Continuemos el análisis sobre algunos puntos de la reforma
que planteamos en la anterior entrada.
Más sobre la disminución de los parafiscales.
Es lamentable que no se haya dado un paso más audaz, eliminando también
la contribución patronal destinada a las cajas de compensación. Ni siquiera el gobierno
lo propuso en su propuesta original. El lobby de estas entidades continúa
siendo muy efectivo.
A pesar de la bondad de la reforma del resto de impuestos a
la nómina, la manera como quedó redactada puede comprometer de manera
importante las finanzas del gobierno central. Por varias vías se ve este
resultado. En primer lugar, la participación del ICBF y del SENA en el nuevo CREE es
superior a la que tenían estas entidades en los aportes patronales eliminados (sobre la nómina de los trabajadores con menos de 10 salarios mínimos). El ICBF aumenta su participación
del 22% al 27,5%, el Sena del 14,8% al 17,5%, y la participación del sistema de seguridad social
en salud (que de todas maneras es una obligación del gobierno central, independientemente
del recaudo), baja del 62% al 55%. Como es indudable que en los próximos
años continúen las presiones para aumentar el gasto en salud por la ampliación del
POS, la unificación de éste entre el régimen subsidiado y el contributivo, los recobros no POS, y la inflación de los
costos médicos, las finanzas del gobierno central van a tener que hacer un
esfuerzo adicional importante con sus recursos ordinarios.
Algo más. En el sistema creado por la Ley 100, y posteriormente
modificado por la Ley 1122, la contribución parafiscal equivalía a 12,5% del
valor del salario base de cotización (entre lo que pagaba el empleador y el
empleado). De este monto, 1,5 puntos deberían destinarse a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Esta
disposición no quedó derogada. Como el gobierno central continúa recogiendo los
4 puntos de la contribución de estos trabajadores, 1,5 puntos (el 37%) deben ir al
régimen subsidiado. Anteriormente iba hacia allá solo el 12,5%.
Otro problema surge por la desfinanciación resultante del
régimen contributivo. La Ley 100
concibió que este se financiara exclusivamente con el impuesto a la nómina. A
partir del monto que se calculaba recaudar (variable dependiente del número
calculado de cotizantes y de sus sueldos), se calculaba el valor de la Unidad
de Pago por capitación de este régimen, dividiendo el recaudo por el número
esperado de beneficiarios. No estaba previsto que el presupuesto nacional le
diera recursos adicionales (por eso no era subsidiado), aun cuando en los años
recientes, especialmente a partir del
incremento en los tratamientos no POS que ha debido reconocer el sistema (fenómeno
que se aceleró con la sentencia T 760 de
la Corte Constitucional), ha sido
necesario orientar hacia este régimen recursos adicionales importantes. En últimas,
el régimen contributivo será también subsidiado.
Otra consecuencia: el monto
recaudado por el impuesto a la nómina servía por lo menos de referencia para el
crecimiento posible del gasto en el régimen contributivo. De ahora en adelante,
esa referencia se perdió. ¿Con qué límites financieros van a actuar ahora las
entidades que se encarguen de definir el Plan Obligatorio de Salud? ¿Estaremos
expuestos a un crecimiento exponencial aún mayor del gasto en salud, como ha
sido el caso, por ejemplo, de los Estados Unidos?
Como si lo anterior fuera poco, el Congreso introdujo otra restricción
adicional a los recursos que se recojan vía el Impuesto sobre la renta a la
equidad, CREE. Las finanzas del gobierno
central están obligadas a incrementar a perpetuidad el presupuesto del SENA y
del ICBF en un monto del 2% real. No existe en Colombia ninguna otra entidad que
tenga este tipo de protección presupuestal.
Otras disposiciones
Frente al proyecto del Gobierno, el Congreso introdujo el
artículo 7, que adiciona el Estatuto Tributario, dando un tratamiento especial
a los diplomáticos. Elimina del cálculo de la renta gravable la prima especial
y la prima del costo de vida que se les había otorgado mediante un decreto del
año 2009. Para el resto de trabajadores colombianos
una parte sustancial de sus incrementos salariales tiene como propósito
compensar el comportamiento de la inflación. Sin embargo, ello no es óbice para
que esos incrementos hagan parte de su renta gravable. Claramente, se trata de
una norma inequitativa.
Recordemos por otra parte que el Gobierno había propuesto
gravar las pensiones que estuvieran por encima de 380 UVT ($10.000.000). Como
se ha logrado establecer en los debates recientes, la gran mayoría de estas
pensiones corresponde a exparlamentarios y exmagistrados. El Congreso no tuvo ningún escrúpulo en legislar
en causa propia. Simplemente eliminó esta disposición del proyecto. Continuará
entonces rigiendo el sistema actual que exime del impuesto a todas las pensiones
que estén por debajo 1000 UVT ($26
millones)
La clasificación de las personas naturales que quedó en la
Ley (art 10), es bastante extraña: las divide en Empleados y Trabajadores
por Cuenta Propia. Deja por fuera los rentistas de capital y las personas que
no estén agrupadas en ninguna de las anteriores categorías.
En la propuesta del Gobierno se le aplicaba el Impuesto
Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) a todas las personas naturales, incluidas
los trabajadores por cuenta propia y los rentistas de capital. Esta propuesta
tenía como propósito poner un límite a las deducciones utilizadas para
disminuir la renta gravable, deducciones que favorecen en la práctica a las
personas de ingresos más altos. Pues bien, el Congreso, en su sabiduría,
determinó que este sistema “presuntivo y obligatorio” de determinación de la
base gravable solo es aplicable para los empleados, definidos estos como
aquellos que reciban un 80% o más de su ingreso por la prestación de servicios
por cuenta y riesgo del empleador o contratante. No se aplica el IMAN para los
rentistas de capital ni a los asalariados o contratistas que tengan ingresos
complementarios superiores al 20% de sus ingresos totales.
Entendamos la situación creada con un ejemplo. Pedro y Juan
trabajan en una empresa, y ambos reciben un ingreso de $120 millones anuales.
Pedro no tiene ningún ingreso adicional. Juan, sin embargo, recibe rentas,
dividendos, rendimientos financieros, por otros $120 millones. Pedro podrá hacer
deducciones, pero el efecto de éstas está limitado, por cuanto como mínimo
tendrá que pagar el IMAN. Juan, en cambio, no será tratado como empleado: podrá
hacer todas las deducciones posibles, y a él no se le aplicará el IMAN.
En fin, ni el gobierno propuso, ni en el Congreso prosperó
una iniciativa destinada a gravar los dividendos distribuidos a las personas
naturales. Es precisamente en el impuesto personal donde operan los mecanismos redistributivos del sistema tributario.
Se desperdició esta oportunidad. Otra vez será.
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