Pese a lo que ha planteado el Gobierno, el Procurador y algunos parlamentarios, un cobro fijo en el servicio de energía puede ser eficiente y equitativo.
El Presidente de la República acaba de anunciar al país que la propuesta que había hecho la Comisión de Regulación de Energía Eléctrica y Gas (CREG), para implementar un cargo fijo en el consumo de energía eléctrica quedaba suspendida indefinidamente. Previamente, el propio Presidente había anunciado en su twitter que esta propuesta se la habían hecho los técnicos de la CREG al Gobierno, y que a éste no le gustaba la idea.
Tal vez valga la pena establecer unos antecedentes, tanto legales, como de racionalidad económica, para analizar esta propuesta de la Comisión.
La Leyes 143 de 1994, que estableció el régimen de prestación del servicio público domiciliario de electricidad estableció, en su artículo 44, que el régimen tarifario para los usuarios finales del servicio debe estar orientado por los criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad y redistribución del ingreso, simplicidad y transparencia. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo, garantizándose una asignación eficiente de recursos en la economía, manteniendo a la vez el principio de solidaridad y redistribución del ingreso mediante la estratificación de las tarifas.
Por suficiencia financiera se entiende que las empresas eficientes tendrán garantizada la recuperación de sus costos de inversión y sus gastos de administración, operación y mantenimiento, con el valor de las ventas de electricidad y el monto de los subsidios que reciban en compensación por atender a usuarios residenciales de menores ingresos
Tanto el artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994 (regulatoria de los servicios públicos en general), como el 46 de la143 establecieron la posibilidad para las Comisiones de Regulación de garantizar la disponibilidad del servicio para el usuario, independientemente del nivel de consumo incluir dentro de las fórmulas tarifarias un cargo fijo que refleje los “costos económicos involucrados en la garantizar la disponibilidad del servicio para el usuario, independientemente de su nivel de consumo”. Este cargo fijo existe hoy para los servicios de acueducto y alcantarillado y para el gas natural. También es común su presencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones.
En desarrollo de esta posibilidad, el decreto 387 de 2007, estableció, en su artículo 3, como uno de los criterios de fijación de tarifas, que los “Usuarios Regulados pertenecientes a un mismo mercado sufragarán el servicio prestado por los Comercializadores Minoristas … a través del cobro de i) un costo uniforme único que refleje el costo de comercialización y ii) un margen de comercialización”. Posteriormente, el Decreto 4977 de 1977 fijó como plazo para incorporar las políticas establecidas en el Decreto 387, el 1 de Enero de 2008. Eso sí, señaló que el Gobierno cumpliría con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1117 de 2006 (modificada ligeramente por la 1428 de 2010, ya bajo la vigencia del Gobierno Santos), y que en resumen señala que la aplicación de subsidios al costo de prestación del servicio debería hacerse de tal manera que no se tradujera en un incremento en el valor de la tarifa para los usuarios de los estratos 1 y 2.
Era claro que el establecimiento de un cargo fijo en la prestación del servicio de electricidad podría eventualmente incrementar el valor de los subsidios a los estratos más pobres de la población. Por ello, el decreto 3414 de 2009 estableció como condición para la aplicación del cargo fijo por factura que el Ministerio de Minas y Energía certificara que disponía de los recursos suficientes para sufragar los costos adicionales de prestación del servicio.
Ya en el 2007, la CREG había expedido la Resolución 119, que señala claramente, en su artículo cuarto, que el Costo Unitario de Prestación del Servicio de Energía Eléctrica consta de un “un componente variable, de acuerdo con el nivel de consumo, expresado en pesos por Kilovatio, y un componente fijo, expresado en $ por factura".
Desde el 24 de Abril, estaban en la página de la Comisión de Regulación de Energía y Gas las resoluciones 044 y 145 de 2012, que ponía en conocimiento del público un proyecto de resolución para determinar la remuneración de la actividad de comercialización de energía eléctrica a usuarios regulados. Este proyecto de resolución lo que hacía era desarrollar de una manera más concreta, con los parámetros correspondientes, lo señalado en la mencionada resolución 119.
En conclusión, ni el senador Carlos Baena, ni el procurador, ni mucho menos el propio gobierno han debido declararse sorprendidos por que la CREG haya querido implementar un decreto del propio Gobierno, que le obligaba a establecer el cargo fijo desde el año 2007.
El cargo fijo y la eficiencia económica
No necesariamente lo que se puede hacer legalmente es conveniente. Para entender la conveniencia de un sistema de cargo fijo, es necesario tener en cuenta un principio regulatorio universal, y que está consagrado en las leyes colombianas. El servicio de distribución y comercialización de electricidad corresponde a lo que en la literatura se denomina “Monopolio Natural”. En estos servicios lo óptimo es que exista un solo proveedor. No sería eficiente para la sociedad que a cada casa de habitación llegaran tres o 4 redes de diferentes proveedores.
Puesto que lo eficiente es que exista un monopolio, debe existir una regulación de precios, que evite que el monopolista, sea privado o público, abuse de los consumidores, y ponga unos precios que le signifiquen una ganancia extraordinaria, o , lo que es lo mismo, restringa la cantidad de electricidad ofrecida. Lo que determinan las leyes 142 y 143 es que la tarifa que se cobre debe ser suficiente financieramente. Se entiende por suficiencia financiera que las empresas eficientes “tendrán garantizada la recuperación de sus costos de inversión y sus costos de administración, operación, y mantenimiento con el valor de las ventas de electricidad y con el monto de los subsidios que reciban en compensación por atender a usuarios residenciales de menores ingresos”-
Si los ingresos que reciban las empresas por las ventas de energía deben ser suficientes para cubrir sus costos y gastos, dentro de los cuales se debe contar una adecuada remuneración al capital (aspecto que también está debidamente regulado), lo que reciba una empresa sería lo mismo independientemente de que se cobre con o sin cargo fijo.
Para entender este punto, utilicemos el ejemplo del servicio de taxis. El propietario de un taxi incurre en costo fijos (depreciación del automóvil, fundamentalmente) y costos variables (gasolina, aceite, etc). La tarifa que pague el total de pasajeros durante un período de tiempo dbe ser suficiente para cubrir tanto los costo fijos como los variables. El sentido que tiene establecer el valor de una carrera mínima es el de contribuir a la amortización de los gastos fijos. Si usted quiere tomar un taxi por tres cuadras de recorrido, debe saber que en todo caso debe pagar la carrera mínima, así por ese valor pueda recorrer una distancia de diez cuadras. Si se prohibiera la carrera mínima, es claro que el precio por kilómetro recorrido debería aumentar, para que permanezcan constantes los ingresos del taxista.
Existen muchos otros servicios en los cuales se aplica este sistema de precios: cuota de manejo en las tarjetas de crédito y débito, boletas de entrada a parques de recrecación, cover en bares y discotecas, con derecho a consumo mínimo.
Qué es mejor desde el punto de vista de la eficiencia económica? Esto es un asunto que hace tiempo resolvió la teoría de la regulación de servicios públicos. Ronald Coase, premio Nobel de Economía demostró desde 1946 (ver aquí) que la solución óptima es un un sistema de precios de dos partes: un cargo fijo y uno variable.
Obviamente, debe tenerse en cuenta en el caso colombiano si la medida propuesta implica o no una redistribución regresiva del ingreso, es decir si le va a rebajar la tarifa a los más ricos para subírsela a los más pobres. La respuesta está en los detalles. Si el componente fijo se determina a un nivel relativamente bajo, y si permite al consumidor comprar con él un nivel básico de subsistencia, no lejano del que hoy está consumiendo, no hay ningún efecto redistributivo negativo. En todo caso el subsidio se puede aplicar también a los costos fijos.
Pero tengamos en cuenta que la ausencia de un cargo fijo puede ser profundamente regresiva. Las casas o apartamentos de recreo que solamente se ocupan en vacaciones o en fines de semana no están contribuyendo hoy a la amortización de los costos fijos en que debe incurrir la sociedad para garantizarles el servicio. Los pobres de Cartagena, por ejemplo, están hoy subsidiando, con tarifas variables más altas, la infraestructura destinada a atender las propiedades que permanecen desocupadas la mayor parte del año.
Ojalá en la revisión que el Gobierno se ha comprometido a hacer tenga en cuenta estas consideraciones.
Tal vez valga la pena establecer unos antecedentes, tanto legales, como de racionalidad económica, para analizar esta propuesta de la Comisión.
La Leyes 143 de 1994, que estableció el régimen de prestación del servicio público domiciliario de electricidad estableció, en su artículo 44, que el régimen tarifario para los usuarios finales del servicio debe estar orientado por los criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad y redistribución del ingreso, simplicidad y transparencia. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo, garantizándose una asignación eficiente de recursos en la economía, manteniendo a la vez el principio de solidaridad y redistribución del ingreso mediante la estratificación de las tarifas.
Por suficiencia financiera se entiende que las empresas eficientes tendrán garantizada la recuperación de sus costos de inversión y sus gastos de administración, operación y mantenimiento, con el valor de las ventas de electricidad y el monto de los subsidios que reciban en compensación por atender a usuarios residenciales de menores ingresos
Tanto el artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994 (regulatoria de los servicios públicos en general), como el 46 de la143 establecieron la posibilidad para las Comisiones de Regulación de garantizar la disponibilidad del servicio para el usuario, independientemente del nivel de consumo incluir dentro de las fórmulas tarifarias un cargo fijo que refleje los “costos económicos involucrados en la garantizar la disponibilidad del servicio para el usuario, independientemente de su nivel de consumo”. Este cargo fijo existe hoy para los servicios de acueducto y alcantarillado y para el gas natural. También es común su presencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones.
En desarrollo de esta posibilidad, el decreto 387 de 2007, estableció, en su artículo 3, como uno de los criterios de fijación de tarifas, que los “Usuarios Regulados pertenecientes a un mismo mercado sufragarán el servicio prestado por los Comercializadores Minoristas … a través del cobro de i) un costo uniforme único que refleje el costo de comercialización y ii) un margen de comercialización”. Posteriormente, el Decreto 4977 de 1977 fijó como plazo para incorporar las políticas establecidas en el Decreto 387, el 1 de Enero de 2008. Eso sí, señaló que el Gobierno cumpliría con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1117 de 2006 (modificada ligeramente por la 1428 de 2010, ya bajo la vigencia del Gobierno Santos), y que en resumen señala que la aplicación de subsidios al costo de prestación del servicio debería hacerse de tal manera que no se tradujera en un incremento en el valor de la tarifa para los usuarios de los estratos 1 y 2.
Era claro que el establecimiento de un cargo fijo en la prestación del servicio de electricidad podría eventualmente incrementar el valor de los subsidios a los estratos más pobres de la población. Por ello, el decreto 3414 de 2009 estableció como condición para la aplicación del cargo fijo por factura que el Ministerio de Minas y Energía certificara que disponía de los recursos suficientes para sufragar los costos adicionales de prestación del servicio.
Ya en el 2007, la CREG había expedido la Resolución 119, que señala claramente, en su artículo cuarto, que el Costo Unitario de Prestación del Servicio de Energía Eléctrica consta de un “un componente variable, de acuerdo con el nivel de consumo, expresado en pesos por Kilovatio, y un componente fijo, expresado en $ por factura".
Desde el 24 de Abril, estaban en la página de la Comisión de Regulación de Energía y Gas las resoluciones 044 y 145 de 2012, que ponía en conocimiento del público un proyecto de resolución para determinar la remuneración de la actividad de comercialización de energía eléctrica a usuarios regulados. Este proyecto de resolución lo que hacía era desarrollar de una manera más concreta, con los parámetros correspondientes, lo señalado en la mencionada resolución 119.
En conclusión, ni el senador Carlos Baena, ni el procurador, ni mucho menos el propio gobierno han debido declararse sorprendidos por que la CREG haya querido implementar un decreto del propio Gobierno, que le obligaba a establecer el cargo fijo desde el año 2007.
El cargo fijo y la eficiencia económica
No necesariamente lo que se puede hacer legalmente es conveniente. Para entender la conveniencia de un sistema de cargo fijo, es necesario tener en cuenta un principio regulatorio universal, y que está consagrado en las leyes colombianas. El servicio de distribución y comercialización de electricidad corresponde a lo que en la literatura se denomina “Monopolio Natural”. En estos servicios lo óptimo es que exista un solo proveedor. No sería eficiente para la sociedad que a cada casa de habitación llegaran tres o 4 redes de diferentes proveedores.
Puesto que lo eficiente es que exista un monopolio, debe existir una regulación de precios, que evite que el monopolista, sea privado o público, abuse de los consumidores, y ponga unos precios que le signifiquen una ganancia extraordinaria, o , lo que es lo mismo, restringa la cantidad de electricidad ofrecida. Lo que determinan las leyes 142 y 143 es que la tarifa que se cobre debe ser suficiente financieramente. Se entiende por suficiencia financiera que las empresas eficientes “tendrán garantizada la recuperación de sus costos de inversión y sus costos de administración, operación, y mantenimiento con el valor de las ventas de electricidad y con el monto de los subsidios que reciban en compensación por atender a usuarios residenciales de menores ingresos”-
Si los ingresos que reciban las empresas por las ventas de energía deben ser suficientes para cubrir sus costos y gastos, dentro de los cuales se debe contar una adecuada remuneración al capital (aspecto que también está debidamente regulado), lo que reciba una empresa sería lo mismo independientemente de que se cobre con o sin cargo fijo.
Para entender este punto, utilicemos el ejemplo del servicio de taxis. El propietario de un taxi incurre en costo fijos (depreciación del automóvil, fundamentalmente) y costos variables (gasolina, aceite, etc). La tarifa que pague el total de pasajeros durante un período de tiempo dbe ser suficiente para cubrir tanto los costo fijos como los variables. El sentido que tiene establecer el valor de una carrera mínima es el de contribuir a la amortización de los gastos fijos. Si usted quiere tomar un taxi por tres cuadras de recorrido, debe saber que en todo caso debe pagar la carrera mínima, así por ese valor pueda recorrer una distancia de diez cuadras. Si se prohibiera la carrera mínima, es claro que el precio por kilómetro recorrido debería aumentar, para que permanezcan constantes los ingresos del taxista.
Existen muchos otros servicios en los cuales se aplica este sistema de precios: cuota de manejo en las tarjetas de crédito y débito, boletas de entrada a parques de recrecación, cover en bares y discotecas, con derecho a consumo mínimo.
Qué es mejor desde el punto de vista de la eficiencia económica? Esto es un asunto que hace tiempo resolvió la teoría de la regulación de servicios públicos. Ronald Coase, premio Nobel de Economía demostró desde 1946 (ver aquí) que la solución óptima es un un sistema de precios de dos partes: un cargo fijo y uno variable.
Obviamente, debe tenerse en cuenta en el caso colombiano si la medida propuesta implica o no una redistribución regresiva del ingreso, es decir si le va a rebajar la tarifa a los más ricos para subírsela a los más pobres. La respuesta está en los detalles. Si el componente fijo se determina a un nivel relativamente bajo, y si permite al consumidor comprar con él un nivel básico de subsistencia, no lejano del que hoy está consumiendo, no hay ningún efecto redistributivo negativo. En todo caso el subsidio se puede aplicar también a los costos fijos.
Pero tengamos en cuenta que la ausencia de un cargo fijo puede ser profundamente regresiva. Las casas o apartamentos de recreo que solamente se ocupan en vacaciones o en fines de semana no están contribuyendo hoy a la amortización de los costos fijos en que debe incurrir la sociedad para garantizarles el servicio. Los pobres de Cartagena, por ejemplo, están hoy subsidiando, con tarifas variables más altas, la infraestructura destinada a atender las propiedades que permanecen desocupadas la mayor parte del año.
Ojalá en la revisión que el Gobierno se ha comprometido a hacer tenga en cuenta estas consideraciones.
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