Al llegar a 15 ejemplares del Marco Fiscal de Mediano Plazo, es bueno hacer
un balance sobre su utilidad como instrumento de planeación financiera del
Gobierno. Señalamos algunos elementos de análisis.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público acaba de publicar,
como es costumbre desde el año 2004, el
Marco Financiero de Mediano Plazo del año 2019, que constituye, a no
dudarlo, el más importante documento para analizar el comportamiento pasado y
previsto de las finanzas públicas del país.
Es bien sabido entre quienes han estudiado la economía política
de las finanzas públicas que existen enormes tentaciones de los gobernantes por
privilegiar el corto plazo: son amigos de aumentar el gasto, les gusta inaugurar
obras, repartir recursos públicos entre sectores supuestamente necesitados (no
solo pobres, sino también empresarios ansiosos de obtener rentas públicas), pero obviamente, saben que cobrar impuestos
les quita popularidad. Lo mejor entonces
para ellos es hacer uso de dos instrumentos que podrían no tener costo político
para ellos: la emisión monetaria o el endeudamiento público. La primera puede
conducir a la inflación desbordada (como nos lo muestra el ejemplo de Venezuela)
y la segunda puede amenazar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por el
incremento exagerado en los niveles de deuda.
Esta situación, que se denomina en la literatura económica
con el pomposo nombre de “inconsistencia intertemporal”, exige, para que no se
presente, de frenos institucionales que impidan que los gobernantes abusen de
esos peligrosos instrumentos. Frente a la emisión monetaria, se dio un paso importante
en Colombia con la constitución del 91 al haber establecido la independencia
del Banco de la República frente al gobierno y al prohibirle a ésta prestarle
dinero al gobierno de no existir votación unánime de los miembros de la Junta. Ningún
gobierno se ha atrevido siquiera a solicitar dichos créditos, por difícil que haya
sido la situación fiscal. Han sabido que existe una altísima probabilidad de
que la respuesta sea negativa.
En el frente fiscal también es necesario poner freno a la
tendencia deficitaria de los gobernantes. Uno de esos instrumentos, creado en
la Ley 819 de 2003 (llamada también Ley de Responsabilidad Fiscal), consiste en
la obligación para el gobierno nacional de presentar anualmente a las Comisiones
Económicas del Senado y de la Cámara un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual
debe ser estudiado y discutido “con prioridad”, durante el primer debate de la
Ley Anual de Presupuesto.
El otro freno institucional es la Regla Fiscal, establecida
en la Ley 1473 de 2011, que le fija límites al déficit estructural del gobierno
central (es decir el ajustado por el ciclo económico y por los efectos
extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética). Se trata de facilitar que la política fiscal
desempeño un papel anticíclico: aumentar los déficits ( y por lo tanto la deuda)
en momentos de desaceleración o de precios bajos del petróleo, a condición de
ahorrar recursos en momentos de auge económico o de altos precios de los hidrocarburos.
Vamos a detenernos en el primero: el Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Es bueno hacerse la pregunta de si ha servido como instrumento de
programación fiscal, y si los sucesivos gobiernos han cumplido las metas allí
establecidas. También, qué tan acertadas han sido sus proyecciones de
crecimiento económico.
El cuadro siguiente se construyó a partir de las proyecciones
de cada año contempladas en el MFMP en el año anterior. Por ejemplo, las proyecciones
para el 2005 en cuanto a déficit del gobierno central y crecimiento económico, son
las previstas en el MFMP publicado en Junio de 2004. En cuanto a los resultados
sobre déficit del Gobierno Central (GC),
se toma el informado en el MFMP del año siguiente: el dato de 2005, por
ejemplo, se publica en el MFMP del 2006. Para los resultados del crecimiento
económico, nos apoyamos en los datos más recientes publicados por el DANE[1].
| Proyecciones | Resultados | |||
| Año proyectado | Deficit gobierno central/PIB | Crecimiento Económico | Deficit gobierno central/PIB | Crecimiento Económico |
| 2005 | 6,6% | 4,0% | 4,8% | 4,7% |
| 2006 | 6,4% | 4,0% | 4,1% | 6,8% |
| 2007 | 5,0% | 4,0% | 3,2% | 6,8% |
| 2008 | 3,5% | 5,0% | 3,2% | 3,3% |
| 2009 | 3,0% | 5,0% | 2,3% | 1,2% |
| 2010 | 3,0% | 5,0% | 4,2% | 4,3% |
| 2011 | 3,9% | 4,0% | 3,8% | 7,4% |
| 2012 | 3,5% | 5,0% | 2,3% | 3,9% |
| 2013 | 2,2% | 4,8% | 2,3% | 4,6% |
| 2014 | 2,3% | 4,6% | 2,4% | 4,7% |
| 2015 | 2,4% | 4,7% | 3,0% | 3,0% |
| 2016 | 3,6% | 3,8% | 4,0% | 2,1% |
| 2017 | 3,3% | 3,5% | 3,6% | 1,4% |
| 2018 | 3,1% | 3,5% | 3,6% | 2,6% |
Fuente: MFMP 2004 a 2019. Crecimiento económico: DANE,
Como se aprecia, entre 2005 y 2007 el gobierno subestimó el
crecimiento económico (fueron años en que comenzaron a subir los precios del
petróleo) y el resultado fue un déficit del GC (con relación al PIB) inferior
al proyectado. En Septiembre de 2008 se desencadenó la crisis financiera en
Estados Unidos, fenómeno que tuvo amplias repercusiones en todo el mundo, incluido Colombia. Entre
ese año y el 2010 el crecimiento resultó inferior al esperado, aun cuando solo
en el 2010 se presentó un déficit del GC superior al proyectado. Entre 2011 y
2014, las altas tasas de crecimiento económico y el buen comportamiento del petróleo, permitieron que se cumpliera sin
problemas las metas de déficit (inclusive se sobreestimó en 1,2% del PIB el del
año 2012).
Como se sabe, a partir del Julio de 2014 (después de que el gobierno
hubiera presentado su MFMP) comenzaron a bajar los precios del petróleo, lo que
traería consecuencias importantes tanto sobre el crecimiento económico (por los
efectos que tienen los términos de intercambio en el ingreso nacional), como
sobre las finanzas públicas. De allí en adelante, no se han logrado las
expectativas del gobierno en términos de crecimiento económico. En promedio los
resultados obtenido fueron 1,6 puntos inferiores a los proyectados por el
gobierno en el año anterior.
No puede pedírsele al gobierno, ni a nadie, que acierte con
un año de anticipación con las cifras de crecimiento económico, variable sobre
la que inciden muchísimos factores nacionales e internacionales que están por
fuera de su control. En cuanto a las cifras fiscales, tal vez valga la pena rescatar
que ha existido una seriedad en las proyecciones y un esfuerzo por cumplirlas,
salvo cuando algunos factores extraordinarios lo han impedido: crisis
financiera del 2008-2009, fenómeno de la Niña en el 2010, y caída en los precios
del petróleo a partir de 2014.
Puede concluirse que el MFMP ha representado un avance importante
en la institucionalidad fiscal colombiana.
Ojalá siga siendo un instrumento útil en el futuro, especialmente si,
como muchos analistas lo señalan, la situación fiscal puede complicarse a
partir del 2020.
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