El gobierno, como lo había anunciado, presentó una propuesta de nueva reforma tributaria, ahora bajo la forma de “Ley de financiamiento”., para atender las necesidades del presupuesto desbalanceado que presentó a consideración del Congreso.
En primer lugar, es necesario señalar que ya es hora de romper ese círculo vicioso en que los gobiernos
aumentan su nivel de gastos, y no encuentran solución distinta para financiar
sus planes de gobierno que el incremento en
la carga tributaria que se le exige a los contribuyentes. No parece
exagerado afirmar que los niveles de tributación de los agentes que participan
en la economía formal, tanto personas jurídicas como naturales, está llegando
al tope de sus capacidades de pago.
En su exposición de motivos, el gobierno continúa
presentando estadísticas desactualizadas sobre la estructura tributaria
colombiana. Hay que señalar que la reforma tributaria de 2022, aumentó de
manera considerable la tributación sobre las personas naturales, como lo pueden
atestiguar quienes hayan presentado su declaración de renta en las últimas
semanas. No se cuenta en estos momentos con los datos de recaudo de ellas. En cuanto
a su efecto sobre las personas jurídicas, recordemos también que se aumentó su tarifa, y se eliminaron bastantes incentivos tributarios. Será necesario
esperar a que la Superintendencia de Sociedades publique la información correspondiente
a los estados financieros de 2023, y que la DIAN produzca los agregados de las declaraciones de renta de
personas jurídicas presentadas en el 2024, para poder conocer en detalle los
efectos de la ley 2277 de 2022 sobre las tarifas efectivas que terminaron
pagando los contribuyentes. Es indudable que se produjeron cambios importantes en
la estructura tributaria colombiana, que no están recogidos en la exposición de
motivos del proyecto de ley de financiamiento.
Tributación personas jurídicas.
En la exposición de motivos, el gobierno reconoce que se le
fue la mano en la tasa de tributación para las personas jurídicas, que subió en
la reforma de 2022 del 30% al 35%, y para las entidades financieras al 40% hasta
el año 2027. Como consecuencia, Colombia
quedó con una de las tributaciones más altas de América Latina[1].
La propuesta nueva consiste en aplicar tarifas marginales crecientes que van
desde el 27% (para empresas con renta gravable hasta de 6285 UVT ($295 millones
hoy) hasta 33% para empresas con renta gravable de 120.000 UVT ($5600
millones). Esta última tarifa solo se aplicará a partir de 2026. Para las
entidades financieras, se propone mantener los 5 puntos adicionales hasta el
2027. En sentido estricto, nadie ha presentado una argumentación objetiva que justifique
teóricamente este trato discriminatorio a la actividad financiera.
Aplicar la progresividad a las tarifas de renta de las
personas jurídicas es una pésima idea. En primer lugar, este no es un instrumento
útil de distribución de ingresos. Los efectos redistributivos se aplican normalmente sobre los ingresos de las personas naturales y no sobre los de las personas jurídicas. Si se quiere utilizar la tributación con ese propósito; Un pequeño accionista de Ecopetrol, por ejemplo, terminarán pagando tasas integrales
de tributación sociedad-socio, superiores a muchos pequeños o medianos
empresarios que tienen ingresos superiores. Por otra parte, como lo demuestra
la literatura, los regímenes tributarios pueden incitar a ciertas empresas a
reducir su tamaño, a dividirse en unidades empresariales distintas, o a evitar
fusiones y adquisiciones que tendrían sentido económico. Esto conduce a la existencia de promedios de
firmas más pequeñas, que a su vez se reflejarán en pérdidas de productividad y
de bienestar[2]. El
propio gobierno en su exposición de motivos, utiliza este argumento para
justificar la eliminación del régimen simple de tributación. Dice textualmente
(pag 14 del proyecto de Ley) lo siguiente:
“Los umbrales generan incentivos para que las compañías se
fraccionen para mantenerse dentro del RST (régimen simple de tributación) o
para evitar la tarifa a la que son gravados, afectando por esta vía el recaudo
tributario”.
Por otra parte, se aumenta de una manera considerable la
sobretasa para las compañías productoras de carbón, pues esta se comienza a aplicar
cuando el precio promedio internacional del respectivo año gravable se encuentre
por encima del percentil 30 de los precios promedio mensuales de los últimos
120 meses. Es decir, la probabilidad de que una empresa del sector deba pagar
una sobretasa es del 70%. Ya no se trata
de que el estado participe en las utilidades extraordinarias de las empresas.
Se aplica esa sobretasa a ganancias ordinarias. Es bueno recordar por otra
parte, que muchas de estas empresas ya están pagando, por contrato, una
compensación por precios altos bajo la
forma de regalías mayores. Entre regalía e impuestos la participación del
estado (government take) en el excedente económico total generado en el sector
carbonífero entre los años 2015 y 2022 (utilidades recibidas por las empresas
más recursos recibidos por el estado), según un estudio adelantado por
Econometría Consultores, llegó a ser del 96%, en el acumulado del período 2015-2021. ¿Habrá pensado
el gobierno, y pensarán los legisladores en el enorme perjuicio en términos de
empleo directo e indirecto, así como de regalías que se presentará en
departamentos productores como el Cesar y La Guajira, si estas empresas se ven
obligadas a cerrar sus operaciones en Colombia, como ya fue el caso de Prodeco?
Por lo menos los legisladores si deberían mirar este tema con cuidado.
Dice el gobierno que la inversión extranjera va a aumentar
como consecuencia de la disminución en las tasas tributarias de las empresas.
Pero vale la pena recordar que el 25% del total de la inversión extranjera directa
entre 2015 y 2023 estuvo ligada a los sectores
de petróleo y de minas y canteras.
La reforma tributaria del 2022 creó el concepto de Tasa
Efectiva de Tributación, en donde se establece una renta gravable depurada, que
equivale a la utilidad contable de la empresa, de tal manera que el impuesto
pagado por la empresa no puede ser inferior al 15%. En primer lugar, no se aplica esta regla de
manera simétrica: en muchos casos es posible que la utilidad contable sea
inferior a la renta gravable (por ejemplo, porque no se admiten plenamente para
efectos fiscales algunos gastos necesarios para el desarrollo del negocio, como
el caso del 50% del impuesto pagado a las transacciones financieras): en estos
casos la tasa de tributación no se reduce al 15%. Por otra parte, en algunos
casos la utilidad contable se registra en un período fiscal diferente a la
utilidad tributaria. Es el caso, por ejemplo, de las diferencias en cambio, que
fiscalmente solo se contabilizan cuando se realiza la venta del activo en moneda
extranjera. El contribuyente termina pagando doblemente el impuesto: la
contabilidad de la empresa registra la utilidad en el año en que causó la valorización
del activo, y nuevamente debe pagar en el año en que esa utilidad se realiza
porque se vendió el activo (aumenta la renta liquida gravable). La propuesta
del gobierno en la Ley de Financiamiento es aumentar esta tarifa mínima al 20%,
aumentando por lo tanto las distorsiones de este sistema.
Impuesto al patrimonio.
La propuesta del gobierno contempla un importante incremento
en el impuesto al patrimonio de las personas naturales. Mientras que con la
normatividad actual son responsables de este impuesto quienes tengan un patrimonio
de $3388 millones con precios de hoy, con la reforma lo serán quienes tengan
más de $1883 millones. Pero lo más asustador es la amenaza de que las empresas
pagarán impuesto al patrimonio sobre aquellos activos “improductivos”, es decir,
aquellos que “no generan renta permanente o que no tengan relación de causalidad
con su actividad productora de renta”. ¿Quién va a interpretar cuáles son esos
activos improductivos? Pues los propios auditores de la DIAN cuyo objetivo es aumentar el recaudo, no importa a qué costo económico para la sociedad. Con esta norma, los
terrenos de una empresa constructora aún no desarrollados, las bodegas o
maquinaria no utilizada, o las habitaciones
no utilizadas de un hotel pueden entrar en esa categoría. Cuando se esté en una
situación de desaceleración económica, que conduce inevitablemente a una subutilización
de la capacidad instaladas, la empresa, además de disminuir las utilidades o
registrar pérdidas, deberá pagar impuesto al patrimonio sobre los “activos no productivos”. Además de lo anterior, el accionista de una
sociedad puede tener una doble tributación: por el valor patrimonial de su
participación accionaria y por el impuesto que debe pagar la empresa por dichos
activos.
Impuesto al carbono
La regla fiscal creada en 2011, constituye un importante
avance institucional que permite enfrentar la tentación natural de cualquier gobierno:
aumentar los niveles de déficit y por lo tanto la deuda pública hasta el punto
de hacerla insostenible. El gobierno propone
dos cambios: anticipar la vigencia del
mecanismo paramétrico de la Regla Fiscal que estaba previsto en la ley 2155 de
2021 para el año 2026, y pasarlo para el año 2025. Esto le daría al gobierno la
posibilidad de gastar 0,3% del PIB adicionales, equivalentes a $5,3 billones,
según las proyecciones del PIB nominal del propio gobierno Por otra parte, propone el
proyecto que las “inversiones verdes” no se cuenten como gasto, para efectos
del cálculo del déficit primario
estructural, hasta un máximo del 0,3% del PIB, es decir, otros $5,3 billones
para el 2025.
Ambas propuestas implican un cambio en la contabilidad
fiscal, para que se cumplan los objetivos del gobierno. Se trata en ambos casos
de “contabilidad creativa”: alterar la presentación de la situación financiera,
para que se muestre una situación financiera más favorable. Este tipo de prácticas
fueron las que utilizaron empresas como ENRON y WorldCom a principios de este
siglo, y el gobierno griego antes de 2010, cuando la práctica de ocultamiento
de su deuda fue descubierta. Los mercados esta vez no van a tragar entero: la
deuda en que se incurra para financiar las inversiones “verdes” también se debe
pagar, y los indicadores de deuda/PIB seguirán siendo los que son. Todo lo contrario, el mercado interpretará
negativamente los cambios en la Regla Fiscal, percibiéndolos como un intento
del gobierno de restarle transparencia a la información financiera pública.
En fin, tal parece que el gobierno, está violando uno de los principios básicos de la política tributaria: los impuestos no debe ser tan altos que conduzcan a desestímulos en la inversión y a atentar por lo tanto contra el crecimiento futuro de la economía. Lo importante es aumentar el recaudo, al costo que sea.
[1]
Proyecto de ley, pag 9.
[2] Ver por ejemplo, Banco Interamericano de Desarrollo, (201)9 Special Tax Regimes in Latin America and the Caribbean: Compliance, Social Protection, and Ressource Misallocation. https://publications.iadb.org/en/special-tax-regimes-latin-america-and-caribbean-compliance-social-protection-and-resource, También Busso, Madrigal y Pages.(2013) Productivity and ressource misallocation in Latin America. B.E. Jornal of Macroeconomics, 13 (1) 903-932.
Comentarios