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sábado, 29 de julio de 2017

El costo fiscal de los incentivos tributarios.

Los beneficios, o incentivos tributarios tienen un alto costo fiscal, contribuyen a la concentración del ingreso, y oscurecen la transparencia de la política tributarias. Es necesario eliminarlos, o por lo menos racionalizarlos.
 
Según la Ley de Responsabilidad Fiscal colombiana (Ley 810 de 2003), el Gobierno Nacional debe presentar anualmente, antes las comisiones económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Además del informe y las proyecciones sobre el comportamiento macroeconómico y fiscal, el gobierno debe incluir  una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes.
En el informe recién presentado, el Gobierno estimó el costo de estos “beneficios tributarios” en los impuestos sobre la renta y el (CREE) para el 2016, en $72,3 billones, monto equivalente al 8,4% del PIB y al 61,6% de los ingresos tributarios del gobierno nacional en el mismo año[1].  Una cuenta de servilleta nos lleva a concluir  que eliminar estos tratamientos privilegiados podrían permitir una disminución general en la tarifas del impuesto de renta, tanto para personas jurídicas como naturales, en un 36%, manteniendo los ingresos. Alternativamente, manteniendo las tarifas vigentes en el 2016, la participación del impuesto a la renta en el PIB pasaría de un 14% a un 22%.   
Los beneficios tributarios atentan contra un principio básico de la tributación: la equidad, que exige que rentas iguales paguen igual tributación; por otra parte erosionan la base tributaria: en muchos casos las inversiones se hubieran realizado de todas maneras, sin necesidad del beneficio; distorsionan la asignación de los recursos de la sociedad, violando otro principio, el de la neutralidad tributaria frente a las decisiones de los agentes económicos; crean oportunidades para la corrupción y para actividades buscadoras de rentas: los contribuyentes mejor “conectados” con los órganos decisorios en el otorgamiento de esos incentivos (parlamento, administración tributaria, ministerios sectoriales) son quienes tienen una mayor oportunidad de beneficiarse; profundizan el carácter regresivo del régimen tributario: los  beneficiados con ellos son principalmente contribuyentes de altos ingresos, como consecuencia de lo cual, según cálculos de Moller (2012)[2], las exenciones tributarias elevan en Colombia el coeficiente de GINI en un 0,7 punto porcentual; la  administración misma de los beneficios tributarios representa un costo para la sociedad, al hacer que los procesos de declaración de ingresos y de auditoría sean más complejos[3], y en fin, es posible que aumenten la evasión en la medida en que algunos grupos empresariales, mediante mecanismos de precios de transferencia o de reorganización empresarial, concentren los ingresos recibidos en aquellas actividades económicas que tengan tratamiento tributario especial.

No es de extrañar por lo tanto que la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, designada por el Gobierno, recomendó en su informe final la eliminación o reducción de los privilegios tributarios,  y la adopción de un impuesto único e uniforme a las utilidades empresariales. Estas sugerencias no fueron tenidas en cuenta, y la Ley 1819 , contentiva de la reforma tributaria del año anterior, dejó vigentes estos privilegios, e incluso creó otros, como lo señalamos en una entrada anterior.
Por otra parte, vale la pena señalar que el cálculo presentado en el MFMP excluye un importante capítulo de los privilegios tributarios, que son las tarifas diferenciales del impuesto a la renta. Ello porque  no está mencionado este  privilegio en la Ley de Responsabilidad Fiscal. El año pasado, las empresas ubicadas en zonas francas pagaban un impuesto de renta del 15%. A estas empresas no se les aplicaba el CREE, pero debían pagar el impuesto a la nómina (por salud, ICBF y SENA)  correspondiente a los trabajadores de menos de 10 salarios mínimos mensuales. Como se recuerda, el CREE estaba destinado a compensar los ingresos dejados de recibir por esta contribución y se estableció en el 9% de la utilidades. Ahora, los usuarios de zonas francas quedaron con un impuesto del 20%, pero se les eliminó (art 65 de la Ley 1819) la contribución para salud, ICBF y Sena. Es decir, se amplió el privilegio. En el caso de que estas empresas hubieran firmado los famosos Contratos de Estabilidad Jurídica, en buena hora prohibidos a partir de la Ley 1607 de 2012, esta tarifa les quedó en el 15%, aun cuando deben seguir pagando plenamente los aportes patronales.

 Por otra parte, la Ley 1819 cambió la exención a la renta de que disfrutaban varias actividades económicas en un tarifa del 9% (para compensar la eliminación del impuesto a la nómina mencionada más arriba). Ellas son: los servicios hoteleros prestados en hoteles nuevos o remodelados (privilegio que dura 30 años), los servicios de ecoturismo certificados y el aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales.
La obligación de conocer el costo fiscal de estos beneficios tributarios, planteada en la Ley de Responsabilidad Fiscal,  ha tenido enormes dificultades, como lo reconoció la DIAN en un derecho de petición formulado por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad,   copia del cual me fue enviado gentilmente por esta organización[4]. Frente a la solicitud que formulaba DeJusticia de desagregar los gastos tributarios contenidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, dice la DIAN que ello no es posible,  porque la información solicitada en las Declaraciones de Renta se encuentra limitada  a los “conceptos allí solicitados para su diligenciamiento, la cobertura de los declarantes obligados a presentarla, y la calidad de la misma en razón a errores de diligenciamiento que han sido detectados en el análisis del información”.

Por otra parte, si como lo señalábamos más arriba, no se incluyen en el costo de los beneficios tributarios la existencia de tarifas diferenciales a favor de ciertos contribuyentes, el  problema de la subestimación aumentará a partir del 2018, que reemplazó la exención de rentas para hoteles nuevos y remodelados, empresas editoriales, etc. por la tarifa diferencial. Se oscurecerá aún más la información sobre el costo fiscal de estos beneficios.
La oportunidad de hacer una reforma tributaria estructural, que entre otros temas, elimine o por lo menos racionalice los beneficios tributarios, se desperdició el año anterior. Sigue siendo una tarea pendiente para el país.  
 



[1] Correctamente, el MFMP no incluye todas las deducciones como beneficios tributarios. Una buena parte de las deducciones corresponde a gastos que guardan relación de causalidad con la generación de renta.
[2] Moller .L.C. Política fiscal en Colombia: aprovechamiento de su potencial para  lograr una sociedad más equitativa, 2012.
[3] Ver al respect: Zee, Stotsky y Ley.  Tax Incentives for business investment: a primer for policy makers in developing countries. World Development. Vol 30. No 9. pp 1497-1516. 2002.
[4] Carta enviada por Pastor Sierra Reyes, Jefe de Coordinación de Estudios Económicos, Subdirección de Gestión de Análisis Operacional, dirigida a Andrés Castro Araújo Investigador de Dejusticia, 7 de Julio de 2012.