El proyecto de reforma tributaria tiene aspectos positivos, y otros no tanto. Comenzamos aquí su análisis, hablando de las normas relacionadas con la regla fiscal y con la tributación propuesta para las personas jurídicas.
Tratando de contribuir al estudio del proyecto de reforma tributaria, quisiera señalar tanto los puntos positivos, como los que, en mi opinión, ameritan un cambio. Parto de la base de que se necesitan los recursos, así como recortes en muchos gastos del estado. El nivel de déficit y de deuda con relación al PIB con los que cerraremos el 2021, será respectivamente del 8,6% y del 65% respectivamente. Ello pone a las finanzas públicas en una situación insostenible. Si se aspira a reducir la deuda al 59,7% del PIB a finales de la década, como lo manifiesta el Marco Fiscal de Mediano Plazo, será necesario generar superávits primarios [1] en el gobierno central de 1,5% del PIB en todos los años, frente a un déficit primario del 4,8% del PIB que está proyectado para el 2021. Es decir, se necesita un ajuste, en ingresos y en gastos, que sumen 6,3% del PIB. Reto formidable. Por ahora, describamos algunos aspectos de la reforma propuesta.
1-
La reforma
en la regla fiscal y en su Comité Consultivo.
La regla fiscal, creada en Colombia con la Ley 1473 de 2011, es un instrumento
que obliga al gobierno central a tener en cuenta las variables estructurales y
del ciclo económico en la definición de los niveles sostenibles de déficit
fiscal y de deuda pública. El Comité Consultivo de la Regla Fiscal (CCRF) que
se supone es un órgano técnico, es el encargado de hacer esos cálculos, y de conceptuar
si los planes financieros del gobierno están o no de acuerdo con esas metas de
sostenibilidad. En la práctica, dicho Comité ha funcionado como una dependencia
del Ministerio de Hacienda, quien le provee el equipo técnico y es además su
vocero. Esta situación llevó a que uno
de sus miembros renunciara
el año anterior, señalando lo inocuo
de ese organismo. El proyecto propone darle autonomía técnica,
financiera y política al que ahora se denominará Comité Autónomo de la Regla Fiscal. Sus miembros serán
designados el Ministro de Hacienda por un período institucional de 4 años, contarán
con un equipo técnico designado por ellos, administrarán su propio presupuesto,
y deberán rendir informes semestrales al Congreso de la República sobre el
ejercicio de sus funciones. Todo ello es positivo.
Un punto crítico, sin embargo: hoy la ley de la regla fiscal actual obliga
a establecer las metas sostenibles del Gobierno Central, es decir, aquellas
entidades cuyo comportamiento financiero está controlado directamente por el
Gobierno Nacional. En el proyecto esas metas se refieren el Gobierno General,
es decir, comprenderá además las finanzas de las entidades territoriales, sobre
las cuales no existe el mismo grado de control, ni de responsabilidad por sus
resultados. Si bien para efectos estadísticos y para el análisis del comportamiento de la totalidad de la deuda pública son convenientes las cifras consolidadas, es mucho mejor que el gobierno
central responda directamente por sus propias cifras, y que sea sobre ellas que
se pronuncie principalmente el CARF.
2-
Impuesto
a las personas jurídicas.
Como lo hemos dicho repetidamente en este blog y como también lo han señalado las numerosas
misiones que el gobierno ha designado para estudiar el sistema impositivo, el Estatuto
Tributario está lleno de innumerables tratamientos diferenciales a favor de contribuyentes
específicos, de los cuales se favorecen especialmente las empresas, bajo la
forma de rentas exentas, tarifas diferenciales más bajas, deducciones que no
tienen nada que ver con los costos de la actividad económica, así como
descuentos tributarios (reducciones en el valor final a pagar) no justificados.
El proyecto elimina varias de ellas, como las rentas exentas a varias
actividades contempladas en el artículo 235-2 del ET: el “incentivo tributario para el campo colombiano”
(inversiones aprobadas por el Ministerio de Agricultura, que “incrementen la
productividad en el sector agropecuario”, como si el propósito de toda inversión
no fuera ese), diferentes rentas asociadas a la vivienda de interés social,
prestación de servicios de navegación fluvial en embarcaciones de bajo calado, y
aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales.
Sin embargo, deja vivas otros privilegios tributarios. Entre ellos dos
creados en la ley 2010 de 2019, bajo este gobierno: el “incentivo tributario
para las empresas de la economía naranja”, y el de las llamadas “mega-inversiones”,
frente a las cuales se reabrió la figura de los contratos de estabilidad jurídica,
en bueno hora eliminados por la ley 1607 de 2012. El proyecto también se negó a
tocar la tarifa preferencial para las empresas ubicadas en las “Zonas Francas”.
Ninguno de estos estos tratamientos preferenciales tiene sólida justificación
económica. Por otra parte, la tarifa más baja para los hoteles (del 9%) continuará
así hasta el 2026.
Siguiendo una promesa de campaña, el gobierno decidió proponer una tarifa
diferencial para las empresas: del 25% para aquellas con una renta líquida de
13.770 UVT ( 500 millones) , y una
marginal del 30% para el resto. En primer
lugar, es necesario señalar que la manera eficiente de redistribuir ingresos no
es a través de los impuestos corporativos, sino de los impuestos a las
personas. Una persona rica puede ser dueña de una o varias empresas pequeñas, y
una empresa grande puede tener miles de pequeños accionistasde ingresos
modestos (por ejemplo, a través de un
fondo de pensiones) Por otra parte, numerosos
estudios sobre el tema en que se han analizado experiencias internacionales parecidas
(ver aquí y aquí)
han concluido que este tipo de incentivos se puede traducir en sub-reporte de ingresos, transacciones entre compañías
del mismo grupo empresarial para buscar situar las utilidades en aquellas que tengan
menor tasa impositiva, el desaliento al
crecimiento de las empresas pequeñas y medianas, en escisiones motivadas exclusivamente por
razones tributarias, y todo ello en fin, en menores niveles de productividad de la economía.
Las tarifas propuestas para los dividendos se elevan en la propuesta del
gobierno del 10% al 15% para los ingresos superiores a 800 UVT anuales (29
millones de pesos). Con ello se sube el
impuesto integrado sociedad socio de un 40% a un 43% de las utilidades de la
empresa. Desafortunadamente, sigue vigente en el proyecto la exención a los dividendos
recibidos por sociedades, lo cual sin duda ha estimulado la creación de muchas
de ellas, con el propósito exclusivo de que sean intermediarias para el diferimiento
o la elusión de los impuestos a los dividendos.
Considero, en fin, positivo, que no se
haya propuesto restablecer el impuesto a la riqueza en cabeza de las empresas, disposición que atentaría contra la reinversión
de utilidades, y que crearía otro incentivo hacia la división de las sociedades
existentes.
Continuaré analizando en otra entrada otras propuestas del proyecto de
reforma.
[1] Se entiende por superávit primario la diferencia
entre los ingresos corrientes y los gastos totales, excluyendo intereses. Este
indicador es clave para entender la dinámica del crecimiento, o decrecimiento
de la deuda pública.
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