¿Lo que se roban algunos contratistas de obras públicas hace parte del Producto Interno Bruto? Una pregunta para quienes calculan las cuentas nacionales
Uno de los datos más importantes para estudiar el comportamiento coyuntural de la economía colombiana lo constituye el índice de Inversion en Obras Civiles que el Dane calcula desde 1998. A través de este indicador se busca evaluar el avance de las obras de ingeniería en el país. Es también un elemento clave para detectar el manejo anticíclico de la demanda por parte del Estado. Un importante componente de esta variable lo componen inversiones públicas, adelantadas bien como obra pública o como concesiones. Recientemente el DANE ha cambiando la metodología de cálculo, buscando una mayor precisión.
La variable que utiliza el DANE lo constituyen los pagos de las entidades a los contratistas (ver la metodología aquí) por concepto de ejecución de obras civiles. En principio, podría considerarse adecuada esta metodología. Lo que gastan las entidades debe corresponder al avance de las obras civiles. Si se deflacta el valor pagado por un índice de precios de la construcción se obtiene el valor real, un indicador de las unidades físicas producidas. Es lo mismo que sucede en otros sectores de la economía. Si las empresas de telas aumentaron sus ventas en un 10% y los precios del sector textil aumentaron en un 5%, es de esperarse que la producción real (el número de metros de tela producidos) haya aumentado en un 5% aproximadamente.
El sistema de contratación pública normalmente se basa en que se le va pagando al contratista según el avance de la obra, a partir de los informes de la interventoría. Es lo mismo que hacen los bancos: le van desembolsando el crédito al constructor según se mire que la obra progresa.
Sin embargo los organismos de control han detectado que en los últimos años, en el caso de muchos contratos, tanto de obra pública como de concesión, algunos constructores importantes (caso de la calle 26 en Bogotá, pero no es un caso único), no han utilizado los recursos desembolsados en el avance de las obras, sino que le han dado otras destinaciones. En el caso mencionado de la calle 26, quedó claro que los recursos no se aplicaron a la construcción, sino que se desviaron indebidamente hacia otras empresas del grupo (ver nuestra entrada anterior sobre este tema).
Aparte de los problemas administrativos y penales que esta situación genera, también le crea problemas al DANE. Los pagos dejan de ser un indicador de la realidad estadística. El gráfico adjunto muestra el comportamiento del índice de obras civiles comparado con el indicador de despachos de cemento gris, que hasta Marzo de 2009 publicaba el Instituto Colombiano de Productores de Cemento y a partir de ese momento comenzó a publicar el DANE, así como con el Comportamiento del PIB de la Construcción, informado por el mismo DANE. Como se aprecia, el subcomponente de obras civiles ha registrado consistemente unos crecimientos considerablemente más altos desde el año 2006 frente a las otras variables. Un ejemplo lo constituye el segundo trimestre de 2008 (período en el cual se firma el acta de iniciación de obra de la calle 26 y el grupo Nule recibe su anticipo por $85000 millones). En ese trimestre el PIB de la construcción crece el 3,5% anual ( con relación al mismo trimestre del año anterior), los despachos de cemento lo hacen solo el 2,7%, pero el indicador de obras civiles, calculado a partir de lo pagos, lo hace en un 21%.
Fuente: Elaborado a partir del DANE y del Instituto Colombiano de Productores de Cemento
¿Cómo puede solucionar el DANE este problema estadístico? Una manera de hacerlo es generando un sistema de información de avances físicos de obra, para lo cual debería tener acceso a las actas de interventoría (suponiendo, claro está que éstas están bien hechas). Se supone que las actas son públicas, y no deberían por lo tanto ser objeto de ninguna reserva.
Otra manera de ver el problema es reconocerlo plenamente. Los pagos que hace el Estado a los contratistas y que estos no aplican a las obras, son utilidades de ellos, y como remuneración a su capital, son un componente del valor agregado de la actividad constructora. Si el Estado decide pagar más por sus obras, eso no es un problema de la autoridad estadística.
En un paso posterior, el DANE debería ajustar su índice de costos de la construcción. Si por la imperfección en el sistema de contratación el costo por kilómetro de vía pavimentada aumenta de un año a otro, por ejemplo, en un 30%, el DANE tendría en cuenta ese incremento para calcular la producción real del sector, y dividiría los valores ejecutados nominales por 1,3. Es lo que hace con la producción agrícola, de alimentos, etc. ¿Qué pasa si se establece que en la destinación de los anticipos o de los pagos hubo una utilización inadecuada, y el contratista simplemente se los robó? Se supone que el Producto Interno Bruto mide las actividades productivas y no las meramente redistributivas (el robo es una de estas últimas) En este caso, el DANE debería sustraer las sumas robadas del valor agregado calculado. En las cuentas del ingreso después de distribución sería necesaria abrir una nueva partida (robos y sustracciones por ejemplo), que saldría del sector público e iría a parar a manos de los empresarios corruptos. Para establecer los montos del ajuste, el DANE se vería obligado a enviar formularios a los órganos de control y a la Fiscalíam y a utilizar otros indicadores indirectos.
Quienes diseñaron el sistema de cuentas nacionales en el mundo y en Colombia nunca imaginaron las complicaciones que se derivarían del comportamiento de muchos de nuestros contratistas y entidades públicas.
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