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domingo, 16 de noviembre de 2014

El costo de los beneficios tributarios. A proposito del desfinanciamiento presupuestal

Si el gobierno quiere modernizar el sistema tributario paso a paso, como lo ha anunciado el presidente, el próximo paso debe consistir en una racionalización radical de los incentivos tributarios. Ojalá se decida a darlo.

 En su proyecto de reforma tributaria presentado al Congreso, el Gobierno ha insistido en que no es el momento de hacer reformas estructurales. También el Presidente de la República, en su entrevista de hoy en el diario el Tiempo, afirma que el estatuto tributario va a ser reformado “paso a paso”, y que “reescribir el estatuto tributario de la A la Z generaría mucha incertidumbre entre los inversionistas“.

 Pero si hay un tema que amerita una mirada urgente para aumentar ingresos, mejorar la eficiencia y neutralidad del sistema tributario, y aumentar su progresividad, es el de los incentivos tributarios. En efecto, nuestro estatuto, a través de rentas exentas, deducciones, descuentos tributarios y tarifas diferenciales ha protegido a ciertos grupos de contribuyentes, no siempre con el mejor sentido de la eficiencia o de la equidad. Más que incentivos, se trata de privilegios tributarios.

 La Ley 819 de 2003, o de Responsabilidad Fiscal establece la obligación para el Gobierno Nacional en su Marco Fiscal de Mediano Plazo que debe presentar anualmente al Congreso, conjuntamente con el proyecto anual de Ley de Presupuesto, una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes. Desafortunadamente, no obliga a presentar el costo de las tarifas diferenciales sobre la renta. Se supone que este debe ser un insumo importante para el estudio, tanto del presupuesto anual, como de las proyecciones sobre las finanzas del Gobierno Nacional.

  Esta obligación ha venido siendo cumplida, al menos parcialmente, por el Gobierno, pero no hemos podido apreciar que los informes resultantes tengan alguna consecuencia en las deliberaciones del órgano legislativo, especialmente en las comisiones Tercera y Cuarta de Cámara y Senado, que deben encargarse del estudio de la situación financiera del gobierno y del régimen tributario. Una razón adicional para estudiar el impacto de estos incentivos es el desfinanciamiento del presupuesto para el año 2015, que ha obligado al gobierno a presentar un proyecto de reforma tributaria  para recaudar 12,5 billones de pesos en los que estaría desfinanciado el presupuesto nacional para el año 2015, según lo planteado en la exposición de motivos   de dicho proyecto.
 
Apoyándome en los Marcos Fiscales de Mediano Plazo (MFMP) publicados desde el año 2009, he armado el siguiente cuadro, que muestra el costo de los principales incentivos relacionados con el impuesto a la renta.

 
Fuente: Ministerio de Hacienda y´Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo, publicados entre 2008  y  2014. Como las cifras del año inmediatamente anterior son provisionales, se toman las de dos años después, que son las definitivas, a excepción de las correspondientes a 2013  
 
 
   Es interesante señalar que a finales del 2010 el costo total de estos incentivos equivalía el 32,5% del impuesto recogido por el Gobierno por el total del impuesto a la renta (1,6% del PIB). Es una buena noticia que el peso de estos incentivos se haya reducido. El saldo más grande se dio en el año 2011, cuando entró en aplicación la reforma tributaria del 2010 que elimino la absurda deducción tributaria del 40% del valor de las inversiones realizadas en activos fijos, creada por la Ley 1111 de 2006 y que le costó al fisco 4 billones de pesos en el 2009. Pero los descuentos tributarios que quedan, y que son contabilizados por el Ministerio de Hacienda, le siguen costando al fisco $6,3 billones, 14% del total recaudado por el impuesto a la renta, y 1% del PIB.

Los beneficios tributarios pueden tener varias modalidades: rentas exentas, deducciones, descuentos tributarios o tarifas menores con relación al resto de contribuyentes. Algunas de estos beneficios tienen justificación, otro no.

Las rentas exentas

El costo total de las rentas exentas ascendió en el 2013 a 5 billones, de los cuales 2,7 billones correspondieron a personas jurídicas y 2,1 billones a personas naturales. Sobre todo en la primera categoría hay algunas que no tienen mayor justificación: ingresos por servicios hoteleros prestados en hoteles que se remodelen o se amplíen (el aumento de la subutilización en las tasas de ocupación que ha sido informado por algunos medios tiene que ver con este fenómeno), aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, los ingresos por servicios de sísmica a empresas petroleras, el 20% de los ingresos recibidos por las empresas que se establezcan en la Zona del Nevado del Ruiz (25 años después de la tragedia de Armero)  por los seis primeros años del período productivo, y los ingresos recibidos por empresas editoriales.

Costos y deducciones

  Para poder calcular la renta susceptible de incrementar el patrimonio del contribuyente, principio universal de tributación recogido en el artículo 26 del Estatuto Tributario, es necesario restar a los ingresos los costos incurridos necesarios para la actividad productiva. Ese básicamente es el sentido de las deducciones o costos, que son diferenciados en el Estatuto Tributario colombiano. Un buen número de deducciones, por ejemplo la depreciación y los impuestos diferentes a la renta, son en realidad costos o gastos, según las normas internacionales de contabilidad (1)

Pero en Colombia nos inventamos una contabilidad creativa del sistema de deducciones, destinada a generar estímulos tributarios. Consiste en permitir que muchas inversiones sean “deducibles”. Partamos de la base de que el desgaste natural de los activos fijos se refleja en la depreciación , que se contabiliza tributariamente como un costo, en concordancia con las normas contables. El MFMP calcula únicamente el costo de la deducción por activos fijos por el 40% del valor de las inversiones efectivas realizadas en activos productivos, que como ya mencionamos, fue eliminado en la reforma del 2010. Subsiste sin embargo esta excepción para las 40 empresas que firmaron contratos de estabilidad jurídica, y que incluyeron en su solicitud la estabilidad de esta deducción. El costo fiscal de este tratamiento diferencial ascendió a $598 mm en el 2013.

Aparte de esto, existen otras deducciones por inversiones, sobre las cuales no proporciona datos el MFMP: inversiones en nuevas plantaciones, riesgos, pozos y silos, inversiones en fundación, ampliación y mejoramiento de fincas rurales, inversiones en desarrollo científico y tecnológico, entre otras. 

Tarifas diferenciales

En cuanto a las tarifas diferenciales, subsiste el tratamiento diferencial a las zonas francas, sobre el cual nos habíamos pronunciado en una entrada anterior de este blog,  al cual remito al lector. Las sociedades declaradas como zonas francas o los usuarios de las mismas solo pagan el 15% de la renta, frente al 25% de las otras sociedades. La reforma tributaria del 2012 les mantuvo en el 15%, las eximió del CREE, pero les mantuvo los impuestos parafiscales vigentes antes de dicha norma. Con el proyecto de Ley presentado por el Gobierno, el tratamiento diferencial de las zonas francas aumenta, puesto que la tarifa del CREE va aumentar un punto, al estabilizarse en un 9%.

Un estudio del Banco de la República  realizado en el 2011 estimaba en ese momento el costo tributario por el beneficio de la tarifa diferencial para las zonas francas en $67.600 millones, equivalente al 0,2% del recaudo total del impuesto a la renta. El costo fiscal aparentemente era bajo, pero el mismo informe señalaba el bajo nivel de ejecución (pag 16) de los compromisos adquiridos por las empresas favorecidas en materia de inversión y de empleo. Es decir, no se justifica ese tratamiento diferencial. La disminución en la equidad y en la transparencia en la política fiscal es un costo suficiente que debería evitarse.

Generación de distorsiones

En general, uno de los costos importante señalados en la literatura con relación a los tratamientos tributarios diferenciales, sean bajo la forma de exenciones, deducciones, descuentos o tarifas diferenciales, es la oportunidad que se le da a ciertos contribuyentes para manipular transacciones entre empresas relacionadas, transfiriendo ingresos desde las empresas con tributación más alta hacia aquellas que gozan de un sistema especial, con sistemas de precios de transferencia, o transacciones financieras (2)  En este último caso la empresa con impuesto más altos se endeuda con la que tiene el tratamiento preferencial. El gasto en intereses es deducible en la primera y exento o con tarifa más baja en la segunda. Los costos de estas distorsiones son imposibles de calcular.

Si el gobierno quiere modernizar el sistema tributario paso a paso, como lo ha anunciado el presidente, el próximo paso debe consistir en una racionalización radical de los incentivos tributarios. Ojalá se decida a darlo.

(1) Un problema que existe en Colombia tiene que ver con el IVA a los bienes de capital, que no es deducible.
Debería, en justicia, permitirse esa deducción.
(2) Ver por ejemplo, Roca J. Evaluation of the effectiveness  and efficiency of tax benefits. IDB, 2010. Se puede conseguir aquí.


2 comentarios:

Alejandro Delgado dijo...

Concuerdo, en términos generales, con los planteamientos del profesor Azuero. Hay dos temas que tiene que ver con beneficios tributarios que no están desarrollados en el blog, y que merecen especial atención.

El primero de ellos es la exención derivada de la Ley 1429 de 2010 que, como lo indica su artículo primero “tiene por objeto la formalización y la generación de empleo, con el fin de generar incentivos a la formalización en las etapas iniciales de la creación de empresas; (sic) de tal manera que aumenten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse”. El segundo tiene que ver con los precios de transferencia y los paraísos fiscales.

La ley 1429 (Art. 4) establece una progresividad en la tarifa del impuesto sobre la renta. En los dos primeros contados a partir del “inicio de su actividad económica principal”, la tarifa es del 0%, y luego empieza a aumentar gradualmente hasta el 100% en el año sexto de operación. La progresividad llega hasta el año 11 en el caso de empresas ubicadas en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. La ley previó beneficios de pago gradual de parafiscales, lo cual al momento de promulgación de la ley sólo tenía impacto directo en las finanzas del Sena, el ICBF y las cajas de compensación. A partir del año 2013, con los efectos de la Ley 1607 de 2012, el impacto puede reflejarse en el presupuesto público, aunque, por otro lado, con la creación del CREE el beneficio tributario por la renta se reduce, ya que las empresas no están exentas de este nuevo impuesto.

No está claro el impacto de la ley en la formalización y en la generación del empleo. Un trabajo del Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social Universidad externado de Colombia (http://portal.uexternado.edu.co/pdf/6_derechoSeguridadSocial/observatorio/publicaciones/boletines/boletin13-nuevo.pdf) concluye que no hay evidencia de un efecto positivo en dichas variables (el trabajo es de diciembre de 2011, por lo cual puede ser prematuro).

Medir el verdadero efecto de la ley implicaría eliminar el empleo generado por las empresas que, de cualquier manera, se hubieran creado. “Donde come el enfermo como el alentado” dice un viejo refrán. ¿Cuál es la exención otorgada a empresas que con o sin beneficio se hubieran conformado y contratado personal? Es decir, en las que el efecto de la ley es un beneficio accidental. Estas cifras no se conocen. Y es que la ley beneficia a todas las empresas con 50 trabajadores o menos y activos hasta 5.000 salarios mínimos (unos $3.000 millones). Empresas de tecnología (incluso, multinacionales con negocios maduros en el mundo), por citar sólo un ejemplo, pueden llegar a facturar sumas muy significativas con muy pocos trabajadores y cuantía mínima de activos. La DIAN, en un informe publicado en mayo de 2013 (disponible en internet (http://www.dian.gov.co/descargas/Servicios/OEE-Documentos/Cuadernos/Primer_informe_aplicacion_Ley_1429_2010.pdf) calcula el costo fiscal del beneficio en el año 2011 alcanzó $79.766 millones. El informe de la DIAN trata sólo del efecto fiscal, y no hace referencia al impacto de la ley en la formalización o la creación de empleo.

Alejandro Delgado Perea
adelgado@globbal.co

Alejandro Delgado dijo...

Por otra parte, está el boquete de la pérdida de tributación por desplazamiento de rentas a otros territorios (BEPS) por cuenta de la poca efectividad en la práctica de la normatividad en precios de transferencia. Es evidente para empresas informadas el espacio que hay en Colombia para desviar rentas a territorios con menor tributación (basta comentar que, después de 10 años de vigencia del régimen, no existe un solo proceso de fondo por precios de transferencia: los litigios son por meros asuntos de forma: omisión en declaraciones, extemporaneidad, etc.).

La Ley 1607 introdujo la obligación de documentar transacciones con vinculados ubicados en zonas francas, pero por otro lado incrementó el monto de las transacciones a examinar. Luego de 10 años, el gobierno finalmente expide en octubre de 2013 la lista de paraísos fiscales. Es un gran avance, sin duda, en materia de precios de transferencia. Para nadie es un secreto que la efectividad en el desplazamiento de las rentas tiene beneficios para la empresa multinacional sólo en la medida en que lo haga a territorios con más baja tributación efectiva. Pero el decreto inicial excluye a Panamá. Y aunque un año después la incluye en la lista, la excluye de nuevo antes de que el decreto tenga efectos (1 de enero de 2015). Y la misma exposición de motivos de la ley 1607 refleja la cuantía de las transacciones con Panamá (las declaradas…), que exceden por mucho el segundo fiscal utilizado por los contribuyentes colombianos. Y nada se ha dicho sobre los patrimonios ocultos en Panamá tras empresas con acciones al portador. Personalmente dudo mucho de la efectividad del anunciado acuerdo de intercambio de información con Panamá. Tendrá cierto efecto sicológico, que gradualmente se irá perdiendo cuando la realidad muestre que ese tigre no tiene dientes.

Alejandro Delgado Perea
adelgado@globbal.co