejo de Estado.

Este tribunal había considerado lo siguiente, para objetar las decisiones de la Superintendencia y de Fogafin: Granahorrar no tenía problemas de insolvencia, sino de liquidez y que no se notificó a los accionistas de la empresa de estas decisiones.

El ABC de la teoría financiera moderna establece claramente que una empresa que se vea amenazada por problemas de liquidez rápidamente puede entrar en problemas de solvencia. Una entidad financiera no puede darse el lujo de tener problemas de liquidez. No le puede decir a un cliente que venga a retirar un depósito: vuelva mañana. Las normas colombianas y de cualquier país que tenga una regulación seria sobre el sector financiero exigen que esta entidad sea intervenida, como mecanismo para proteger la confianza general del público en el sistema financiero. Ello no da lugar a dilaciones. Por ello las normas colombianas facultan a la Superintendencia Financiera a exigirle a los accionistas de una entidad financiera en dificultades capitalizaciones ultrarápidas, y estas capitalizaciones no tienen porqué someterse al ritmo normal de una operación de estas en una sociedad anónima cualquiera: asamblea de accionistas, aviso en prensa, etc. La prioridad es proteger el ahorro del público.

La Magistrada del Consejo de Estado, Ligia López Díaz había planteado en su salvamento de voto su total desacuerdo con la sentencia de los otros dos magistrados (fue una decisión de la sala IV) por las siguientes razones:


a) Violatoria del debido proceso. La acción interpuesta por los demandantes (los antiguos dueños de Gran Ahorrar) había caducado. Quienes demandaron no tenían legitimación para ello y se escogió erradamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
b) La magistrada reconoció que la situación obligaba a tomar decisiones urgentes, pues se vislumbraba que la entidad no podía cumplir sus obligaciones el lunes siguiente.

Transcribo las consideraciones finales de la Dr López en su salvamento de voto


“Resulta por lo menos insólito que los accionistas de entonces deban ser indemnizados, a pesar de que en su momento se negaron a capitalizar la entidad y mantuvieron sus acciones aún después de la intervención estatal por valor nominal de un centavo, suma que tuvo una variación positiva con la recuperación de la entidad.


Las sociedades demandantes no sufrieron daño alguno que deba ser reparado, pues el valor intrínseco de las acciones en su poder era equivalente a cero (0), teniendo en cuenta la situación real del patrimonio de la entidad financiera después de entrar en cesación de pagos. Por disposición legal se fijó su valor en un centavo, suma que se recuperó por la capitalización y gestión del Estado.


No era procedente considerar el valor de las acciones de las sociedades demandantes antes de la cesación de pagos como lo hace la Sentencia, como si ese hecho no se hubiese presentado, siendo éste el factor desencadenante de la insolvencia de GRANAHORRAR, que obligó a la orden de capitalización y ante el incumplimiento de los accionistas, a la disminución del valor nominal de las acciones a un centavo por cada una. La indemnización ordenada en la Sentencia tomó como referencia valores accionarios que no correspondían a la realidad.


En el expediente está probado que los accionistas de GRANAHORRAR conocieron para la época en que se produjeron, los actos administrativos demandados y decidieron no capitalizar. No accionaron dentro de los 4 meses siguientes que concede la ley pero, dos años después un grupo de accionistas pretende darse por enterado tardíamente para revivir términos, como si no existieran además las asambleas generales de accionistas que se reúnen por lo menos una vez al año para examinar la situación de la sociedad.
La Orden de Capitalización N° 19988050714-1 del 2 de octubre de 1998 expedida por la Superintendencia Bancaria y la Resolución N° 002 del 3 de octubre de 1998, quedaron en firme cuatro meses después de ser notificadas al representante legal de GRANAHORRAR, quien las conoció ese mismo día y según su propia manifestación, transmitió inmediatamente a los accionistas.


La Sentencia al verificar el cumplimiento de los presupuestos de la acción, debió aceptar las excepciones propuestas y declarar la inhibición del Consejo de Estado para pronunciarse sobre los actos que se encuentran en firme y que ya produjeron plenos efectos. Al no hacerlo, la nulidad decretada carece de validez y se violó el debido proceso.


Cuando una entidad financiera cierra con un valor en rojo de $31.000.000.000 porque ha dejado de pagar los cheques y de cumplir sus obligaciones, incurre en cesación de pagos. La razón de ser del FOGAFIN y de la Superintendencia Financiera estriba en la protección del ahorro del público y la salvaguarda de la confianza en el sistema financiero. Estos son bienes jurídicos del más alto rango que exigen decisiones inmediatas como las realizadas en el caso de GRANAHORRAR, cuya motivación y explicación es clara y completa, y que permitieron superar la crisis que se hubiera desatado al final de la década del 90, cuyos resultados están a la vista hoy en día.


Lamentablemente la sentencia no hizo ningún pronunciamiento sobre el alcance y la potestad constitucional de intervención del Estado en la actividad financiera ni sobre la obligación de hacer prevalecer el bien común. Este tipo de decisiones judiciales restringen la medidas de prevención de desastres y quiebras financieras, dejando el ahorro, base del crecimiento del país, y la confianza del público en manos del azar, donde paradójicamente el gran perdedor es el sector financiero y con él, la sociedad, los ahorradores y el país”.


Debo informarle a los lectores de este blog que su autor era en Octubre de 1998 director de Fogafin, y como tal fue protagonista directo de las decisiones condenadas por el Consejo de Estado y hoy avaladas por la decisión de la Corte Constitucional. Estoy particularmente complacido con este fallo. En primer lugar, me genera tranquilidad personal: ¿qué tal una acción de repetición contra este servidor por la suma mencionada? Por otra parte, una crisis financiera, o simplemente la necesidad de intervención en una empresa vigilada por la Superfinanciera e inscrita en Fogafin, no le hubiera dejado a los funcionarios de estas entidades otra opción distinta que mirar pasivamente la quiebra de la entidad. Medidas como las que tomaron con varios bancos en los años 98 y 99, semejantes a las que se tomaron en Estados Unidos con algunos bancos en la crisis del 2008, simplemente no se podrían haber tomado, por el comprensible temor de los funcionarios responsables.


Vale la pena contar la historia del caso Granahorrar, tal como la recuerdo. La haré por entregas en sucesivas entradas.

domingo, 15 de mayo de 2011

La financiación de las campañas electorales. una contrarreforma política.

Se está discutiendo en estos momentos en el Congreso el proyecto de Ley 250 Cámara “Por medio del cual se adoptan disposiciones sobre equidad de género y sobre financiación de las campañas políticas electorales”. Una verdadera contrarreforma en los dos temas frente a los que se ocupa el proyecto de Ley.

Frente al tema de la equidad de género el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 había establecido que para el nombramiento en los cargos públicos que debieran proveerse por el sistema de listas se debería incluir, hombres y mujeres en igual proporción. El proyecto de Ley presentado recientemente por el gobierno señala que cuando no se hubieran postulado aspirantes que permitan cumplir con el precepto de género…los partidos y movimientos podrán completarla (la lista) con candidatos de un mismo género. Es decir se produce un cambio fundamental en la ley de cuotas. ¿será posible que un partido que deba inscribir 100 candidatos al senado no encuentren 50 mujeres dispuestas a llevar su vocería en el congreso? Si se trata de escoger 4 representantes a la cámara por un departamento, no aparecerán 2 mujeres? Hablaría muy mal del partido si esta extraña situación llegara a presentarse. Pero fue lo que propuso el gobierno, y para allá va la discusión del proyecto en el congreso, puesto que ya fue aprobado en primer debate (ver gaceta del Congreso 203 del 2011)


Pero la contrarreforma avanza en otro terreno, particularmente peligroso desde el punto del funcionamiento de la democracia: la financiación de las campañas electorales. Las normas sobre financiamiento electoral constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de la democracia. Que un candidato resulte hipotecado a intereses particulares por la vía del dinero que recibió en la campaña electoral o que aproveche sus propios recursos para tratar de incidir en el comportamiento de los electores es grave. Un requisito de cualquier democracia digna de dicho nombre consiste precisamente en el rigor de la normatividad sobre financiación de las campañas electorales, y en su capacidad de hacer respetar dicha normatividad por la vía del control y de la sanción a los incumplidos.

Por ello la Constitución de 1991 estableció la posibilidad de que la ley podría limitar el monto que los partidos, movimientos o candidatos pudieran gastar en las campañas electorales, así como la cuantía de las contribuciones individuales.

Estableció por otra parte como autoridad máxima electoral un Consejo Nacional Electoral (CNE) compuesto por siete miembros elegidos por el Consejo de Estado, de ternas elaboradas por los partidos políticos con personería jurídica.

La ley 130 de 1994 estableció, en desarrollo de la Constitución, que la reposición de gastos que el Estado haría a las campañas electorales sería a razón de $400 pesos por la primera vuelta y $200 en la segunda en las elecciones de presidente y de $400 pesos por voto en las campañas para Congreso de la República.

Pero el Acto Legislativo 01 de 2003 comenzó un proceso de contrarreforma en los sistemas de financiación. En lugar de establecer un mínimo, señaló un máximo: la cuantía de la financiación de las campañas “será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003”. Añadió además otro costo para los contribuyentes: deberían estos financiar las consultas internas de los partidos, también mediante el mecanismo de reposición por votos depositado.

La reforma del 2003 cambió también el sistema de elección del CNE. Sus nueve miembros serían elegidos ahora por el Congreso mediante el sistema de cifra repartidora. Es decir, los propios políticos pasaron a elegir a quienes deberían decidir sobre los costos de las campañas electorales y sobre el aporte que recibirían del Estado, así como a quienes deberían juzgar sus comportamientos en el terreno electoral. ¿Se imagina el lector lo que debe prometer a sus electores, los Congresistas, alguien que aspire a ser parte de ese Consejo?

Efectivamente, el Consejo Nacional Electoral comenzó a actuar a favor de los partidos ( y en contra de nosotros, los contribuyentes). Un ejemplo de ello es que en el año 2006, la resolución 157 de 2006 estableció que los partidos solo deberían presentar informes consolidados y resumidos sobre los gastos de campaña. Pero la única manera de vigilar que las normas sobre financiación de campaña se cumplan efectivamente sería si el CNE emitiera una especie de Plan Unico de Cuentas para los partidos políticos, semejante al que hoy existe para el sector financiero, emitido por la Superintendencia Financiera. Todo lo contrario a lo que apuntaba en ese momento el CNE.

La resolución 1948, por otra parte, como lo comentamos en una entrada anterior, permitió el enriquecimiento de los candidatos y de los partidos con los recursos destinados a la reposición de gastos de la campaña.

En efecto, la resolución 157 del 2006 decía lo siguiente:

“La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña ni incluirá los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones efectuadas por los particulares a los candidatos, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994”.

La resolución 1948 la cambió, y quedó de la siguiente manera:

La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994.

Es decir, si la campaña le costó a usted como canddato %1000 millones, y logró recoger contribuciones de particulares por ese valor, el monto que le da a usted el Estado es para su bolsillo.

El proyecto de Ley 190 Senado, 092 Cámara de 2010, que fue aprobado el año anterior, y que se encuentra en estos momentos en revisión en la Corte Constitucional, metió otro mico adicional: señaló que el valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado cada año teniendo en cuenta “el costo real de las campañas en cada circunscripción”. Para cumplir esta norma, el CNE con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan”.

Menuda tarea la que le espera al CNE y al Ministerio de Hacienda. Debe definir los costos de producción de un producto sui-generis, una campaña electoral. ¿Cuántos viajes aéreos y terrestres, pautas publicitarias en radio y televisión, folletos de publicidad, camisetas, incentivos varios al elector deben hacer parte de una campaña? ¿se pueden incluir sandwichs, botellas de aguardiente, o incentivos monetarios? Como se trata de hacer un estudio por cada circunscripción, se deberán tener en cuenta las diferencias regionales en el estilo de las campañas? Desde ya estoy preparando un derecho de petición para solicitar el primero de estos estudios. Tengo una enorme curiosidad para saber cómo superan ese reto los técnicos electorales y financieros.

Por otra parte, el proyecto de Ley 205 /11 Cámara, que se está discutiendo en estos momentos en el Congreso, busca elevar a Ley lo contemplado en la aludida resolución 1948 del CNE. No excluye los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones del monto a que tienen derecho los partidos o los candidatos por reposición de votos. Permite entonces el enriquecimiento a partir de los aportes del Estado mencionado más arriba.

Señala además que la financiación originada en “los recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes… del candidato.. no estará sometida a la limitación legal sobre límites individuales”. Y en fin, obliga a los partidos a distribuir la reposición estatal de gastos de campaña “entre los candidatos y el partido o movimiento, teniendo en cuenta los gastos que hubieren realizado con sus propios recursos…”. Señala además que los candidatos, es decir los miembros de las listas “en ningún caso recibirán un porcentaje inferior al 80% del valor de reposición estatal a que estos tuvieran derecho”.

Entre más ponga de sus recursos propios un candidato a una curul, más recibirá de su partido estado por reposición de votos. Esto, en lugar de disminuir los costos de las campañas electorales, contribuirá a elevarlas. Los candidatos con más recursos propios tendrán posibilidades más altas de resultar elegidos.

Este proyecto es un retroceso frente a lo que habían logrado reformas anteriores en términos de fortalecimiento de los partidos. Cuando existía la posibilidad de que un partido lanzara varias listas electorales para el mismo organismo, los líderes de los partidos no tenían los medios para disciplinar a los congresistas de los partidos. Esto, como lo señaló en su momento uno de los documentos del informe Alesina sobre reformas institucionales en Colombia, generaba competencia dentro de los partidos y no entre los partidos. “La competencia entre los partidos favorece el clientelismo, pues las cabezas de las diversas listas ( o lo candidatos individuales, diríamos nosotros ahora) tratan de diferenciarse dirigiéndose a grupos reducidos y con intereses locales, en vez de tratar de convocar a los votantes alrededor de las plataformas de los partidos” 1.





A la democracia le conviene que las elecciones se desarrollen alrededor de los grandes temas nacionales, y los partidos políticos son precisamente, como lo dicen los politólogos “agregadores de preferencias”. La gente debe seleccionar partidos, antes que candidatos individuales. Uno de los pocos instrumentos que tenían los dirigentes de los partidos para disciplinar a los candidatos era precisamente la financiación de las campañas individuales de los candidatos. Ahora no tendrán ni siquiera ese instrumento. El clientelismo continuará consolidándose, los costos de las campañas creciendo, y la democracia deteriorándose.

1. Roland G y Zapata J.G. Sistema electoral y de partidos políticos en Colombia: propuestas de reforma. En Alesina Alberto (ed), Reformas Institucionales en Colombia. Fedesarrollo, Alfaomega, 2002

domingo, 1 de mayo de 2011

Cuentas nacionales del DANE: algunas novedades. No hubo recesión en el 2009.

Los últimos datos sobre crecimiento económico proporcionados por el DANE nos arrojaron algunas sorpresas, especialmente sobre lo ocurrido en años anteriores.


El DANE, como cualquier institución productora de estadísticas, debe revisar su metodologías, a fin de hacerlas más confiables y oportunas. Las llamadas estadísticas de Cuentas Nacionales, que son las que permiten calcular el Producto Interno Bruto y sus componentes, tanto desde el punto de la demanda como de la oferta, y sus tasas de crecimiento, no pueden ser una excepción.

En los últimos años se han presentado varios de estos cambios en las estadísticas de cuentas nacionales, especialmente por el cambio en el año base. Debo hacer una referencia técnica, para explicar un poquito el problema. Para calcular el crecimiento total, el DANE calculaba la estructura de la economía en el año base, es decir el peso de las diversas actividades económicas. Se suponía, para efectos de simplificación en el cálculo, que esa estructura se mantenía en el tiempo. Si por ejemplo el sector de las comunicaciones tenía un peso del 5% en el PIB en el año base, se suponía que ese peso se mantenía. El crecimiento total de la economía era el resultado de la suma de la multiplicación del crecimiento de cada sector por su ponderación en el año base. Pero esto tiene un inconveniente: las economías son dinámicas y el peso de las actividades económicas cambian. El sector de las comunicaciones, por ejemplo, puede aumentar su participación en la economía, y ya no ser del 5% sino del 8%. Si se siguen haciendo los cálculos con la participación del año base, se estaría en este caso subestimando el crecimiento. Entre más nos alejemos del año base, mayor va a ser el problema.

Ello obligaba a que periódicamente el DANE tenía que cambiar el año base, para tener en cuenta los cambios en la estructura de la economía. Por ello el DANE cambió a finales del 2007 la base, que dejó de ser el año 1994 y pasó a ser el año 2000. En ese momento se descubrió que nuestra economía era más grande de lo que pensábamos. El PIB del año 2005, por ejemplo, resultó ser superior en un 18,3%. Éramos más ricos y no lo sabíamos.

En el primer trimestre del 2010 el DANE volvió a cambiar el año base y se definió que de ahora en adelante sería el año 2005. Le introdujo además una modificación a la metodología: para evitar los errores por los cambios en la estructura de la economía, de ahora en adelante las ponderaciones de los diferentes sectores serían variables: el crecimiento del año 2010 se calcula teniendo en cuenta la estructura del año 2009, la del año 2011 según la del 2010 y así sucesivamente ( los lectores interesados en los detalles técnicos pueden encontrar la metodología aquí ). El resultado fue otro ajuste hacia arriba de los datos más reciente: el PIB del año 2005 volvió a subir en un 1%. Valga señalar que esta metodología, llamada de índices encadenados, es la recomendada por los organismos internacionales que hacen recomendaciones en temas estadísticos.

Añádase a lo anterior que cada trimestre el DANE amplía su información sobre los diferentes sectores, lo que lo obliga a estar recalculando las cifras que ha publicado anteriormente. Por razones ligadas con mi oficio he guardado desde hace algunos años las cifras producidas por el DANE cada trimestre, lo que permite hacer las siguientes comparaciones, que se pueden apreciar en el siguiente gráfico.


Una de las sorpresas tiene que ver con lo pasó en al año 2009. La primera noticia que tuvimos, a principios del 2010, era la que en ese año habíamos crecido solo un 0.4%. Un trimestre después, la cifra se había duplicado: era del 0,8%. En el último informe del DANE se volvíó a duplicar el crecimiento del 2008, ahora se nos informa que fue del 1.5%. En contraste, el crecimiento del año 2007, que en Marzo del 2008 se nos informó como un record histórico del 7,5% ahora es un poco menor: 6,9%.

El comportamiento de la coyuntura normalmente se mide en trimestres Datos negativos o débiles en el crecimiento anual registrado cada trimestre son indicativos de recesión. Hasta Diciembre de 2009 los informes del DANE daban cuenta de una recesión que habría iniciado en el último trimestre de 2008. Todos los trimestres, hasta el tercer trimestre de 2009, habían tenido crecimiento negativo. Según la información que tenemos hoy, pasa a ser discutible si hubo recesión: en ningún trimestre se registró caída del PIB. El trimestre en el que peor nos fue es el cuarto del 2008, solo crecimos un 0.1%m (ver gráfico adjunto)



Podríamos esperar que para el futuro la nueva metodología de índices encadenados, al reconocer sobre la marcha los cambios estructurales de la economía, le de mayor confiabilidad a las cifras del DANE, y no se nos presenten sorpresas de la magnitud que hemos tenido recientemente.



Un elemento indispensable para los investigadores en temas económicos y sociales exige contar con series compatibles de largo plazo sobre el comportamiento de las diferentes variables económicas. Si uno entra a la página del Bureau of Economic Analysis, de Estados Unidos, encuentra información para la gran mayoría de variables desde el año 1930. El DANE ha informado que está elaborando la serie 1990-2000 con la nueva metodología, y que “dependiendo de la disponibilidad de recursos”, se tendrá una serie hacia atrás.



Esa información, señores de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación, es indispensable. Por favor, proporciónenle los recursos al DANE para que pueda producirla.