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domingo, 21 de octubre de 2012

Lo positivo y lo negativo del proyecto de reforma tributaria.

La propuesta de reforma tributaria presentada por el Gobierno tiene algunos aspectos positivos. Sus defectos tienen que ver con lo que le falta.  El país sigue necesitando una reforma estructural.

 El primero objetivo de un sistema tributario es el de garantizar que el estado obtenga los recursos necesarios para la producción de los bienes públicos que la sociedad, a través del proceso democrático (constitución, leyes específicas de gasto, y leyes de presupuesto) le ha encargado. Además de aquellos bienes públicos evidentes, como defensa, seguridad, justicia, regulación, etc, la sociedad puede demandar, como en el caso colombiano, una atención especial a las  necesidades de los sectores más pobres de la población.

Todo sistema tributario debe caracterizarse por ser neutral, es decir que interfiera lo menos posible en las decisiones individuales de consumo, inversión, ahorro o voluntad de trabajar. Una nula interferencia es imposible, puesto que por definición un impuesto reduce el ingreso disponible de las personas hacia cualquiera de estos objetivos. Pero no debe privilegiar algunas actividades económicas sobre otras, salvo en el caso de que existan externalidades positivas o negativas suficientemente demostradas. 

El sistema debe ser equitativo, tanto horizontal (ingresos iguales paguen impuestos iguales) como verticalmente (quien gane más debe pagar más). Una consideración adicional de la equidad vertical es que quien gane más debe pagar proporcionalmente más. En esas condiciones el sistema tributario puede contribuir a generar mayor equidad. La distribución del ingreso después de impuestos debería ser más progresiva que antes de impuestos.

Con estos criterios en mente quiero señalar algunos aspectos positivos y negativos, que en mi opinión, caracterizan la propuesta de reforma tributaria presentada por el gobierno.

Aspectos positivos:

1- En el caso de las personas naturales se establece un límite a la deducción por contribuciones voluntarias a los fondos de pensiones y a otros instrumentos de ahorro institucional en 3800 UVT (98 millones) anuales. Se ordena además que estos recursos, para mantener el privilegio tributario,deben mantenerse por 20 años. El régimen anterior, no contemplaba límite a esta deducción diferente a que no sobrepasara el 30% del ingreso del contribuyente, y establecía el límite mínimo de permanencia en  cinco años. Se  había convertido por lo tanto en un privilegio tributario injustificado del cual se beneficiaban especialmente personas de altos ingresos. El aportante puede hoy convertir su fondo de pensión voluntaria en un fondo rotatorio: puede consignar un dinero que puede retirar dentro de cinco años.  El límite de 20 años está claramente ligado a lo que se buscaba con la deducción tributaria: que la gente ahorre para complementar su pensión. Surge sin embargo una pregunta técnica: ¿qué pasa con los que ahorraron antes de la vigencia de la nueva Ley? ¿Quedan congelados esos recursos? No debería aplicarse la nueva ley únicamente a los recursos adicionales consignados a partir de la vigencia de la Ley?

2- Se elimina el incentivo al ahorro de largo plazo para el ahorro en las Cuentas de "ahorro para el fomento de la construcción" (AFC).  Claramente era una deducción regresiva, puesto que era un instrumento que favorecía especialmente a las personas de ingresos altos. . Tal como está redactado el proyecto, genera sin embargo un problema. Incentiva a la creación de cuentas en estos momentos, puesto que solamente tendrán este beneficio quienes abran las cuentas hasta el 31 de diciembre de 2012. Basta abrir la cuenta ahora y aumentar los saldos después. Las cuentas abiertas después de esa fecha y que se sumen a las pensiones tienen un límite de 3800 UVT (99 millones) para obtener el beneficio. Conclusión: abra la cuenta ahora y después incremente su monto.

3- Determina que el mpuesto a las pensiones por valor superior a 380 UVT (9,9 millones) es del 5% de lo que pase de esta suma. Antes solo estaban exentas las pensiones por debajo de 1000 UVT (26 Millones). Quienes superaran esta suma debían pagar el impuesto a la renta sobre la diferencia.  Progresiva.
 
4- Se establece la posibilidad de que presenten declaración quienes no estando obligados, se les haya hecho retención en la fuente. Antes el impuesto y la retención eran equivalentes. Hoy las personas de ingresos bajos pueden terminan pidiendo devolución sobre  lo aportado. Otra medida progresiva.

5- Creación del número de identifición de seguridad social (NISS), como elemento del Registro Unico Tributario. Es una manera de controlar la evasión de aportes. Tarde o temprano tendrá que arreglarse la vinculación entre los ingresos y la contribución para salud, que ha estimulado tanta evasión. Hoy en día es de 12,5% para los asalariados, pero no está claro cual es la base para los rentistas de capital. Muchos de ellos declaran un ingreso mínimo, lo cual les permite obtener el aseguramiento, pero ser subsidiados en el costo de éste.

6- Se reduce el impuesto de la renta para las sociedades, del 33% al 25%. A cambio de lo anterior se crea un nuevo impuesto, aplicable a todas las sociedades: el impuesto a la renta para la equidad, del 8%. Los recursos recogidos irán a financiar el SENA, el ICBF y el sistema de salud. Se elimina la contribución al SENA y al ICBF para los contribuyentes  por los trabajadores que devenguen hasta 10 salarios mínimos. Son estos trabajadores a quienes afecta negativamente esta contribución. Un ejercicio de incidencia tributaria basta para demostrar que son los trabajadores (incluidos los desempleados que no pueden ser contratados por los altos costos laborales) quienes pagan efectivamente este impuesto.
Esta norma es claramente positiva desde el punto de vista de eficiencia y de equidad. Se disminuye un impuesto a la generación de empleo formal, y se reemplaza con un impuesto general a la renta. Beneficia a las empresas que sean intensivas en mano de obra y hace pagar más a las empresas que sean intensivas en capital. Elimina entonces una distorsión intersectorial en la inversion hoy existente. El SENA y el ICBF seguirán siendo financiados con los recursos del impuesto a la equidad. Es falso por lo tanto que se le quiten recursos a estas entidades.
 
7- Se incluye como operación entre vinculados las operaciones de zonas francas con sus vinculados en el país. Las normas sobre precios de transferencia no se aplicaban en estos casos, sino solo a operaciones internacionales. La anterior situación generaba un arbitraje tributario: cargar los ingresos en la empresa que tenga tratamiento tributario favorable y los costos en la que tenga la tasa más alta.  

Aspectos negativos:


1. Continúa la exención a los dividendos. Se está desaprovechando la oportunidad de hacer que el impuesto al capital sea también progresivo. Con el sistema actual todos los accionistas de sociedades pagan la misma tributación: el 33%. En la medida en que se redujera el impuesto a las sociedades y se gravaran de manera progresiva los dividendos repartidos (de tal manera que el efecto en el recaudo fuera neutro)  se contribuiría a mejorar la progresividad del sistema. 

2. No se incluyó el aporte patronal para las cajas de compensación entre las rentas de trabajo eliminadas. No hay ninguna justificación para que se mantenga este impuesto, que produce las mismas distorsiones ya mencionadas que las que van para el ICBF y el SENA. 

3. No se busca eliminar exenciones o tratamiento diferenciales injustificados que distorsionan el sistema tributario, y que claramente favorecen a los contribuyentes de altos ingresos. Algunos de estas exenciones, deducciones y descuentos injustificados fueron analizados en una anterior entrada.

4. Se continúa considerando al consumo de telefonía celular como bien de lujo, cuando hoy es un instrumento de trabajo indispensable, y con mayor impacto en los sectores de más bajos ingresos, como lo han reportado diversos estudios internacionales

5. No se elimina el tratamiento tributario diferencial para los usuarios industriales de las zonas francas, tratamiento que no tiene ninguna justificación, como pudimos también argumentarlo en una anterior entrada.

6. No enfrenta el problema que representa la posibilidad de que el estado continúe firmando contratos de estabilidad jurídica,  que contribuyen a crear inequidad horizontal y a aumentar la complejidad en la administración del régimen tributario.

Estaremos atentos a la discusión que se de en el Congreso sobre este proyecto. Todavía falta mucho para poder hablar de una reforma estructural que necesita el país.

2 comentarios:

Maria Camila dijo...
Este comentario ha sido eliminado por el autor.
Maria Camila dijo...

pero cuales son los positivos o los negativos