¿Ha sido derrotada la tecnocracia?

 

No es cierto que la tecnocracia haya determinado las políticas económicas y sociales en las últimas décadas. Ha logrado incidir en algunos temas, pero en muchos otros su recomendaciones no han sido tenidas en cuenta

Se ha vuelto lugar común decir que los resultados electorales de la primera vuelta presidencial equivalen a la derrota de la tecnocracia. Es la tesis de esta columna de Hector Riveros en la Silla Vacia.  Es común además oír decir, aún a personas ilustradas, frases como la siguiente:  ¿de qué nos ha servido la estabilidad macroeconómica, si seguimos siendo un país que no crece lo suficiente,  y es profundamente desigual? ¿No es el momento de abandonar tanta ortodoxia?

La primera pregunta que se debería responder es la siguiente: ¿será cierto que los tecnócratas, son quienes han diseñado todas las políticas económicas en Colombia en los últimos cuarenta años, como lo afirma Riveros?

Es necesario recordar que esa “tecnocracia” que, según Riveros, “empezó a crecer en el gobierno de Carlos Lleras Restrepo” no es homogénea en su pensamiento. Usted encontrará entre ellos, para nombrar solamente a quienes han sido ministros de hacienda, personas altamente intervencionistas (Abdón Espinosa Valderrama, José Antonio Ocampo, Guillermo Perry) , y otros menos (Rodrigo Botero, Roberto Junguito, Mauricio Cárdenas, Rudolf Hommes).    

No es posible encontrar en ninguno de los connotados representantes de la llamada tecnocracia una fe absoluta en el mercado. En general, existe consenso entre todos ellos sobre la necesidad de una política social amplia que ayude a mejorar las oportunidades de los sectores más desfavorecidos de la población, y la necesidad de una regulación fuerte, especialmente en los sectores financieros, de servicios públicos y en el acceso a los servicios de salud.  Existe es cierto, una tendencia entre un sector importante de ella a  privilegiar los subsidios a la demanda (como en el caso de la salud y la vivienda) frente a la provisión directa por parte del estado de estos servicios, por razones fundamentalmente de eficiencia económica: permiten focalizar mejor la ayuda en los sectores más pobres de la población.      

En la constitución de 1991 la tecnocracia logró triunfos parciales, como la independencia del Banco de la República o la autorización de la participación del sector privado en la provisión de servicios a cargo del estado, como la salud y los servicios públicos domiciliarios.  Ello ha hecho que algunos políticos, como Jorge Enrique Robledo, la califican de neoliberal.  Pero la Constitución exigió una ampliación de la acción del estado en la provisión de derechos económicos, fenómeno agudizado por la acción del poder judicial a través del control constitucional y de la tutela, a través de sentencias, muchas veces en contravía de lo que piensa la tecnocracia.  El supuesto neoliberalismo de la constitución del 91 queda desvirtuado cuando se aprecia que el peso del gobierno central en el PIB ha pasado del  10,6% en 1994 al 23,2% en el 2021.  

Hay tres frentes de la política económica en que la tecnocracia sí ha predominado, para bien: la política monetaria y  cambiaria, la construcción y desarrollo de instituciones que propenden por la estabilidad fiscal, y la regulación de la actividad financiera.  Gracias a la independencia del Banco de la República, y a su misión constitucional de “velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda” , la inflación bajó  desde un 24% en promedio en los años ochenta del siglo pasado a un 3,7% entre 2011 y 2020. Es un logro no despreciable, que ha protegido los ingresos de los sectores más pobres de la población. El salario mínimo real,  deflactado por el Índice de Precios al Consumidor es hoy un 34% superior al que teníamos en 1991.   

 El alza de la inflación desde mediados de 2021, tiene que ver con choques de oferta, tanto de origen internacional (interrupción en las cadenas de valor, y invasión a Ucrania) , como nacional: (bloqueos en las vías en mayo del 2021, 1ue afectó la oferta de aves  y de huevos,  la abundancia de lluvias  que disminuyó el volumen de muchas cosechas, como lo explica en esta columna Guillermo Trujillo,). Ninguno de estos fenómenos ha sido responsabilidad del banco central de Colombia. Todo lo contrario, ha intervenido para enfrentarla subiendo la tasa de interés , como le corresponde.

El control de cambios introducido por la tecnocracia que mandaba el país en 1967 (encabezada por Abdón Espinosa) fue abandonado parcialmente por la nueva tecnocracia en 1991, cuando se implantó  la banda cambiaria, que dejó de existir en 1999.  Como lo narra Juan Camilo Restrepo en libro recientemente publicado sobre las crisis financieras, la manera como ello se realizó, sin que se produjera una sobrerreacción en los mercados, fue elogiada por la comunidad financiera internacional.   Gracias a este sistema, la tasa de cambio ha absorbido gran porcentaje de los choques externos, por ejemplo la caída en precios del petróleo de 2014, sin que ello tuviera mayores efectos negativos en la actividad económica.

En cuanto a las instituciones fiscales, la tecnocracia, en cabeza especialmente del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación, ha intervenido, hasta donde ha podido,  para desarrollar instituciones que impidan el desorden en las finanzas públicas: desde mediados de los años 80 se mejoraron los sistemas de seguimiento a  los balances fiscales;  en 1989 se expidió el Estatuto Orgánico de Presupuesto (complementado en 1995), que ordenó los procesos de preparación, discusión, aprobación y ejecución del Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales; en  2003 se expidió la Ley de Responsabilidad Fiscal, que, entre otras disposiciones,  creó para el gobierno la obligación de publicar anualmente  el Marco Fiscal de Mediano Plazo,  en el cual debe mostrar la coherencia del proyecto de presupuesto presentado con la sostenibilidad de la deuda pública.  La ley de la Regla Fiscal, aprobada en 2011, estableció la necesidad de ahorrar en tiempos de altos precios en los productos minero-energéticos que exporta Colombia.  La última reforma tributaria incluyó disposiciones adicionales destinadas darle mayor independencia al comité de la regla fiscal con relación al Ministerio de Hacienda. 

Por último fin, en lo que se refiere a la regulación del sector financiero, se han logrado avances importantes como la creación de Fogafín en 1985, la reforma financiera de 1991, y los avances en la implantación de la regulación prudencial  y en la gestión de riesgos desde mediados de los años 90, siguiendo las mejores pautas internacionales.  El viceministerio técnico del Ministerio de Hacienda y la Superintendencia Financiera (antes Bancaria) han sido manejados de una manera altamente profesional.

A pesar de lo anterior, son muchos los campos en los cuales las recomendaciones de la tecnocracia no han sido tenidas en cuenta.

En el terreno fiscal, la capacidad de incidir significativamente tanto en los ingresos como en el gasto público ha sido bastante limitada. Las recomendaciones de las comisiones de expertos nombradas por los gobiernos, y que podríamos calificar como la voz de la tecnocracia, no han sido atendidas.  No ha sido posible aprobar, y muchas veces los presidentes ni siquiera han dejado presentar, reformas tributarias estructurales, que eliminen los privilegios tributarios para algunos sectores, tales como exenciones de ingresos, deducciones no justificadas, o tarifas de tributación más bajas.  Tampoco se ha podido hacer más progresivo el impuesto a la renta de las personas naturales y ampliar su base gravable. No ha podido simplificar el IVA para facilitar su administración y disminuir las posibilidades de elusión, ni modernizar el sistema tributario territorial, o elevar a delito la evasión fiscal, como lo es en la gran mayoría de países del mundo.  

En cuanto al gasto público, también ha habido varias misiones, la última de ellas en el 2017, sin que sus recomendaciones hayan sido tenidas en cuenta.  Es el caso de sus propuestas sobre mejoras tendientes a modernizar más el sistema presupuestal, o de reformas al gasto público en salud, educación o en defensa y seguridad. En cuanto al régimen pensional, la última gran reforma se produjo en el 2005, cuando se eliminaron la mayoría de los regímenes especiales, con excepción del de la fuerza pública. No ha sido posible introducir reformas paramétricas recomendadas por la tecnocracia, como el aumento de la edad de jubilación, y la eliminación a los subsidios a las pensiones altas del régimen de prima media, respetando obviamente,  los derechos adquiridos.

En cuanto al régimen de comercio exterior, nuevamente subsiste el mito de que estamos en un sistema “neoliberal”. Nada más alejado como lo mostró el reciente informe de la Misión de Internacionalización,  “Colombia evidencia una combinación de altos costos logísticos, un aumento en las barreras no técnicas y no arancelarias, y aranceles altos sostenidos para un conjunto específico de productos, que sin duda tiene un rol importante a la hora de explicar la inserción limitada del país al  comercio internacional”.  Colombia tiene el cuarto arancel promedio más alto de Latinoamérica, después de Venezuela, Argentina y Brasil, y es cinco veces más alto que el de  Chile. 

También han existido en el pasado varias misiones relacionadas con el régimen laboral. El diagnóstico común ha sido que hay barreras a la generación de empleo formal, que afectan sustancialmente la productividad general de la economía. La misión Chenery, cuyo informe se publicó en 1986, aunque se centró  en los factores relacionados con la demanda y con la distribución de ingresos como elementos fundamentales para explicar los altos niveles de desempleo,  reconoció que los elevados costos del trabajo formal desestimulaban la generación de empleo, especialmente en las pequeñas empresas. Algunas de sus recomendaciones fueron tenidas en cuenta en las reformas adelantadas a principios de los años, 90, como la eliminación de la retroactividad de las cesantías, y  la eliminación de la “pensión sanción”, en el caso de despidos sin justa causa para trabajadores que llevaran más de 10 años de vinculación, factores que atentaban contra la estabilidad en el empleo.   

Tanto las comisiones de expertos tributarios como la reciente Misión de Empleo, coordinada por Santiago Levy, han insistido en la conveniencia de disminuir los impuestos a la nómina no vinculados a la relación laboral, como las contribuciones a las Cajas de Compensación y a la financiación del sistema de aseguramiento en salud.   No está en la agenda pública actual ninguna de estas reformas.

En resumen, aun cuando la tecnocracia ha hecho aportes fundamentales a la estabilización macroeconómica, no es cierto que haya sido el único factor determinante de las políticas económicas y sociales. Así las cosas, los resultados de la primera vuelta de las elecciones presidenciales no pueden interpretarse como una derrota a sus postulados e ideas. Interpretarlos de esa manera puede traer consecuencias negativas, que el país puede lamentar posteriormente.