Los beneficios, o incentivos tributarios tienen un alto costo fiscal, contribuyen a la concentración del ingreso, y oscurecen la transparencia de la política tributarias. Es necesario eliminarlos, o por lo menos racionalizarlos.
Según la Ley de Responsabilidad
Fiscal colombiana (Ley 810 de 2003), el Gobierno Nacional debe presentar
anualmente, antes las comisiones económicas del Senado y de la Cámara un Marco
Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad
durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Además del informe y
las proyecciones sobre el comportamiento macroeconómico y fiscal, el gobierno
debe incluir una estimación del costo
fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes.
En el informe recién presentado, el Gobierno estimó el costo de estos
“beneficios tributarios” en los impuestos sobre la renta y el (CREE) para el
2016, en $72,3 billones, monto equivalente al 8,4% del PIB y al 61,6% de los
ingresos tributarios del gobierno nacional en el mismo año[1].
Una cuenta de servilleta nos lleva a
concluir que eliminar estos tratamientos
privilegiados podrían permitir una disminución general en la tarifas del
impuesto de renta, tanto para personas jurídicas como naturales, en un 36%, manteniendo
los ingresos. Alternativamente, manteniendo las tarifas vigentes en el 2016, la
participación del impuesto a la renta en el PIB pasaría de un 14% a un 22%.
Los beneficios tributarios
atentan contra un principio básico de la tributación: la equidad, que exige que
rentas iguales paguen igual tributación; por otra parte erosionan la base
tributaria: en muchos casos las inversiones se hubieran realizado de todas
maneras, sin necesidad del beneficio; distorsionan la asignación de los
recursos de la sociedad, violando otro principio, el de la neutralidad
tributaria frente a las decisiones de los agentes económicos; crean oportunidades
para la corrupción y para actividades buscadoras de rentas: los contribuyentes mejor “conectados” con los órganos decisorios en el otorgamiento de
esos incentivos (parlamento, administración tributaria, ministerios
sectoriales) son quienes tienen una mayor oportunidad de beneficiarse; profundizan
el carácter regresivo del régimen tributario: los beneficiados con ellos son principalmente
contribuyentes de altos ingresos, como consecuencia de lo cual, según cálculos
de Moller (2012)[2],
las exenciones tributarias elevan en Colombia el coeficiente de GINI en un 0,7
punto porcentual; la administración misma de los beneficios tributarios
representa un costo para la sociedad, al hacer que los procesos de declaración
de ingresos y de auditoría sean más complejos[3],
y en fin, es posible que aumenten la evasión en la medida en que algunos grupos
empresariales, mediante mecanismos de precios de transferencia o de
reorganización empresarial, concentren los ingresos recibidos en aquellas
actividades económicas que tengan tratamiento tributario especial.
No es de extrañar por lo tanto
que la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria,
designada por el Gobierno, recomendó en su informe final la eliminación o reducción de los
privilegios tributarios, y la
adopción de un impuesto único e uniforme a las utilidades empresariales. Estas
sugerencias no fueron tenidas en cuenta, y la Ley 1819 , contentiva de la
reforma tributaria del año anterior, dejó vigentes estos privilegios, e incluso
creó otros, como lo señalamos en una entrada anterior.
Por otra parte, vale la pena
señalar que el cálculo presentado en el MFMP excluye un importante capítulo de
los privilegios tributarios, que son las tarifas diferenciales del impuesto a
la renta. Ello porque no está mencionado
este privilegio en la Ley de
Responsabilidad Fiscal. El año pasado, las empresas ubicadas en zonas francas
pagaban un impuesto de renta del 15%. A estas empresas no se les aplicaba el
CREE, pero debían pagar el impuesto a la nómina (por salud, ICBF y SENA) correspondiente a los trabajadores de menos
de 10 salarios mínimos mensuales. Como se recuerda, el CREE estaba destinado a
compensar los ingresos dejados de recibir por esta contribución y se estableció
en el 9% de la utilidades. Ahora, los usuarios de zonas francas quedaron con un
impuesto del 20%, pero se les eliminó (art 65 de la Ley 1819) la contribución
para salud, ICBF y Sena. Es decir, se amplió el privilegio. En el caso de que estas empresas
hubieran firmado los famosos Contratos de Estabilidad Jurídica, en buena hora
prohibidos a partir de la Ley 1607 de 2012, esta tarifa les quedó en el 15%,
aun cuando deben seguir pagando plenamente los aportes patronales.
Por otra parte, la Ley 1819 cambió la exención a la renta de que disfrutaban varias
actividades económicas en un tarifa del 9% (para compensar la eliminación del
impuesto a la nómina mencionada más arriba). Ellas son: los servicios hoteleros
prestados en hoteles nuevos o remodelados (privilegio que dura 30 años), los
servicios de ecoturismo certificados y el aprovechamiento de nuevas
plantaciones forestales.
La obligación de conocer el costo
fiscal de estos beneficios tributarios, planteada en la Ley de Responsabilidad
Fiscal, ha tenido enormes dificultades,
como lo reconoció la DIAN en un derecho de petición formulado por el Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad,
copia del cual me fue enviado gentilmente por esta organización[4].
Frente a la solicitud que formulaba DeJusticia de desagregar los gastos
tributarios contenidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, dice la DIAN que
ello no es posible, porque la
información solicitada en las Declaraciones de Renta se encuentra limitada a los “conceptos allí solicitados para su
diligenciamiento, la cobertura de los declarantes obligados a presentarla, y la
calidad de la misma en razón a errores de diligenciamiento que han sido
detectados en el análisis del información”.
Por otra parte, si como lo
señalábamos más arriba, no se incluyen en el costo de los beneficios
tributarios la existencia de tarifas diferenciales a favor de ciertos
contribuyentes, el problema de la
subestimación aumentará a partir del 2018, que reemplazó la exención de rentas
para hoteles nuevos y remodelados, empresas editoriales, etc. por la tarifa
diferencial. Se oscurecerá aún más la información sobre el costo fiscal de
estos beneficios.
La oportunidad de hacer una
reforma tributaria estructural, que entre otros temas, elimine o por lo menos
racionalice los beneficios tributarios, se desperdició el año anterior. Sigue
siendo una tarea pendiente para el país.
[1]
Correctamente, el MFMP no incluye todas las deducciones como beneficios
tributarios. Una buena parte de las deducciones corresponde a gastos que
guardan relación de causalidad con la generación de renta.
[2]
Moller .L.C. Política fiscal en Colombia: aprovechamiento de su potencial
para lograr una sociedad más equitativa,
2012.
[3]
Ver al respect: Zee, Stotsky y Ley. Tax Incentives for business
investment: a primer for policy makers in developing countries. World
Development. Vol 30. No 9. pp 1497-1516. 2002.
[4] Carta
enviada por Pastor Sierra Reyes, Jefe de Coordinación de Estudios Económicos,
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional, dirigida a Andrés Castro
Araújo Investigador de Dejusticia, 7 de Julio de 2012.
Comentarios