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domingo, 15 de mayo de 2011

La financiación de las campañas electorales. una contrarreforma política.

Se está discutiendo en estos momentos en el Congreso el proyecto de Ley 250 Cámara “Por medio del cual se adoptan disposiciones sobre equidad de género y sobre financiación de las campañas políticas electorales”. Una verdadera contrarreforma en los dos temas frente a los que se ocupa el proyecto de Ley.

Frente al tema de la equidad de género el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 había establecido que para el nombramiento en los cargos públicos que debieran proveerse por el sistema de listas se debería incluir, hombres y mujeres en igual proporción. El proyecto de Ley presentado recientemente por el gobierno señala que cuando no se hubieran postulado aspirantes que permitan cumplir con el precepto de género…los partidos y movimientos podrán completarla (la lista) con candidatos de un mismo género. Es decir se produce un cambio fundamental en la ley de cuotas. ¿será posible que un partido que deba inscribir 100 candidatos al senado no encuentren 50 mujeres dispuestas a llevar su vocería en el congreso? Si se trata de escoger 4 representantes a la cámara por un departamento, no aparecerán 2 mujeres? Hablaría muy mal del partido si esta extraña situación llegara a presentarse. Pero fue lo que propuso el gobierno, y para allá va la discusión del proyecto en el congreso, puesto que ya fue aprobado en primer debate (ver gaceta del Congreso 203 del 2011)


Pero la contrarreforma avanza en otro terreno, particularmente peligroso desde el punto del funcionamiento de la democracia: la financiación de las campañas electorales. Las normas sobre financiamiento electoral constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de la democracia. Que un candidato resulte hipotecado a intereses particulares por la vía del dinero que recibió en la campaña electoral o que aproveche sus propios recursos para tratar de incidir en el comportamiento de los electores es grave. Un requisito de cualquier democracia digna de dicho nombre consiste precisamente en el rigor de la normatividad sobre financiación de las campañas electorales, y en su capacidad de hacer respetar dicha normatividad por la vía del control y de la sanción a los incumplidos.

Por ello la Constitución de 1991 estableció la posibilidad de que la ley podría limitar el monto que los partidos, movimientos o candidatos pudieran gastar en las campañas electorales, así como la cuantía de las contribuciones individuales.

Estableció por otra parte como autoridad máxima electoral un Consejo Nacional Electoral (CNE) compuesto por siete miembros elegidos por el Consejo de Estado, de ternas elaboradas por los partidos políticos con personería jurídica.

La ley 130 de 1994 estableció, en desarrollo de la Constitución, que la reposición de gastos que el Estado haría a las campañas electorales sería a razón de $400 pesos por la primera vuelta y $200 en la segunda en las elecciones de presidente y de $400 pesos por voto en las campañas para Congreso de la República.

Pero el Acto Legislativo 01 de 2003 comenzó un proceso de contrarreforma en los sistemas de financiación. En lugar de establecer un mínimo, señaló un máximo: la cuantía de la financiación de las campañas “será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003”. Añadió además otro costo para los contribuyentes: deberían estos financiar las consultas internas de los partidos, también mediante el mecanismo de reposición por votos depositado.

La reforma del 2003 cambió también el sistema de elección del CNE. Sus nueve miembros serían elegidos ahora por el Congreso mediante el sistema de cifra repartidora. Es decir, los propios políticos pasaron a elegir a quienes deberían decidir sobre los costos de las campañas electorales y sobre el aporte que recibirían del Estado, así como a quienes deberían juzgar sus comportamientos en el terreno electoral. ¿Se imagina el lector lo que debe prometer a sus electores, los Congresistas, alguien que aspire a ser parte de ese Consejo?

Efectivamente, el Consejo Nacional Electoral comenzó a actuar a favor de los partidos ( y en contra de nosotros, los contribuyentes). Un ejemplo de ello es que en el año 2006, la resolución 157 de 2006 estableció que los partidos solo deberían presentar informes consolidados y resumidos sobre los gastos de campaña. Pero la única manera de vigilar que las normas sobre financiación de campaña se cumplan efectivamente sería si el CNE emitiera una especie de Plan Unico de Cuentas para los partidos políticos, semejante al que hoy existe para el sector financiero, emitido por la Superintendencia Financiera. Todo lo contrario a lo que apuntaba en ese momento el CNE.

La resolución 1948, por otra parte, como lo comentamos en una entrada anterior, permitió el enriquecimiento de los candidatos y de los partidos con los recursos destinados a la reposición de gastos de la campaña.

En efecto, la resolución 157 del 2006 decía lo siguiente:

“La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña ni incluirá los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones efectuadas por los particulares a los candidatos, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994”.

La resolución 1948 la cambió, y quedó de la siguiente manera:

La reposición de gastos de campaña no podrá ser superior al monto de lo efectivamente gastado en la campaña, de conformidad con las reglas de financiación contenidas en la Ley 130 de 1994.

Es decir, si la campaña le costó a usted como canddato %1000 millones, y logró recoger contribuciones de particulares por ese valor, el monto que le da a usted el Estado es para su bolsillo.

El proyecto de Ley 190 Senado, 092 Cámara de 2010, que fue aprobado el año anterior, y que se encuentra en estos momentos en revisión en la Corte Constitucional, metió otro mico adicional: señaló que el valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado cada año teniendo en cuenta “el costo real de las campañas en cada circunscripción”. Para cumplir esta norma, el CNE con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan”.

Menuda tarea la que le espera al CNE y al Ministerio de Hacienda. Debe definir los costos de producción de un producto sui-generis, una campaña electoral. ¿Cuántos viajes aéreos y terrestres, pautas publicitarias en radio y televisión, folletos de publicidad, camisetas, incentivos varios al elector deben hacer parte de una campaña? ¿se pueden incluir sandwichs, botellas de aguardiente, o incentivos monetarios? Como se trata de hacer un estudio por cada circunscripción, se deberán tener en cuenta las diferencias regionales en el estilo de las campañas? Desde ya estoy preparando un derecho de petición para solicitar el primero de estos estudios. Tengo una enorme curiosidad para saber cómo superan ese reto los técnicos electorales y financieros.

Por otra parte, el proyecto de Ley 205 /11 Cámara, que se está discutiendo en estos momentos en el Congreso, busca elevar a Ley lo contemplado en la aludida resolución 1948 del CNE. No excluye los gastos financiados mediante contribuciones o donaciones del monto a que tienen derecho los partidos o los candidatos por reposición de votos. Permite entonces el enriquecimiento a partir de los aportes del Estado mencionado más arriba.

Señala además que la financiación originada en “los recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes… del candidato.. no estará sometida a la limitación legal sobre límites individuales”. Y en fin, obliga a los partidos a distribuir la reposición estatal de gastos de campaña “entre los candidatos y el partido o movimiento, teniendo en cuenta los gastos que hubieren realizado con sus propios recursos…”. Señala además que los candidatos, es decir los miembros de las listas “en ningún caso recibirán un porcentaje inferior al 80% del valor de reposición estatal a que estos tuvieran derecho”.

Entre más ponga de sus recursos propios un candidato a una curul, más recibirá de su partido estado por reposición de votos. Esto, en lugar de disminuir los costos de las campañas electorales, contribuirá a elevarlas. Los candidatos con más recursos propios tendrán posibilidades más altas de resultar elegidos.

Este proyecto es un retroceso frente a lo que habían logrado reformas anteriores en términos de fortalecimiento de los partidos. Cuando existía la posibilidad de que un partido lanzara varias listas electorales para el mismo organismo, los líderes de los partidos no tenían los medios para disciplinar a los congresistas de los partidos. Esto, como lo señaló en su momento uno de los documentos del informe Alesina sobre reformas institucionales en Colombia, generaba competencia dentro de los partidos y no entre los partidos. “La competencia entre los partidos favorece el clientelismo, pues las cabezas de las diversas listas ( o lo candidatos individuales, diríamos nosotros ahora) tratan de diferenciarse dirigiéndose a grupos reducidos y con intereses locales, en vez de tratar de convocar a los votantes alrededor de las plataformas de los partidos” 1.





A la democracia le conviene que las elecciones se desarrollen alrededor de los grandes temas nacionales, y los partidos políticos son precisamente, como lo dicen los politólogos “agregadores de preferencias”. La gente debe seleccionar partidos, antes que candidatos individuales. Uno de los pocos instrumentos que tenían los dirigentes de los partidos para disciplinar a los candidatos era precisamente la financiación de las campañas individuales de los candidatos. Ahora no tendrán ni siquiera ese instrumento. El clientelismo continuará consolidándose, los costos de las campañas creciendo, y la democracia deteriorándose.

1. Roland G y Zapata J.G. Sistema electoral y de partidos políticos en Colombia: propuestas de reforma. En Alesina Alberto (ed), Reformas Institucionales en Colombia. Fedesarrollo, Alfaomega, 2002

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