El proyecto de presupuesto que presentó el gobierno al congreso supone un aumento exagerado de los ingresos tributarios, muy por encima de los que se habían incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo publicado en junio. Hay que frenar ya esa tendencia inconveniente, e irresponsable, de aumentar cada dos años los impuestos para tratar de alcanzar las ambiciones de gasto de los gobiernos.
El proyecto de presupuesto
presentado por el gobierno para el año 2025 contempla ingresos tributarios por
valor de $316, 5 billones, cifra superior en 22% a los que el gobierno espera
recaudar en el 2024, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo que acaba de presentarle
al mismo congreso en el pasado mes de junio. Con ello la carga tributaria pasaría de 15,4%
del PIB en el 2024 al 17,7% en el 2025.
Esta cifra es superior además a los $289,9 billones que había presentado en el mismo
documento del MFMP para el año 2025.
¿Cuál es el sentido de presentar
un Marco financiero de Mediano Plazo, si unos días después esas cifras van a
ser contradichas en el proyecto de presupuesto? Recordemos que según el artículo
primero de la ley 819 de 2003 (orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad
y transparencia fiscal), este marco fiscal debe ser estudiado y discutido con prioridad
por las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara durante el primer
debate de la Ley Anual de Presupuesto. Lo mínimo que deben exigir estas
comisiones es coherencia entre los dos documentos.
De los $316, 5 billones por
ingresos tributarios, solo están financiados en el momento actual $304,5 billones.
Los otros $12 billones son contingentes, es decir, están sujetos a la aprobación
por parte del Congreso de la aprobación de una ley de financiamiento.
Los ingresos tributarios
esperados (incluidos los que se recibirían eventualmente si se aprueba la ley
de financiamiento), le permiten al gobierno proponer gastos por valor de $523
billones distribuidos así: $327, 9 en funcionamiento, 112,6 en servicio de la
deuda (incluye amortizaciones e intereses) y 82,4 billones en inversión. El gasto sin servicio de la deuda sería por lo
tanto de $410 billones en el 2025. El equivalente a este concepto en el Marco Fiscal
de Mediano plazo sería el gasto primario, que estaba calculado en $320,5
billones. Una de dos, o esto es otra muestra de la incoherencia entre los dos
documentos, o el gobierno espera a que la ejecución de pagos con relación al
presupuesto sea únicamente del 78%, que sería la tasa más baja que se tendría desde
el año 2019, según la información histórica proporcionada en la página web del
MHCP [1].
Es necesario referirse al
problema de la subejecución presupuestal, endémica de este gobierno,
especialmente en lo que tiene que ver con los gastos de inversión. Mientras
entre 2019 y 2021 la ejecución de este gasto (medida como la relación entre
pagos y apropiaciones) fue en promedio del 77% entre 2019 y 2021, para el 2023
fue del 70,7%. Tomando los datos hasta
julio, entre 2019 y 2022 esta ejecución era del 30,2%, mientras que para el año
2024 solo tenemos una cifra del 26,4%.
La Ley de financiamiento
Como se mencionó anteriormente, para
que su presupuesto sea coherente con las metas de déficit y de relación deuda/PIB
contemplados en la regla fiscal, el gobierno aspira a recaudar $12 billones en
la llamada “ley de financiamiento”.
Para entender este punto
recordemos algunos aspectos normativos del sistema presupuestal colombiano. Según
la constitución (art 347), el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener
la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueran suficientes
para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, POR SEPARADO, ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación
de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gasto contemplado. El presupuesto, dice también la Constitución, podrá
aprobarse sin que se hubiera perfeccionado el proyecto de ley referente a los
recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar en el período legislativo
siguiente.
Aún si se aprueba el presupuesto
adicional, ¿se podrán financiar la totalidad de los gastos contemplados en el
presupuesto? La respuesta en principio es negativa, por lo menos en lo que
tiene que ver con el impuesto de renta. Según el artículo 338 de la CP, las
“leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos después de iniciar la vigencia de la
respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Quiere decir que, si hay un incremento en
el impuesto a la renta, estas normas tributarias solo podrán aplicarse a los
hechos económicos generados durante el 2025, que se declararán en el 2026. No hay manera de que financien gastos presupuestales
del 2025. Si por el contrario, según el
trámite permitido en la Constitución, se aprueban las modificaciones
tributarias en el impuesto a la renta en el 2025, se aplicarían las nuevas
normas a las rentas del 2026, que se declararían en el 2027.
El gobierno podría, para evitar
ese problema, elevar las tarifas de retención y autorretención que se aplicarían
en el 2025. Los recursos así recogidos sí podrían ser incluidos en el presupuesto
de ese año, en virtud de lo contemplado en al artículo 35 del Decreto-Ley 111
de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto)[2].
También podría proponer en el proyecto de reforma el incremento en otros impuestos
diferentes al de renta (por ejemplo, patrimonio o IVA) que sí se podrían aplicar
de manera inmediata a los hechos gravables que se presenten en dicho año.
Como el gobierno no ha sido claro
hasta el momento en plantear en qué consistiría su proyecto de reforma
tributaria, no es posible en este momento discutir ni la conveniencia ni la
constitucionalidad de las medidas propuestas.
De todas maneras, puede
presentarse un problema. Supongamos que las propuestas de reforma tributaria presentadas
por el gobierno y aprobadas por el congreso son inconstitucionales, y así lo
establece posteriormente la Corte Constitucional. Los contribuyentes, al presentar
su declaración de renta en el 2026, cruzarían el impuesto a pagar con las
retenciones y autorretenciones que les hicieron en el 2025. El recaudo en el 2025
bajaría en consecuencia. Por solucionar un problema del 2025, se empeora la situación
fiscal hacia adelante.
Alguien podría argumentar que es
una hipótesis improbable. Pues bien, eso fue lo que pasó con la más reciente
reforma tributaria contemplada en la ley 2277 de 2022. El gobierno quiso
anticipar los mayores ingresos provenientes de las compañías mineras que se
presentarían en el 2024 por la prohibición de deducción de regalías contemplada
en el artículo 1 del artículo 19 de la Ley 2277 de 2022. Expidió el decreto 261
de 2023, mediante el cual elevó las tarifas de autorretención para los ingresos
correspondientes a las exportaciones de hidrocarburos y de carbón al 5,4%. En
la disposición derogada, el decreto 1123 de 2018, esas tarifas eran de 3% para
hidrocarburos y de 1% para carbón. Entre los considerandos del decreto, se señalé
que “ los precios internacionales del petróleo, carbón, otras materias primas y
minerales han permitido ingresos, liquidez y utilidades extraordinarias para
las empresas del sector minero-energético y que la Ley 2277 de 2022 presentó
diversas disposiciones que incrementan la carga tributaria para el sector
minero-energético, donde resaltan la no deducibilidad de regalías y la
imposición de una sobretasa a las empresas de los sectores de extracción de
petróleo crudo y carbón”.
Como se sabe, la Honorable Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-489 de 2023[3]
declaró inexequible la prohibición de la deducción de regalías. El gobierno se encontró
entonces con que los recaudos netos inicialmente proyectados para el año 2024
debían reducirse, puesto que en sus declaraciones tributarias las empresas mineras
y de hidrocarburos sí podían ahora deducir las regalías. Al cruzar el impuesto
liquidado con las autorretenciones y anticipos realizados el año anterior, el saldo a pagar por las empresas era menor, o
incluso negativo: había un saldo a favor del contribuyente.
El gobierno utilizó esta circunstancia
para solicitar, en virtud de lo contemplado en la Ley 1695 de 2013 [4],
la apertura de un incidente de impacto fiscal sobre la sentencia de la Corte. Argumentó
que, como consecuencia del decreto 261, los ingresos por retenciones de la Nación
habían aumentado en 2023 en una 24%. La declaratoria de inconstitucionalidad de
la prohibición de deducción de regalías había disminuido la renta gravable y el
impuesto a cargo de las empresas mineras y de hidrocarburos, lo cual provoca “saldos
a favor por parte de las empresas, que de ser solicitados en devolución o compensación
durante 2024, derivarían en un impacto fiscal negativo de $3,4 billones” [5].
Como el gobierno, además (y no podía hacerlo de otra manera) redujo en febrero
de 2024 el valor de las autorretenciones y retenciones en la fuente para los
sectores de hidrocarburos y minería, “de manera adicional, el efecto estimado
de la reducción en las tarifas de autorretención asociada a la deducibilidad de
regalías ascendió entonces a $3,3 billones para el año 2024”. Por lo tanto, “el
impacto en el flujo de caja de la Nación sería de $6,7 billones para el año
2024” [6].
Al pronunciarse sobre el Incidente
de Impacto Fiscal presentado por el Gobierno, la Corte Constitucional, mediante
auto 948 del 27 de mayo de 2024 [7],
resolvió negar la solicitud del incidente, basada en que el a) el gobierno no
demostró que dicha sentencia hubiera producido alteraciones serías a la
sostenibilidad fiscal y b) las alternativas presentadas por el Ministerio de Hacienda
para modificar la Sentencia menoscaban el derecho fundamental a la igualdad
protegido en la sentencia o desconocía la prohibición de confiscatoriedad, en especial para las empresas
que explotan carbón y níquel, además de generar otras inconvenientes adicionales,
debidamente expuestos en el fallo 948[8].
Es claro que, al aumentar las
tarifas de retención y autorretención en el año 2023, el gobierno actuó de
manera imprudente. Cuando se produjo el decreto, ya había sido aceptada por parte
de la Corte Constitucional la demanda contra la norma que prohibía la deducción
de regalías. Por otra parte, se demoró más de tres meses después de producida
la sentencia que declaró inexequible la no deducibilidad de las regalías en
modificar el decreto de autorretenciones.
Es decir, se les siguió aplicando a las exportaciones realizadas entre
el 16 de noviembre (fecha de la sentencia de la Corte) y el 29 de febrero de 2024
(fecha de expedición del decreto 242) la autorretenciones del 5,4%, acumulándose
por esa vía los pasivos del gobierno con los contribuyentes y generando presiones
negativas sobre la caja de las empresas afectadas. Un comportamiento algo menos
irresponsable hubiera consistido en cambiar la norma inmediatamente se conoció
la sentencia de la Corte.
El error en la expedición del
decreto 261 ha sido reconocido por el propio gobierno. En efecto, en su
discurso ante la Convención Bancaria el pasado 7 de junio, el gobierno afirmó
lo siguiente:
“Lo que la prensa dice es que se cayó el recaudo, como si fuera todo el
recaudo. No, señores, no se cayó todo el recaudo. Es más, el recaudo no se ha
caído. Si uno se salta el año pasado, se ha caído respecto al año pasado, pero
no respecto al antepasado. Hay una línea de crecimiento. El año pasado fue
exageradamente alto en recaudo de impuestos y aquí tenemos que decir por qué.
Porque hubo un error del Gobierno.
La Corte Constitucional tiene
razón en eso. En Febrero del año 2023, recién aprobada la reforma tributaria,
en el intento de mostrar una reforma tributaria exitosa, es decir, que
recaudaba más, se expidió un decreto que aumentó sustancialmente los anticipos
de renta, de impuestos de renta y la retención en la fuente. Mortal.
Porque ahora las grandes
contribuyentes pues ya pagaron el impuesto el año pasado. Y entonces estamos
desfinanciados, así de simple. Por eso el Ministro de Hacienda recortó el
gasto” [9].
Supongamos que se aprueba la
reforma tributaria que el gobierno presenta, que se aumentan las retenciones
para el año 2025, y que algunos de los
artículos de esa reforma son declarados inconstitucionales ¿El gobierno
presentará entonces otro incidente de impacto argumentando que en el año 2026 deberá
devolver los recursos cobrados a los contribuyentes mediante el mecanismo de
retención? Creemos que el gobierno y el congreso deben aprender la lección.
Un incremento en la carga
tributaria dificultará la recuperación económica.
Según las cifras presentadas por
el DANE, la formación bruta de capital (es decir, la inversión) cayó en términos reales en el 2023 en un 26%. Como
proporción del PIB (13,6%) es la
participación más baja desde 1950,
cuando comenzaron a producirse estadísticas de las cuentas nacionales en
Colombia. Ello fue el factor principal
en la baja tasa de crecimiento en el año: 0,6%. Durante el primer trimestre de 2023, continuaba
cayendo la inversión a una tasa anual del 13.4%. Con ese comportamiento de la
inversión se están sacrificando las bases para el crecimiento futuro.
El incremento exagerado en la
tributación, aunado a los legítimos temores de los empresarios frente a la abierta
animadversión que ha mostrado contra ellos el gobierno, es lo que explica esa caída
en la inversión. La inversión privada está motivada por la rentabilidad esperada,
y tanto una carga tributaria mayor como la incertidumbre la disminuyen. Otra reforma
tributaria, lejos de contribuir a la recuperación económica, impedirá la recuperación
de la inversión y del consumo privado, y
será entonces un palo en la rueda para la recuperación de la economía.
El gobierno argumenta que el incremento
en el gasto público es indispensable para la reactivación, supuestamente porque
aumentaría la demanda agregada. Pero es necesario tener en cuenta que, si ese mayor
gasto se financia con impuestos, esto disminuiría la demanda privada. Este hecho
no lo considera el gobierno en las proyecciones macroeconómicas que acompañan
el proyecto de presupuesto, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el recientemente
presentado Plan Financiero para el 2025. Inclusivo, desde un punto ortodoxamente
Keynesiano (recordemos que el gobierno cita a Keynes cuando cree que le conviene)
, es que en momentos de debilidad en el
crecimiento de la economía, los impuestos, en lugar de aumentar, deberían
disminuir.
¿Si el gasto público no se puede
financiar con impuestos, es financiable con mayor déficit, es decir, aumentando
el endeudamiento? Afortunadamente tenemos en Colombia la regla fiscal, que le prohíbe
al gobierno utilizar irresponsablemente este mecanismo. El gobierno, sabiendo
eso, está proponiendo una modificación legal en dicha regla: para poder decir
que estoy cumpliendo, cambiemos el sistema de medición.
La condición para hacer política anticíclica aumentando los déficits, es que el gobierno tenga capacidad de endeudamiento, lo cual no sucede en este momento. Los mercados internacionales están castigando al gobierno colombiano con unas tasas de interés más altas frente a otros países latinoamericanos. La prueba está en el precio de los derivados de crédito (CDS por sus siglas en inglés), que es la prima que deben pagar los poseedores de bonos emitidos por el gobierno colombiano que quieran asegurarse frente a un eventual incumplimiento de la deuda. Entre el grupo de países que muestra el gráfico, Colombia es el que registra unos precios más altos, precisamente desde agosto de 2022.
Si no es posible financiarlo con mayores
tributos ni con deuda, no se posible que el gobierno acometa ese ambicioso
programa que está proponiendo.
¿Qué debe hacer un congreso
responsable frente al proyecto de presupuesto?
El congreso, empezando por sus
comisiones económicas, que son las responsables de estudiar el proyecto de
presupuesto, debe exigirle al gobierno responsabilidad en el manejo de las
finanzas públicas. Para ello, como lo exige la ley 819 debe discutir en primer
lugar el Marco Fiscal de Mediano Plazo que presentó el gobierno en el mes de julio
y exigir que el proyecto de presupuesto sea coherente con dicho marco.
Por otra parte, sería irresponsable
aprobar el nivel de gasto público propuesto, mucho menos cuando no se conocen
cuál sería la fuente de financiación de esos $12 billones que no están incluidos
todavía como ingresos tributarios. Debe exigir
que, de acuerdo con el artículo 347 de la Constitución, el gobierno presente
por separado el proyecto de ley que le permite sustentar el incremento en la
carga tributaria sobre los contribuyentes. Si considera inconveniente esa
reforma, debe limitarse a estudiar y aprobar el proyecto sin esos recursos.
Para ello, el gobierno debe presentar con claridad cuáles de los gastos que hoy
proyecta deben abandonarse. El gobierno tiene que ser capaz de vivir con los
recursos de que dispone con las normas tributarias actuales. Hay que frenar ya esa tendencia inconveniente,
e irresponsable, de aumentar cada dos años los impuestos para tratar de
alcanzar las ambiciones de gasto de los gobiernos.
[1] https://www.pte.gov.co/Cuadro-estandar-gastos
[2] El
cómputo de las rentas que deban incluirse en el Proyecto de Presupuesto General
de la Nación, tendrá como base el recaudo de cada renglón rentístico de acuerdo
con la metodología que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
sin tomar en consideración los costos de su recaudo.
[3] Ms
Ps Jorge Enrique Ibáñez Najar y Cristina Pardo Schelesinger
[4] De
conformidad con lo señalado en el artículo 334 de la Constitución Política, el
Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez
proferida la sentencia o los autos que se profieran con posterioridad a la
misma, por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrá solicitar
la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
[5] [5]
Manuel Felipe Rodríguez Duarte. Sustentación del incidente de impacto fiscal sobre
la Sentencia C-489 de 2023. 11 marzo 2024, pag 4..
[6]
Manuel Felipe Rodríguez Duarte. Sustentación del incidente de impacto fiscal sobre
la Sentencia C-489 de 2023. 11 marzo 2024, pag 5.
[7] Ms
Ps Jorge Enrique Ibánez Najar y Cristina Pardo Schesinger
[8]
Frente a este fallo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó
recurso de insistencia, frente al cual no se ha pronunciado la Corte hasta el
momento.
[9] https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Palabras-del-presidente-Gustavo-Petro-durante-la-clausura-de-la-58a-Convenc-240607.aspx
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