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martes, 2 de octubre de 2012

El seguro de desempleo, ¿le llegó la hora? Posibilidades y riesgos

La propuesta del Ministerio de Trabajo sobre seguro de desempleo es un primer paso, muy necesario en Colombia, para avanzar hacia un sistema completo pero sostebible de bienestar social. Pero tiene sus riesgos.


En una de las primeras escenas de la película francesa Amigos, que se está proyectando en estos días en el país, uno de los protagonistas, Dizz, un inmigrante senegalés, asiste a una entrevista de trabajo. Sin sentarse siquiera, le propone a sus entrevistadores algo muy simple: “ya sé que no voy a ser contratado, ahorrémonos trámites. Llénenme esta certificación de rechazo, pues me exigen tres de éstas para poder seguir gozando de mi seguro de desempleo”. Para su sorpresa, el supuesto solicitante resulta contratado, muy contra su voluntad.

Si bien el desenlace de esta entrevista resulta inverosímil, si ilustra claramente uno de los problemas a los que se puede enfrentar la existencia de un seguro contra el desempleo en un país como Colombia. Es el tipo de seguro que por su naturaleza está expuesto al riesgo moral por parte del asegurado, y que podría conducir a su inviabilidad. El asegurado puede controlar alguna las variables determinantes del siniestro: o bien queda desempleado por su voluntad, o bien puede negarse a buscar empleo o a trabajar, con la tranquilidad de que de todas maneras tendrá su remuneración. También está expuesto a la otra gran imperfección que asusta a los aseguradores: la selección adversa, que consiste en que solo se afilian a él quienes tienen altas probabilidades de quedar desempleados.

Este tipo de comportamientos se presenta en países con amplia duración del beneficio y con elevadas tasas de reemplazo (relación entre el valor de la indemnización recibida y el último salario devengado) Países como Francia, Alemania y Holanda se caracterizan por tener altas tasas de reemplazo, y amplios períodos de beneficio (hasta 5 años en Francia e indefinido en Holanda).

Esta es la razón por la cual no es viable un sistema privado de seguros de desempleo. Solo el Estado estaría dispuesto a correr las consecuencias financieras del riesgo moral o a utilizar su capacidad coercitiva o de control para evitar o por lo menos disminuir las probabilidades de que le haga trampa al sistema.

A pesar de lo anterior, es deseable que exista un apoyo a la persona que haya quedado desempleada por razones ajenas a su voluntad. En primer lugar, la existencia de este apoyo es una expresión de la solidaridad, uno de los valores centrales de la Constitución colombiana. Por otra parte, desde un punto de vista macroeconómico, un seguro al desempleo constituye el ejemplo clásico de los que en macroeconomía se denomina “estabalizador automático” del ciclo económico: se incrementa el gasto en épocas de recesión, precisamente cuando más se necesita que crezca la demanda agregada, y disminuye en épocas ascendentes del ciclo.

El mecanismo utilizado como apoyo al desempleo en Colombia fue el “auxilio de cesantía”, creado en 1946. El empleador estaba obligado a pagarle al empleado, en el momento del retiro de éste, un mes de trabajo por cada año trabajado. La retroactividad de las cesantías, establecida en 1965, estableció que se tomaba como salario base el último salario percibido por el trabajador. Ese reajuste se presentaba independientemente de que el trabajador hubiera retirado sus auxilios de cesantía.

Esta situación se convirtió en una carga laboral exagerada para aquellas empresas que tuvieran trabajadores con alta antigüedad, puesto que obligaba a una considerable reliquidación cada vez que se presentaba un aumento salarial, en condiciones de una inflación promedio del 25%. Como respuesta a ello, se creó una distorsión en el mercado laboral: los trabajadores antiguos no deseaban retirarse de su empleo, así recibieran ofertas interesantes, pues perdían la retroactividad, y los empleadores trataban de no contar con trabajadores antiguos, o de no ascenderlos, para no asumir los enormes costos que representaba el recálculo de las cesantías causadas.

La Ley 50 de 1990 acabó con la retroactividad para los trabajadores que se contrataran de allí en adelante, y permitió que las empresas negociaran con sus trabajadores la renuncia a la retroactividad. Para quienes recibieran el auxilio de cesantía (no se aplica para quienes tengan salario integral), los fondos podrían retirarse para gastos relacionados con la vivienda o con la educación. En la práctica el auxilio de cesantía se integró al salario, con lo cual la persona que quedara desempleada podría quedarse sin fondos para enfrentar una situación de desempleo.

Enfrentar esta situación es precisamente el propósito del proyecto de Ley que tiene listo el Ministerio de Trabajo. La propuesta del gobierno consiste en lo siguiente:

El 50% de la cesantía que debe pagar el empleador se consignará en el Fondo de Cesantías. El ahorro acumulado, más los correspondientes intereses, servirá para financiar hasta 6 meses de desempleo. Es requisito que el trabajador haya cotizado por lo menos durante un año.

Como es tradición con los diversos sistemas de seguridad social en Colombia (caso de salud y pensiones), la propuesta incluye un elemento de solidaridad. El capital del trabajador, en caso de que no sea suficiente para financiar los seis meses de desempleo, se complementará con un apyo girado por el Fondo de Solidaridad, que se financiará a través de la redistribución del 4% sobre la nómina que hoy reciben las Cajas de Compensación Familiar. El trabajador se compromete a inscribirse en el Servicio público de empleo y a recibir entrenamiento en los términos dispuestos por la reglamentación. Si rechaza un empleo ofrecido que le proporcione por lo menos un 75% de la última asignación devengada o si se niega a recibir una beca de capacitación perderá el derecho. Se espera que esta normatividad disminuya el riesgo moral que se presentaría cuando se trata de acceder a estos recursos.

Financiar el Fondo de solidaridad con un incremento en las cargas parafiscales hubiera sido altamente inconveniente. Suficientemente demostrado está el efecto disuasivo sobre el empleador de la existencia de estas cargas en Colombia. Ya que se ha demostrado la dificultad política del desmonte de estas cargas, la mejor alternativa es su reorientación hacia el cumplimiento de otros objetivos públicos.

El sistema permite la afiliación voluntaria de los trabajadores que reciban de salario integral (más de 10 salarios mínimos), que deberán consignar un 4,17% del salario integral. Deberá tener cuidado el gobierno en su reglamentación de evitar una selección adversa: solo se afiliarían quienes tengan alta probabilidad de retirarse o de ser despedidos.

El sistema incluye a los trabajadores independientes, caso casi único en el mundo. Normalmente, esta protección se aplica únicamente a los trabajadores asalariados, puesto que la información asimétrica entre asegurador y asegurado se acentúa con los independientes. ¿Cómo demostrar que un plomero, un carpintero o un consultor no ha conseguido clientes por razones ajenas a su voluntad? El proyecto contempla que solo podrán utilizar recursos del fondo de solidaridad aquellos independientes que hagan aportes a las Cajas de Compensación Familiar. Es decir, deben pagar una prima mayor. Aún así, puede presentarse la selección adversa si los subsidios a recibir a través del Fondo de Solidaridad sobrepasan en valor presente las cotizaciones adicionales, aún incluyendo el aporte adicional para las Cajas. Normalmente las entidades oficiales colombianas no han sido muy eficaces en el momento de combatir el fraude a los sistemas de seguridad social, como lo ilustran los casos de los carruseles de pensiones. Solo una reglamentación y un control cuidadoso podrá evitar posibles abusos del sistema.

La determinación de la tasa de reemplazo es precisamente la variable que va a determinar la sostenibilidad del sistema. Tal vez pensando en ello, el proyecto de Ley se abstiene de determinarla y deja ello en la responsabilidad del Consejo Nacional de Desempleo. Para combatir el riesgo moral que se podría presentar por la existencia del Fondo de Solidaridad, el proyecto prevé que la persona se inscriba en el Servicio Público de Empleo, y a que se inscriba en programas de capacitación “en los términos dispuestos por la reglamentación”. No hay que hacerse muchas ilusiones sobre estos instrumentos, que han tenido poco éxito en el pasado. Lo más realista es que la determinación de la tasa de reemplazo se haga sobre la base actuarial de que el trabajador va a recibir su auxilio durante los seis máximos previstos.

El proyecto podría mejorarse si se contempla una contribución decreciente, incluso de cero, para aquellos trabajadores que tengan un amplio período de cotización, de tal manera que con los fondos acumulados puedan financiar seis meses de desempleo con una tasa de reemplazo del 90%. De no preverse esta alternativa, estos trabajadores tendrán un ahorro congelado que podría utilizar en alternativas más eficientes para su bienestar personal, como vivienda, educación para sus hijos, y por qué no, consumo.

En fin, la propuesta del gobierno constituye un primer paso para el fortalecimiento de un sistema integral de protección a las personas, que se complementa con los avances que el país ha hecho en el sistema de salud, y en menor medida en el sistema pensional. Pueden parecer modestos sus alcances, pero los riesgos señalados exigen avanzar con cuidado. En la medida en que el sistema se consolide se podría pensar en ampliar los beneficios, cuidando, eso sí, que la cuidadosa reglamentación evite posibles abusos y fraudes.

* Una versión de esta entrada fue publicada por Razón Pública bajo el título Seguro de Desempleo, ¿llegó la hora? Ver aquí

2 comentarios:

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