Las propuestas del gobierno con relación a los impuestos corporativos y su integración con el impuesto a los dividendos, no contribuyen a disminuir el problema de la poca progresividad del impuesto a la renta
Desde que comenzó este blog, esta
es la quinta reforma tributaria que comento. Previamente han sido expedidas las Leyes
1930 de 2010, 1607 de 2012, 1739 de 2014, y 1819 de 2016. Esto nos indica que existe un problema estructural en
las finanzas del gobierno nacional, que
ninguna de estas reformas ha logrado solucionar. .
El peso del gobierno central en la
economía ha venido aumentando. Desde una proporción del 8,5% sobre el PIB en el
año 1990, se pasó a 15% en el 2000 y hoy, en 2018, estamos en 18%. La dinámica de gasto que impuso la
constitución de 1991, con la creación de nuevas entidades, las demandas por
gasto social, especialmente en salud y educación (recuérdese que según el art
350 de la Constitución, el gasto social no puede caer porcentualmente con
relación al presupuesto del año anterior),y otros factores (el sueldo de los
congresistas, que genera una espiral sobre otros sueldos y salarios del sector
público, como lo mostramos en esta
entrada), ha obligado a los gobiernos a presentar proyectos de ley que buscan
que los ingresos tributarios sigan la dinámica del gasto. Por otra parte, la implementación de los
acuerdos de paz exigirá erogaciones para el gobierno nacional, según cálculos del Ministerio de Hacienda del
Marco de Gasto de Mediano Plazo, de 47 billones en los próximos quince años
(3,1 billón anual)en promedio).
Recuérdese además que, en el
marco legal colombiano, el presupuesto en su gran proporción se destina a
cumplir obligaciones constitucionales y legales. El margen de flexibilidad para
reducir gastos es reducido. En algún momento, y ojalá no esté muy lejano ese
día, el país deberá aceptar que esa dinámica del gasto público es insostenible,
y que es necesario hacer reformas sustanciales en las normas constitucionales y
legales que determinan su comportamiento.
Dentro de este contexto es como
toca analizar la reforma tributaria (o ley de financiamiento) presentada por el
Gobierno Nacional, destinada a financiar gastos de funcionamiento e inversión
por 14 billones, que quedaron por financiar en la Ley de Presupuesto
recientemente aprobada por el Congreso.
Es normal que cualquier fórmula
de aumento de impuestos genere resistencias. Los economistas hemos aprendido
desde el primer año de estudios que los impuestos cambien la conducta de los
agentes económicos: producen reducciones, la mayoría de ellas indeseables, en
el consumo o en la inversión. Los únicos cambios deseables son aquellos que
buscan compensar a la sociedad por el daño que le hacen ciertos comportamientos en el consumo (por
ejemplo de alcohol o de tabaco, o de combustibles fósiles) o en la producción
(impuestos a la contaminación).
Es necesario descartar, en la
actual situación colombiana, la financiación del hueco fiscal con endeudamiento
adicional. En primer lugar, ello llevaría a un incumplimiento de la Regla
Fiscal (Ley 1473 de 2011), como consecuencia de lo cual el gobierno perdería la
calificación de grado de inversión para sus papeles de deuda, lo que aumentaría
los costos de los intereses a pagar, que a su vez aumentaría más el déficit. Ya
otros países (Venezuela, Argentina, Grecia),
han entrado en esas espirales indeseables, que terminan por generar una
crisis económica de proporciones.
No basta por lo tanto decir que
un impuesto va a reducir el consumo o la inversión para rechazarlo. Si
aceptamos en principio que los recursos se necesitan, debe estudiarse si
existen alternativas de impuestos más eficientes (es decir, que alteren menos
el comportamiento de los agentes económicos) o más progresivas (el que gane más
pague más) entendiendo, de todas,
maneras, que en ocasiones los objetivos de eficiencia y equidad chocan. Un impuesto al 100% de las rentas de capital,
por ejemplo, sería progresivo, pero haría desaparecer cualquier incentivo a la
inversión. Eliminar por completo el impuesto al capital sería eficiente, pero
profundamente regresivo. Vamos a hacer
referencia en esta entrada a las propuestas del gobierno con relación al
impuesto a la renta. En otra entrada nos ocuparemos de otros temas de la propuesta
en los que se ha centrado el debate público, como la eliminación de la exención
del IVA a los productos de la canasta familiar.
¿A quién gravar, a las personas o a las empresas?
En la medida en que los dueños de
las empresas (o en general, de las personas jurídicas) son, en ultimas,
personas naturales, es claro que un impuesto a las empresas lo terminan pagando
las personas. Surge un problema técnico: ¿en cabeza de quién es mejor cobrar el
impuesto, en las empresas o en las
personas? La respuesta no es
indiferente, desde el punto tanto de la eficiencia económica como de la
equidad.
Existen razones de eficiencia
administrativa para gravar el ingreso en las empresas. En primer lugar, la gran mayoría del ingreso generado
en una economía moderna se realiza por medios empresariales. Por ejemplo, un 49
% del PIB colombiano se origina en las empresas, tanto financieras como no
financieras. Por otra parte, es mucho más fácil para la autoridad tributaria
hacer seguimiento a las transacciones empresariales que a las personales. Es lo
que justifica que las empresas sean utilizadas como instrumentos de retención
de los ingresos recibidos por otros agentes económicos (retención en la fuente
para empleados y contratistas).
El sistema colombiano se apoya,
preferiblemente, en el impuesto corporativo. Como lo recordaba la Comisión de
Expertos en su informe
del año 2016, mientras en los países de la OCDE las personas contribuían
con el 72% de los impuestos directos, esa participación en nuestro país es del
17%. Ello limita las posibilidades de utilizar este instrumentos como mecanismo de redistribución del ingreso. Puesto que los accionistas de las empresas
pueden ser personas de diferentes ingresos, utilizar solo el impuesto a las
empresas con una tasa uniforme, sin impuesto a los dividendos, impide que la
tasa que resulten pagando las personas tenga una relación directa con los
ingresos, condición fundamental para que se pueda hablar de progresividad. Desde 1986 hasta el 2016 los dividendos
estuvieron exentos. La ley 1816 de 2016 creó un impuesto a los dividendos, con
una tarifa marginal máxima del 10%.
¿Qué propone el gobierno?
El proyecto presentado por el gobierno rebaja la
tasa a pagar por parte de las sociedades (por lo menos para la mayoría de ellas) desde un 33% a un 30%. Sin embargo, este régimen no aplica para todas
las sociedades. Las que clasifiquen como
mega-inversiones (art 58 del proyecto), pagarán
solo el 27%, las empresas que estén ubicadas en zonas francas, 20%, los hoteles que se construyan y remodelen,
9%, las empresas definidas en el proyecto como de “economía naranja”, así como
las que busquen “incrementar la
productividad del campo colombiano, estarán completamente exentas de impuestos,
aun cuando deberán hacer los aportes parafiscales patronales para SENA, ICBF y salud,
que fueron eliminados para el resto de empresas en el año 2012. En otra entrada tendremos la oportunidad de
referirnos a la conveniencia de estos regímenes especiales unos que seguirán
existiendo, y otros que crearía la propuesta del gobierno,
Como se señaló anteriormente, la pasada
reforma tributaria había establecido un impuesto a los dividendos, con tarifas
marginales que llegarían a un máximo del 10%, para personas que ganen más de
1000 UVT ($33 millones) por este concepto.
De aprobarse este proyecto la
tarifa total del impuesto que van a pagar un accionista situado en el umbral
más alto de las tarifas para dividendos (integrando el pagado por la empresa y
el personal) dependerá del tipo de empresa, de la siguiente manera:
Tarifa general: 37%
Mega-inversiones: 34%
Zonas Francas: 28%
Hoteles nuevos o remodelados: 8%
Economía Naranja: 19% *
Inversiones que aumenten
productividad en el campo: 19% *
*Se suman en estos dos casos las contribuciones parafiscales
para el SENA, el ICBF y la contribución patronal
para salud, que deben pagar estas empresas, y que se ha calculado, de manera
general, en un 9%.
Como se aprecia, existirá una
amplia dispersión de tasas, lo cual contraría uno de los principios básicos de la
administración tributaria, el de equidad horizontal: a ingreso igual, salario
igual.
La Comisión
de Expertos había recomendado eliminar los tratamientos diferenciales en
las tasas corporativas, estableciendo una única tasa que podría estar entre el
30% y el 35%. A su vez, la tarifa para
los dividendos más alta sería del 15%. El total del impuesto integrado sería
del 41%.
Por otra parte, la misma Comisión
había recomendado elevar la renta presuntiva (lo que cotizan las empresas que
no contabilizan utilidades) de un 3% a un 4%, proponiendo además hacerlo sobre una
base ampliada del patrimonio, de tal manera que no excluyeran de su cálculo las
acciones y participaciones en otras sociedades. La Ley 1819 de 2016 subió la
tasa a un 3,5%. El gobierno propone su eliminación a partir del 2021.
En fin, el proyecto propone
eliminar el impuesto a la riqueza para las empresas y dejarlo únicamente en las
personas naturales. Tiene pleno sentido
esta propuesta. El régimen vigente hasta hoy (se suponía que este impuesto se
desmontaba en el 2018) desestimula el crecimiento de las empresas. Lo lógico es que el impuesto aplique sobre
las personas naturales, y se aplique allí la progresividad (patrimonios más
altos, tarifas más altas).
En próximas entradas
seguiremos ocupándonos de otros aspectos de la propuesta de reforma.
Comentarios
Acabo de darle difusion por todas mis redes a esta entrada de su blog.
Feliz dia.