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domingo, 30 de octubre de 2016

Continuamos analizando la reforma tributaria: el impuesto a las bebidas azucaradas

El impuesto a las bebidas azucaradas propuesto por el gobierno puede contribuir a mejorar la salud de los colombianos, especialmente de los más pobres. Es un impuesto progresivo
 
 
Continuamos con esta entrada el análisis de algunos aspectos de la reforma tributaria que ha presentado el Gobierno a consideración del Congreso. Nos ocupamos en esta ocasión del impuesto a las bebidas azucaradas, que ocupa los artículos 196 a 201 del proyecto.  
Qué  se propone  
El gobierno está proponiendo crear un impuesto al consumo de bebidas energizantes o saborizadas  o a  cualquier bebida que contenga azúcares añadidos o edulcorantes, así como a polvos y jarabes que, al diluirse, permitan la obtención de ese tipo de bebidas. Este impuesto equivaldrá a 300 pesos por cada litro. Los edulcorantes sin aporte calórico no se consideran azúcar para los efectos del proyecto. El responsable del impuesto es el productor o importador de la bebida.  
¿Por qué es conveniente este impuesto?
Hoy es un hecho ampliamente aceptado por la comunidad científica que el excesivo consumo de azúcar está asociado con sobrepeso, hipertensión arterial, diabetes, e incluso con ciertos tipos de cáncer. Este tipo de dolencias ha aumentado su prevalencia en Colombia.  Remito al lector a la extensa literatura citada en la exposición de motivos delproyecto de ley  y a este este ilustrativo artículo de Andrés Vecino publicado en La Silla Vacía.  Además del daño que se hace así mismo el consumidor, esta situación conduce a un incremento del gasto en salud, tanto por parte del estado (recordemos que hoy existe prácticamente  cobertura universal en el Sistema de Seguridad Social en Salud en Colombia) como en los gastos de bolsillo de los pacientes.
El alto consumo de azúcar es entonces un típico ejemplo de lo que en economía se denomina “externalidades negativas”. Se trata de imperfecciones del mercado que se generan porque el productor o consumidor de un determinado bien ocasiona efectos nocivos al resto de la sociedad, sin que asuma esas consecuencias negativas a través del sistema de precios. En otras palabras, no paga por el daño que hace. Otro ejemplo de externalidad negativa la constituye la contaminación ambiental que producimos al conducir un automóvil (por lo cual se justifican los impuestos a la gasolina). 
Otra imperfección del mercado radica en la poca información que tienen los consumidores de productos azucarados sobre el daño que se hacen ellos mismos (ya no al resto de la sociedad), bien por ignorancia sobre la existencia de dicho daño, o bien por un comportamiento miope que lo lleva a valorar una gratificación presente (es indudable que los productos azucarados son placenteros al gusto), menospreciando el daño futuro que ello le pueda ocasionar
Frente a estas imperfecciones, es conveniente una intervención del estado para inducir cambios en el comportamiento de los ciudadanos. Para ello puede utilizar instrumentos como la educación y la publicidad sobre hábitos de vida saludable y obligar a los fabricantes a informar el contenido calórico de los alimentos. Pero también los impuestos pueden  ser útiles para dicho propósito, como lo señala un estudio de la Organización Mundial de la Salud . Si se aplica un impuesto a las bebidas azucaradas ello debe normalmente traducirse en una disminución en su consumo. Efectos sobre el efecto del impuesto en México indican que sí se ha presentado una reducción en el consumo de estas bebidas  (ver aquí)
 
¿Quién paga el impuesto?  
De acuerdo con el proyecto, el responsable legal del impuesto, como se mencionó anteriormente, es el productor o el importador de las bebidas. Pero ello no quiere decir que el impuesto lo asuman directamente ellos. Hay quienes argumentan que en la medida en que los productores trasladan ese mayor costo al consumidor, es éste quien termina asumiéndolo plenamente. Ello no es tan cierto.
Permítanme los lectores no economistas una pequeña digresión técnica sobre un tema de la teoría económica: el de la incidencia tributaria, que estudia quién termina pagando en realidad un impuesto, después de que los agentes económicos, tanto productores como consumidores, se acomodan a su existencia.
En principio un impuesto como el propuesto aumenta los costos de producir la bebida.  Si el mercado de gaseosas fuera ampliamente competitivo (por ejemplo, el mercado de la papa o de las naranjas), los productores deberían pasarle todos sus costos al consumidor. Recuérdese que la competencia normalmente conduce a que el precio de equilibrio en el mercado es aquél que cubre los costos del productor, incluido en esos costos una remuneración razonable (determinada también por el mercado) sobre el capital invertido por éste.
Si existiera un solo productor, lo que la teoría económica dice es que el precio que cobra el monopolista no es igual al costo de producción. ¿Qué precio cobrará?  El monopolista hace sus cuentas, sabiendo que un mayor precio, si bien aumenta su margen sobre los costos, puede disminuir sus ventas.  Un menor precio aumenta sus ventas, pero por definición disminuye sus utilidades por unidad vendida. Teniendo en cuenta estos dos efectos, el monopolista establece un precio que “maximice sus utilidades”. Ese precio es normalmente superior al que se obtiene en condiciones de competencia.
Esta diferencia entre el precio del monopolista y el precio del mercado da lugar a una utilidad extraordinaria para el productor. En términos estrictos, el monopolista está cobrando una suma superior a sus costos de producción y a su utilidad razonable. En otros términos obtiene una utilidad que no está justificada por el valor que su producto le genere a la sociedad. Por ello los monopolios son inconvenientes. Es lo que justifica que el estado deba evitar que ellos se presenten, bien impidiendo aquellas fusiones o adquisiciones que concentren la producción en unos pocos agentes,  o bien, cuando es inevitable que exista un monopolio, como en el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado, o distribución de energía eléctrica, estableciendo tarifas máximas que simulen las condiciones de competencia (así lo establecen las Leyes 142 y 143 de 1993  que regulan los servicios públicos en Colombia).   
El mercado de gaseosas en Colombia está lejos de ser un mercado de competencia perfecta. Por razones históricas que será conveniente estudiar, el estado no intervino para impedir las fusiones que se presentaron desde los años 60 del siglo pasado, que llevaron a la desaparición de muchos productores, especialmente regionales.  Quedaron solo dos grandes productores.  
 
En el caso de un oligopolio (pocos productores), que es como se denomina esta situación, tal vez no sea posible lograr el precio del monopolio, a no ser que los productores armen un cartel (como los que han sido descubiertos en el caso de los pañales, de los cuadernos y del papel higiénico) mediante el cual se comprometen a no competir y a pedir el precio óptimo para ellos, que sería el precio que podría cobrar un monopolio. No existen hoy en día en la ciencia de la economía modelos que expliquen satisfactoriamente el comportamiento de los precios en condiciones de oligopolio. Todo lo que ha podido establecerse es que normalmente estos precios son superiores al que existiría en condiciones de competencia perfecta, pero inferiores al que cobraría un monopolista. Sigue habiendo un ingreso extraordinario para los oligopolistas.
Dado lo anterior, si se decreta un impuesto a las gaseosas, ¿Quién paga el impuesto, el productor o el consumidor? Un traslado total del impuesto puede no convenirles a los productores. La cantidad vendida disminuiría (el mayor precio disminuye la demanda por gaseosas) y esas menores ventas le pueden llevar a hacer nuevamente sus cálculos para saber cuál es el precio que maximice sus ganancias. Debe pesar muy bien cuál es el nuevo precio que se va a cobrar, para tratar de evitar ese efecto.  En un caso de estudio realizado en la ciudad de Berkeley en California, se pudo establecer que los productores pasaron solo el 43,5% del impuesto a los consumidores. El otro 57% fue asumido por ellos, es decir, se disminuyó en algo la renta del oligopolio. Obviamente, los resultados obtenidos en cada país pueden diferir, según la estructura de mercado de las bebidas, y de la respuesta de los consumidores sobre la demanda.
¿Si sube el precio, baja el consumo?

Existe evidencia internacional de que los cambios en los precios de las bebidas azucaradas inciden en el comportamiento del consumidor. En el caso de México un estudio encontró que por cada 10% que subiera su precio, la demanda podría disminuir entre 10,6% y 11,6%. También encontró que esa reducción fue más grande en los hogares de bajos ingresos.
Vale la pena mencionar que ese incremento en el precio que pagan los consumidores es lo que incide favorablemente en la salud. Recordemos que este impuesto no tiene como propósito único recoger dinero para el estado. Busca sobre todo incidir favorablemente en el comportamiento de los consumidores, para que se pasen a una dieta más saludable. En un caso extremo, un impuesto se traduciría en un cambio total en los hábitos de consumo hacia productos bajos en azúcar (agua embotellada por ejemplo, o agua potable de una pileta pública). El recaudo sería del impuesto sería de cero. Se habrá logrado el resultado óptimo.
¿Es un impuesto regresivo? Como se señaló anteriormente, la literatura indica que son los consumidores de ingresos más bajos quienes responden más a un incremento en los precios. Pero el efecto del impuesto es necesario analizarlo de una manera integral. El proyecto de reforma tributaria contempla que los recursos así recaudados se orientarán a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Como es ampliamente conocido, y como lo hemos señalado repetidamente en este blogel crecimiento exagerado en los gastos en salud está amenazando la sostenibilidad de este sistema. En caso de una desaparición del mismo sistema o una implosión del mismo hacia un alto racionamiento en los servicios , son los pobres los que resultarían más afectados. No hay duda, por lo tanto, que, visto integralmente el efecto de este impuesto, tiene un carácter progresivo.
Objeciones
En la discusión sobre los efectos de los impuestos se han planteado dos objeciones: o bien no se logra ninguna reducción en el consumo, o bien, que no se recoge dinero. ¿No se han dado cuenta quienes esto argumentan que es imposible que se cumplan estas dos condiciones? Si no se recoge el dinero, es porque se logró un efecto positivo en los hábitos de comida saludable de los consumidores. Si se recoge algo de recaudo, no se logró plenamente el efecto buscado, pero, como premio de consolación, la sociedad habrá recogido un dinero que se puede destinar a pagar las consecuencias negativas de ese consumo.
Estrategias adicionales
En fin, es necesario señalar que el impuesto no puede ser el único instrumento en la búsqueda de hábitos de vida saludable en la población colombiana. Son necesarias campañas de educación sobre la nutrición adecuada y sobre la necesidad del ejercicio. El estado puede proveer alternativas de consumo alternativo, por ejemplo, mediante la obligación de que existan pilas de agua potable en colegios, universidades y empresas
Una observación: el proyecto del gobierno propone un impuesto de $300 pesos. Con el paso del tiempo, la inflación normal puede llevar a que pierda peso del valor del producto.  Debería establecerse que el impuesto se definiera, como se hace en otros artículos del Estatuto Tributario, en Unidades de Valor Tributario. El articulo podría decir entonces que el valor del impuesto es equivalente al 1,1% de la UVT

2 comentarios:

Unknown dijo...

Impecable el análisis de Francisco en una perspectiva neoclásica. No obstante, si se asume que los precios corresponden a una estrategia competitiva y no solo a la acción de la oferta y la demanda, es posible concluir que el aumento de los costos vía impuestos operan, como ocurre en el caso de los aranceles a las materias primas, etc., como una estrategia para establecer barreras a la entrada. Eso hacía el Grupo Bavaria para mantener su monopolio antes de la apertura: encarecer con aranceles la entrada de competidores. Aún existen pequeños competidores en gaseosas, como el caso de Gaseosas Cóndor, etc. Claro que en el caso concreto el objetivo central del duopolio colombiano no es sacar a los restantes pequeños productores y en eso tiene razón Francisco. Quieren es mantener el status quo. Y tanto Francisco como el MinSalud tienen toda la razón: el objeto de la política pública aquí es la salud. De seguro Francisco debe seguir el análisis con el caso del etanol y el biodisel. Saludos, Jorge Pulecio

Francisco Azuero dijo...

Hola Jorge, muchas gracias por tus comentarios. Una pregunta: Cuándo dices que mi perspectiva es neoclásica, ¿debo interpretar eso como un halago o como un reproche?

Existe una diferencia enorme entre los aranceles y los impuesto indirectos a la producción o a la importación. Quienes son responsables del pago de los impuestos indirectos son los productores o importadores. En el caso de los aranceles que efectivamente establecen "barreras a la entrada" el pago lo hacen los competidores que traen productos importados. Por eso a los productores nacionales les convienen los aranceles, y por eso los productores de gaseosas combaten la iniciativa del gobierno