El impuesto a las
personas naturales es un instrumento que debe contribuir a la redistribución
del ingreso. Ello exige varias reformas. Las propuestas de la Comisión de
Expertos apuntan en general, hacia ese propósito. Pero se puede avanzar todavía
más.
La mejora en
la distribución de ingresos debe ser un objetivo de la política económica,
especialmente en un país como el nuestro que se caracteriza por una alta
concentración de los mismos. Ello exige actuar en varios campos. Aparte de los
aspectos relacionados con los impuestos y con el gasto público, hay factores
que ayudan a explicar la alta concentración en Colombia:
-
Las
deficiencias en la política de competencia, y el consiguiente poder de mercado
de muchos productores o vendedores se
traducen en transferencias directas de consumidores hacia ellos. En la medida
en que los dueños de los monopolios u oligopolios pertenecen a los sectores
más ricos de la población, esto refuerza
la concentración del ingreso.
-
La
protección de que gozan diversas actividades productivas a través de aranceles
o de otras limitaciones a las importaciones, también son una carga para los
consumidores, a menudo a favor de los productores nacionales, puesto que les
permite elevar sus precios. Ello también es regresivo.
-
Es
indudable que la corrupción y el narcotráfico han conducido a una alta
concentración del ingreso y de la riqueza, Si fuera posible recoger información sobre sus
efectos, los indicadores de concentración serían mucho más pronunciados.
La política
fiscal es uno de los instrumentos a través de los cuales puede mejorar la
distribución del ingreso. Por política fiscal debe entenderse tanto la
estructura tributaria como la de gasto público. Vamos a concentrarnos en esta
entrada en los aspectos relacionados con
el impuesto a la renta en cabeza de las personas, que representa un 5,5% de
los impuestos totales del país (incluyendo impuestos recibidos por
departamentos y municipios y las
regalías, pero excluyendo contribuciones a la seguridad social), el 5,8
% de los ingresos del gobierno central y
el 0,9% del PIB[1].
Estas dimensiones por sí solas ayudan a explicar el poco peso que tienen los
impuestos directos en la mejora de la distribución del ingreso.
Si, como
parece inevitable la reforma tributaria deberá contemplar una elevación y
racionalización en el IVA (sobre este tema nos ocuparemos en otra entrada), va a ser necesario compensar los posibles
efectos regresivos de ello con cambios progresivos
en el impuesto a la renta de las personas.
Algunas de
estas reformas deberían contemplar.
a) Integrar los impuestos corporativos y
los impuestos a los dividendos. Sobre esto ya hablamos en la entrada anterior.
b)
Disminuir el
umbral de ingresos para comenzar a pagar impuestos. La comisión propone que se
empiece a tributar a partir de $1,5 millones, así sea con una tasa muy baja:
2,5%. Téngase en cuenta que ello solo se
aplicaría al 17% más rico de la población según las cifras de la encuestas de
hogares. También considero esto como
positivo.
c) Modificar las tasas marginales y los
rangos a los cuales se aplica. La tasa marginal más alta en Colombia es actualmente
del 33% para una persona que tenga una renta gravable de más de 4100 Unidades
de Valor Tributario (121 millones para
el año 2016). Téngase en cuenta que, puesto que se trata de tasa marginal, el porcentaje del 33% se aplica únicamente a
los montos que excedan esas sumas. La comisión propone conservar el monto al
que se aplique la tarifa máxima, y subir ligeramente la tasa marginal (es
decir, la tasa que se aplique por encima de ese monto) al 35%. Por otra parte, propone limitar los
beneficios actuales (rentas exentas y deducciones) al 35% de los ingresos para
las rentas de trabajo y al 10% para las rentas de capital. En el caso de que
una persona tenga ingresos de trabajo y de capital el monto a deducir dependerá
del peso relativo de estos ingresos en el total.
Aceptando en
general los lineamientos generales de las propuestas de la comisión, considero
que es posible mejorar aún más el carácter progresivo del impuesto a la renta, aumentando
la tasa marginal de tributación para los
ingresos más altos, y creando tramos adicionales para estos. La tabla adjunta,
elaborada a partir de estadísticas de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, muestra cuáles son las tasas marginales más altas y los umbrales
a partir de los cuales se aplican. He traducido esos umbrales en dólares ajustados
por la capacidad de compra de cada país.
Nótese que mientras en los países
de la OCDE el promedio de la tasa marginal es del 43%, en Colombia es apenas
del 33%. Es posible subir la tasa
marginal si se aumentan también los límites superiores a los cuales se
aplicaría.
Fuente: OCDE Tax Database. Cálculos propios para los dólares ajustados
por el poder de compra.
Un tema que quedó definitivamente mal
en la reforma tributaria de 2012 fue la clasificación de los contribuyentes. En
lugar de conservar el sistema anterior, que diferenciaba el tipo de ingresos
según su naturaleza (trabajo y capital, por ejemplo), esta ley decidió definir
el sistema de tributación clasificando a los contribuyentes en dos categorías: Empleados
y Trabajadores por Cuenta Propia.
En la propuesta inicial del Gobierno cuando
se comenzó a discutir esa reforma, se le aplicaba el Impuesto Mínimo
Alternativo Nacional (IMAN), a todas las
personas naturales. Esa propuesta tenía como propósito poner un límite a las
deducciones utilizadas para disminuir la renta gravable, deducciones que
favorecen en la práctica a las personas de ingresos más altos. Pues bien, el
Congreso, en su sabiduría, determinó que este sistema “presuntivo y
obligatorio” de determinación de la base gravable solo se aplicaría a los empleados, definidos estos como aquellos que
reciban un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios por cuenta y
riesgo del empleador o contratante. No se aplica el IMAN para los rentistas de capital
ni a los asalariados o contratistas que tengan ingresos complementarios
superiores al 20% de sus ingresos totales.
Entendamos la situación creada con un
ejemplo. Pedro y Juan trabajan en una empresa, y ambos reciben un ingreso de
$120 millones anuales. Pedro no tiene ningún ingreso adicional. Juan, sin
embargo, recibe rentas, dividendos, rendimientos financieros, por otros $120
millones. Pedro podrá hacer deducciones, pero el efecto de éstas está
limitado, por cuanto como mínimo tendrá que pagar el IMAN. Juan, en cambio, no
será tratado como empleado: podrá hacer todas las deducciones posibles, y a él
no se le aplicará el IMAN.
La comisión propone acabar con ese
sistema de clasificación de las personas, y pasar a un sistema en el que se
sumen los ingresos, tanto de trabajo como de capital. Se establece un límite de
beneficios tributarios equivalente al 35% para las rentas de trabajo y al 10%
para las de capital. Estoy de acuerdo con esta recomendación.
Una observación final: la Ley 1607 de
2012 dio un paso para integrar las contribuciones a la salud en régimen general
del impuesto a la renta, al reemplazar la carga patronal por el impuesto sobre
la renta para la equidad (CREE) correspondiente a los trabajadores que ganen
menos de 10 salarios mínimos. Por otra parte, se supone que va a desaparecer la
diferencia entre los regímenes contributivo y subsidiado del sistema de salud.
Están dadas entonces las condiciones
para integrar completamente la financiación del sistema de salud
correspondiente al presupuesto nacional con el impuesto a la renta (recuérdese
que por el sistema general de participaciones creado en la ley 715 de 2002, una
parte importante de la financiación del sistema se financia con la
participación de los departamentos y municipios en los ingresos corrientes de
la nación).
Por esa vía se lograría en primer
lugar, que los rentistas de capital contribuyan directamente con la
financiación del sistema. Hoy ellos, o bien no están afiliados (optar por
atender sus gastos de salud con recursos privados), o simplemente declaran
cualquier salario (en muchos casos cercano al mínimo), como requisito para
afiliarse al sistema y poder contratar un servicio de medicina pre-pagada. Esta
situación es regresiva y va contra el principio de solidaridad que está
contemplado en nuestro sistema de salud.
Se evitaría con esta integración el
traumatismo que le representa a los trabajadores independientes estar
reportando mensualmente novedades de ingreso, retiro o variación de salarios.
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