Los impuestos corporativos en la Ley de Financiamiento (o de reforma tributaria), versión 2018

Las propuestas del gobierno con relación a los impuestos corporativos y su integración con el impuesto a los dividendos, no contribuyen a disminuir el problema de la poca progresividad del impuesto a la renta

Desde que comenzó este blog, esta es la quinta reforma tributaria que comento. Previamente han sido expedidas las Leyes 1930 de 2010, 1607 de 2012, 1739 de 2014, y 1819 de 2016.  Esto nos indica que existe un problema estructural en las finanzas del  gobierno nacional, que ninguna de estas reformas ha logrado solucionar. .

El peso del gobierno central en la economía ha venido aumentando. Desde una proporción del 8,5% sobre el PIB en el año 1990, se pasó a 15% en el 2000 y hoy, en 2018, estamos en 18%.  La dinámica de gasto que impuso la constitución de 1991, con la creación de nuevas entidades, las demandas por gasto social, especialmente en salud y educación (recuérdese que según el art 350 de la Constitución, el gasto social no puede caer porcentualmente con relación al presupuesto del año anterior),y otros factores (el sueldo de los congresistas, que genera una espiral sobre otros sueldos y salarios del sector público, como lo mostramos en esta entrada), ha obligado a los gobiernos a presentar proyectos de ley que buscan que los ingresos tributarios sigan la dinámica del gasto.  Por otra parte, la implementación de los acuerdos de paz exigirá erogaciones para el gobierno nacional,  según cálculos del Ministerio de Hacienda del Marco de Gasto de Mediano Plazo, de 47 billones en los próximos quince años (3,1 billón anual)en promedio).

Recuérdese además que, en el marco legal colombiano, el presupuesto en su gran proporción se destina a cumplir obligaciones constitucionales y legales. El margen de flexibilidad para reducir gastos es reducido. En algún momento, y ojalá no esté muy lejano ese día, el país deberá aceptar que esa dinámica del gasto público es insostenible, y que es necesario hacer reformas sustanciales en las normas constitucionales y legales que determinan su comportamiento.

Dentro de este contexto es como toca analizar la reforma tributaria (o ley de financiamiento) presentada por el Gobierno Nacional, destinada a financiar gastos de funcionamiento e inversión por 14 billones, que quedaron por financiar en la Ley de Presupuesto recientemente aprobada por el Congreso.

Es normal que cualquier fórmula de aumento de impuestos genere resistencias. Los economistas hemos aprendido desde el primer año de estudios que los impuestos cambien la conducta de los agentes económicos: producen reducciones, la mayoría de ellas indeseables, en el consumo o en la inversión. Los únicos cambios deseables son aquellos que buscan compensar a la sociedad por el daño que le hacen  ciertos comportamientos en el consumo (por ejemplo de alcohol o de tabaco, o de combustibles fósiles) o en la producción (impuestos a la contaminación).

Es necesario descartar, en la actual situación colombiana, la financiación del hueco fiscal con endeudamiento adicional. En primer lugar, ello llevaría a un incumplimiento de la Regla Fiscal (Ley 1473 de 2011), como consecuencia de lo cual el gobierno perdería la calificación de grado de inversión para sus papeles de deuda, lo que aumentaría los costos de los intereses a pagar, que a su vez aumentaría más el déficit. Ya otros países (Venezuela, Argentina, Grecia),  han entrado en esas espirales indeseables, que terminan por generar una crisis económica de proporciones. 

No basta por lo tanto decir que un impuesto va a reducir el consumo o la inversión para rechazarlo. Si aceptamos en principio que los recursos se necesitan, debe estudiarse si existen alternativas de impuestos más eficientes (es decir, que alteren menos el comportamiento de los agentes económicos) o más progresivas (el que gane más pague más)   entendiendo, de todas, maneras, que en ocasiones los objetivos de eficiencia y equidad chocan.  Un impuesto al 100% de las rentas de capital, por ejemplo, sería progresivo, pero haría desaparecer cualquier incentivo a la inversión. Eliminar por completo el impuesto al capital sería eficiente, pero profundamente regresivo.  Vamos a hacer referencia en esta entrada a las propuestas del gobierno con relación al impuesto a la renta. En otra entrada nos ocuparemos de otros temas de la propuesta en los que se ha centrado el debate público, como la eliminación de la exención del IVA a los productos de la canasta familiar.    

¿A quién gravar, a las personas o a las empresas?  

En la medida en que los dueños de las empresas (o en general, de las personas jurídicas) son, en ultimas, personas naturales, es claro que un impuesto a las empresas lo terminan pagando las personas. Surge un problema técnico: ¿en cabeza de quién es mejor cobrar el impuesto, en  las empresas o en las personas?  La respuesta no es indiferente, desde el punto tanto de la eficiencia económica como de la equidad.

Existen razones de eficiencia administrativa para gravar el ingreso en las empresas.  En primer lugar, la gran mayoría del ingreso generado en una economía moderna se realiza por medios empresariales. Por ejemplo, un 49 % del PIB colombiano se origina en las empresas, tanto financieras como no financieras. Por otra parte, es mucho más fácil para la autoridad tributaria hacer seguimiento a las transacciones empresariales que a las personales. Es lo que justifica que las empresas sean utilizadas como instrumentos de retención de los ingresos recibidos por otros agentes económicos (retención en la fuente para empleados y contratistas).

El sistema colombiano se apoya, preferiblemente, en el impuesto corporativo. Como lo recordaba la Comisión de Expertos en su informe del año 2016, mientras en los países de la OCDE las personas contribuían con el 72% de los impuestos directos, esa participación en nuestro país es del 17%. Ello limita las posibilidades de utilizar este instrumentos  como mecanismo de redistribución del ingreso.  Puesto que los accionistas de las empresas pueden ser personas de diferentes ingresos, utilizar solo el impuesto a las empresas con una tasa uniforme, sin impuesto a los dividendos, impide que la tasa que resulten pagando las personas tenga una relación directa con los ingresos, condición fundamental para que se pueda hablar de progresividad.  Desde 1986 hasta el 2016 los dividendos estuvieron exentos. La ley 1816 de 2016 creó un impuesto a los dividendos, con una tarifa marginal máxima del 10%.

¿Qué propone el gobierno?

El  proyecto presentado por el gobierno rebaja la tasa a pagar por parte de las sociedades (por lo menos para la mayoría de ellas)  desde un 33% a un 30%.  Sin embargo, este régimen no aplica para todas las sociedades.  Las que clasifiquen como mega-inversiones  (art 58 del proyecto), pagarán solo el 27%, las empresas que estén ubicadas en zonas francas, 20%,  los hoteles que se construyan y remodelen, 9%, las empresas definidas en el proyecto como de “economía naranja”, así como las que  busquen “incrementar la productividad del campo colombiano, estarán completamente exentas de impuestos, aun cuando deberán hacer los aportes parafiscales patronales para SENA, ICBF y salud, que fueron eliminados para el resto de empresas en el año 2012.  En otra entrada tendremos la oportunidad de referirnos a la conveniencia de estos regímenes especiales unos que seguirán existiendo, y otros que crearía la propuesta del gobierno,

Como se señaló anteriormente, la pasada reforma tributaria había establecido un impuesto a los dividendos, con tarifas marginales que llegarían a un máximo del 10%, para personas que ganen más de 1000 UVT ($33 millones) por este concepto.

De aprobarse este proyecto la tarifa total del impuesto que van a pagar un accionista situado en el umbral más alto de las tarifas para dividendos (integrando el pagado por la empresa y el personal) dependerá del tipo de empresa, de la siguiente manera:

Tarifa general:                                                                           37%

Mega-inversiones:                                                                     34%

Zonas Francas:                                                                           28%

Hoteles nuevos o remodelados:                                                8%

Economía Naranja:                                                                    19%  *

Inversiones que aumenten productividad en el campo:    19%  *

*Se suman en estos dos casos las contribuciones parafiscales para el SENA, el ICBF  y la contribución patronal para salud, que deben pagar estas empresas, y que se ha calculado, de manera general, en un 9%.

Como se aprecia, existirá una amplia dispersión de tasas, lo cual contraría uno de los principios básicos de la administración tributaria, el de equidad horizontal: a ingreso igual, salario igual.  

La Comisión de Expertos había recomendado eliminar los tratamientos diferenciales en las tasas corporativas, estableciendo una única tasa que podría estar entre el 30% y el 35%.  A su vez, la tarifa para los dividendos más alta sería del 15%. El total del impuesto integrado sería del 41%.

Por otra parte, la misma Comisión había recomendado elevar la renta presuntiva (lo que cotizan las empresas que no contabilizan utilidades) de un 3% a un 4%, proponiendo además hacerlo sobre una base ampliada del patrimonio, de tal manera que no excluyeran de su cálculo las acciones y participaciones en otras sociedades. La Ley 1819 de 2016 subió la tasa a un 3,5%. El gobierno propone su eliminación a partir del 2021.  

En fin, el proyecto propone eliminar el impuesto a la riqueza para las empresas y dejarlo únicamente en las personas naturales.  Tiene pleno sentido esta propuesta. El régimen vigente hasta hoy (se suponía que este impuesto se desmontaba en el 2018) desestimula el crecimiento de las empresas.  Lo lógico es que el impuesto aplique sobre las personas naturales, y se aplique allí la progresividad (patrimonios más altos, tarifas más altas).  

 

En próximas entradas seguiremos ocupándonos de otros aspectos de la propuesta de reforma.