Comparta este contenido

Share/Save/Bookmark

domingo, 25 de abril de 2010

Incentivos tributarios en Colombia: fuente de privilegios y de corrupción

Los incentivos tributarios en Colombia se han convertido en un instrumento que facilitan la búsqueda y otorgamiento de rentas, y son una invitación para la corrupción.

Los incentivos tributarios a la inversión constituyen uno de los instrumentos frecuentes que utilizan los gobiernos para supuestamente estimular la generación de empleo y el crecimiento económico. El Estatuto Tributario colombiano está lleno de ellos, especialmente desde las reforma tributarias de 2003 y 2006. y de la expedición de la Ley 1004 de 2005 sobre Zonas Francas.

¿Tienen sentido esos incentivos? ¿Realmente contribuyen a la inversión? La literatura económica sobre el tema es escéptica sobre sus resultados.

La racionalidad de un incentivo tributario es en principio inobjetable: si se le disminuyen los impuestos a pagar a un empresario, la rentabilidad aumenta y por lo tanto estará más dispuesto a invertir. Pero existe por otra parte una realidad, también inobjetable: los impuestos son necesarios. El Estado tiene que financiar sus funciones básicas de producción de bienes públicos, y la sociedad ha considerado que debe también cumplir un papel importante en la redistribución de ingresos a través del gasto social. Si se aspira a mantener un nivel de gastos, o a aumentarlo (en la actual campaña presidencial todos los candidatos han prometido programas que se traducen en aumentos de gasto, pero han sido parcos en resolver cómo los financiarían), la única manera de reducirle los impuestos a un empresario o a un grupo de ellos es aumentándoselos al resto. Estos por lo tanto, tendrán un desincentivo para invertir. En principio, entonces, el efecto neto de un incentivo sería absolutamente neutro.

Obviamente, puede argumentarse que hay sectores económicos que el Gobierno debe preferir, y que ameritan por lo tanto tratamientos tributarios especiales. Serían aquellas que tengan “externalidades positivas”, en las cuales sus beneficios sociales sean superiores a los beneficios económicos apropiados por el empresario. En ausencia de apoyos especiales por parte del estado, a través de subsidios o de reducciones en impuestos (ambas figuras son equivalentes), el monto de inversión en estas actividades sería inferior al mínimo social. Ejemplo de estas externalidades son los beneficios ambientales asociados a la plantación de árboles o a algunas actividades de investigación y desarrollo.

En este contexto, generar empleo no puede considerarse una externalidad. Todas las actividades económicas, en mayor o menor grado, generan empleo. Lo lógico sería reducir los impuestos a todo el mundo, pero ello ya no podría ser considerado un incentivo tributario. Más bien deberían eliminarse aquellos impuestos que castigan la generación de empleo, o que disminuyen el monto que el empresario estaría dispuesto a pagarle a sus trabajadores, como las cargas parafiscales. Pero eso es otra historia. de la cual nos ocuparemos en otra entrada.

Si se acepta, en gracia de discusión, que es necesario utilizar los incentivos tributarios para compensar las externalidades positivas de una actividad económica, es necesario sopesar los beneficios de los incentivos con su costo. Zee, Stotsky y Ley 1 señalan los siguientes costos:

- Erosionan la base tributaria. Algunas inversiones se van a realizar de todas maneras, así no se haya contemplado la exención. En estos casos, la exención tributaria equivale a un regalo simple del fisco al inversionista. .
- Distorsionan la asignación de incentivos. Algunas actividades económicas son promovidas, no porque sean más eficientes económicamente, sino porque tienen los incentivos tributarios.
- Los incentivos tributarios crean oportunidades para la corrupción y para el desarrollo de actividades buscadoras de rentas. La corrupción desestimula la inversión.
- La administración de los incentivos tributarios representa un costo para la sociedad.
- Recordemos en fin una verdad de a puño: los incentivos distorsionan la asignación de factores. El trabajo y el capital son dos factores de producción que si bien pueden ser complementarios, también pueden ser sustitutos. Gracias a un incentivo tributario (una deducción sobre el valor de las inversiones en activos nuevos, como la que existe en Colombia), una empresa puede comprar más máquinas y la respuesta puede ser ambigua: o bien va a contratar más trabajadores para operarlas, o bien va a reemplazar un trabajo que antes se estaba desarrollando por trabajadores. Desde el punto de generación de empleo, lo más que se puede decir frente a este tipo de incentivos es que sus efectos son ambiguos.

Si pese a los inconvenientes señalados un país decide utilizar los incentivos tributarios como instrumento de promoción de la inversión, es necesario que ellos cumplan con ciertas condiciones, especialmente en lo relacionado con la transparencia en su asignación y administración. En un documento de trabajo publicado el año anterior, Klem2 argumenta que estos incentivos deben ser automáticos y no discrecionales.

Lo anterior contrasta con la manera como algunos de estos incentivos están funcionando en Colombia. Señalemos algunos ejemplos:

a) Exención de rentas. El Estatuto tributario (art 207-2) establece varias ingresos que son exentos de impuestos. En muchos casos, esa exención está condicionada al concepto de un organismo público, pero no están claros los criterios de otorgamiento de la exención. La renta generada en los hoteles que se remodelen o amplíen está exenta por 30 años, pero es “necesaria la certificación del Ministerio de Desarrollo”. La renta originada en nuevas plantaciones forestales, debe estar “calificada” por la Corporación Autónoma Regional o la entidad competente. La proveniente de nuevos productos medicinales y software deben tener un “alto contenido de investigación científico o tecnológico”, certificado por Colciencias o por quien haga sus veces.
b) Zonas Francas. Los usuarios de una zona franca pagan una tarifa del 15%, frente al 33% que paga el resto de las sociedades. Obviamente, montar una zona franca puede ser un magnífico negocio. La disminución del tributo termina repartiéndose entre el promotor (a través del mayor precio en la venta o arrendamiento de los terrenos allí ubicados) y el usuario. Y ¿quién decide la autorización de las zonas francas? La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo concepto de una “Comisión Intersectorial”. Esta basará su concepto (Decreto 383 de 2007) en el “impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta”. La Dian puede negar el concepto cuando a su criterio “ las necesidades se encuentren cubiertas en una determinada jurisdicción o por motivos de inconveniencia técnica, financiera, económica o de mercado”.

Las metas de inversión, modernización, generación de empleo solo deben aparecer en los estudios de factibilidad y en el “Plan Maestro de Desarrollo General de la Zona”, documentos que se presentan en el momento de la solicitud. No constituyen compromiso ni para los promotores de la zona franca ni para sus usuarios. Todo lo que tiene que hacer el promotor es convencer a la Comisión Intersectorial y a la DIAN de la bondad de su proyecto. Estos dos organismos pasaron a convertirse , en virtud de estas absurdas disposiciones en dispensadores discrecionales de rentas.

c) Contratos de Estabilidad Jurídica. Ya hemos hablado en otras ocasiones de este instrumento. Un organismo público, el Comité de de Estabilidad Jurídica, es el encargado de decidir qué contribuyentes tienen derecho a este particular privilegio. Los criterios de otorgamiento dejan también un amplio marco de discrecionalidad a los otorgantes.

En conclusión, la manera como se han reglamentado los incentivos tributarios en Colombia contradicen los principios con los cuales ellos deben ser otorgados y administrados. Dejan amplio margen para la búsqueda de rentas y para la corrupción. El nuevo gobierno que empiece el 7 de Agosto tendrá que proponer una revisión total de estos instrumentos.

1- Tax Incentives for business investment: a primer for policy makers in developing countries. World Development. Vol 30. No 9. pp 1497-1516. 2002.

2- Costs, benefits, and risks of business tax incentives. IMF Working paper, wp/09/21.Se puede consultar aquí.

sábado, 10 de abril de 2010

¿Como cerró el año fiscal 2009? Comparación entre planes y resultados

Enormes diferencias se presentaron entre el Plan Financiero para el 2009, presentado por el Gobierno en Julio del 2008, y el cierre fiscal que acaba de informar el CONFIS.

Según la Ley 819 de 2003 o de responsabilidad fiscal, antes del 15 de Junio de cada año, el Gobierno Nacional está obligado a presentar ante el Congreso de la República un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el debate de la ley de Presupuesto. El propósito es el que los proyectos de presupuesto General de la Nación y los de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado sean consistentes con ese plan y pueda demostrar el gobierno que su planes de ingresos y de gastos sean compatibles con las metas de déficit primario (diferencia entre ingresos y gastos excluidos los intereses de la deuda), así como con una senda de la deuda pública que asegure su sostenibilidad (es decir que no crezca exageradamente).

El Confis acaba de publicar el informe correspondiente al cierre financiero de 2009 Para saber si el resultado de la programación financiera tiene sentido, es interesante comparar estos resultados con el Plan que publicó originalmente el Gobierno en Julio del 2008. En el cuadro adjunto (marcar sobre él para verlo más claramente) he reunido, además de las cifras del plan inicial, las sucesivas revisiones al plan financiero realizadas en los meses de Septiembre de 2008, Febrero, Junio y Septiembre de 2009, y el cierre final que acaba de informar el CONFIS.



Después del plan inicial presentado en Junio de 2008, se produjo un ajuste un súbito ataque de optimismo: el Gobierno aumentó tanto el volumen de ingresos como de Gastos. Pero la crisis mundial que se desencadenó desde mediados de dicho mes obligó a reconsiderar los escenarios. Ya en Febrero del 2009 se anunció una ligera caída en los ingresos, ($4,7 billones), especialmente en los tributarios. Fue necesario por lo tanto ajustar los gastos tanto de funcionamiento como de inversión (pese a que se anunciaba un incremento en la demanda pública para contrarrestar la caída en la demanda privada). Nuevos cambios en las proyecciones se volvieron a producir en Junio y en Septiembre en la medida en la que continuaba la caída en los ingresos.

El balance al final del año, tal como lo registra el informe del Confis, deja ver los siguientes resultados:

a) Los Ingresos tributarios fueron un 12,2 % inferiores a lo programado en Julio del 2008. Este resultado no puede atribuírsele exclusivamente a la recesión. En forma que podríamos considerar como irresponsable, el gobierno había calculado una participación en sus tributos de un 17% del PIB, cuando la que se estaba registrando en el 2008 era del 14%. El resultado obtenido a fines de 2009, según el cierre fiscal, fue de 13.1% del PIB. Los resultados del generoso regimen tributario impulsado por este gobierno (exenciones de diversa naturaleza, descuentos tributarios a las adquisiciones de activos y zonas francas), y que ha disminuido notoriamente los recaudos, no fueron previstos en sus propios cálculos.

b) La sobreestimación en ingresos le permitió al gobierno proyectar en Junio de 2008, y para el 2009, un crecimiento en gastos de funcionamiento del 18,9%, entre los cuales los servicios personales crecían al 15%, las transferencias el 21%, y la inversión un 28%. El resultado sería un modesto crecimiento en el déficit con relación al PIB del 3,5% al 3,6%. [1].


c) Como resultado de este desfase, tuvo el Gobierno que recortar sus gastos, con relación a lo planeado inicialmente, en un 3,12% en servicios personales, 6% en transferencias, 7% en gastos generales, y 29% en inversión. Todavía no está claro en qué consistió la famosa política anticíclica, en especial los famosos $55 billones de inversión que se anunciaron en Enero del 2009. A pesar de estos recortes, el déficit fiscal del gobierno nacional pasó de una proyección del 3% a ser del 4,2% con relación al valor nominal del PIB informado por el DANE para el 2009.

d) El Plan inicial de Junio del 2008 tenía previstos desembolsos de crédito externo por valor de US$4650 millones. En realidad se desembolsaron US$5546 millones, el doble de los desembolsado en el 2008. No es de extrañar por lo tanto, que el Gobierno Nacional haya sido el principal responsable de la revaluación del peso colombiano, que tanto ha afectado el comportamiento de las exportaciones.

[1] Estas cifras están contenidas en el Marco de Gasto de Mediando Plazo presentado originalmente por el Gobierno en Junjo de 2008. Este documento no aparece hoy en la página WEB del Ministerio de Hacienda. El primer plan que aparece para el 2009 es la revisión realizada en Septiembre del 2008.