Los retos fiscales de la emergencia

El gobierno debe incurrir en unos gastos enormes para enfrentar la emergencia sanitaria y sus consecuencias económicas. Debe también conseguir los recursos. 

Mayores gastos, menores ingresos 

Tal vez sobre decir en estos momentos que el estado colombiano, especial, pero no únicamente el gobierno nacional, está enfrentando unos retos gigantescos desde el punto de vista fiscal. Estos retos tienen que ver con la necesidad de un incremento considerable en los gastos necesarios para enfrentar la emergencia sanitaria y sus consecuencias económicas, así como con la caída de ingresos derivados de los impuestos. Recapitulemos.

Desde el punto del gasto es necesario aumentar considerablemente el de salud, para ampliar la capacidad de atender un número de pacientes que sigue creciendo todavía de manera exponencial.  Es necesario invertir por lo tanto en ampliación en la capacidad hospitalaria, especialmente de unidades de cuidado intensivo, en respiradores, en aumentar el recurso humano en personal de salud (médicos, enfermeras, y otro personal paramédico), y en la adquisición de los equipos y reactivos necesarios para aumentar el número de pruebas de diagnóstico, para nombrar solo las prioridades más claras. Por otro lado, las medidas de aislamiento obligatorio correctamente tomadas para prevenir una temprana extensión de la epidemia, han dificultado que una parte muy importante de la población, la vinculada a actividades informales, pueda generar ingresos. Es necesario por lo tanto apoyarlas con la mayor urgencia. En fin, miles de empresas de todos los tamaños enfrentan hoy una interrupción en sus flujos de caja, que les impide continuar pagando a sus trabajadores y a sus proveedores. Hay algo que hacer también para correr en su auxilio.

Frente a esta situación los ingresos del gobierno central están cayendo y lo seguirán haciendo en los próximos meses. En primer lugar, la caída en los precios del petróleo en un 52% en lo corrido del año, y su consecuencia en el ingreso nacional (por el deterioro en los términos de intercambio), significará de inmediato un menor recaudo por concepto de IVA, y de retenciones. Para el año entrante, ello se verá en un menor valor a pagar por impuestos de empresas petroleras, especialmente Ecopetrol y posiblemente en la no generación de utilidades para esta compañía, de la cual el gobierno nacional es dueño en un 88,5%.  El Marco Financiero de Mediano Plazo de 2019, presentado por el gobierno a mediados del año anterior, se hizo sobre la base de unas proyecciones de un precio promedio del petróleo (Brent) de US$67 por barril, mientras que en momento de escribir estas líneas está en  US$32,3.  Por otra parte, la devaluación del peso, que en lo corrido del año ha sido de un  20%, significará unos mayores egresos en pesos por concepto de intereses de deuda externa, cuyo efecto, frente a las proyecciones del MFMP podría ser de alrededor de $1,7 billones. 

¿Qué hacer en este panorama? Lo que sea necesario, es el lema para la política fiscal en estos momentos propuesto por Oliver Blanchard, del Instituto Peterson de Economía Internacional. No es el momento de ortodoxias. Se trata como lo han señalado varios autores, de una “economía de guerra”. Tendremos que aumentar la deuda pública, por encima de los límites impuestos por la Ley de la Regla Fiscal. Recordemos que el artículo 11 de la Ley 1473 de 2011 señaló que “en los eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroeconómica del país, y previo concepto del CONFIS, se podrá suspender temporalmente la aplicación de la regla fiscal”.  Difícil encontrar en la historia económica reciente de Colombia un evento que amenace más nuestra estabilidad macroeconómica que este por el que estamos atravesando.

Además del gasto enorme en salud, es necesario enfrentar la interrupción de los canales de transmisión de liquidez y evitar por esta vía una caída más pronunciada en la demanda agregada.  Si una empresa no está vendiendo, tarde o temprano tendrá que dejar de pagar a sus trabajadores, por simple ausencia de recursos para hacerlo. Los trabajadores, a su vez, disminuirán su gasto, lo cual afectará la venta de otras empresas, que a su vez tendrán que despedir más trabajadores, y así en un círculo vicioso infernal que puede dejar a la economía en una depresión profunda de la cual va a ser muy difícil recuperarse.

Es necesario ponerle un dique de contención a esta epidemia de iliquidez.   Ello supone actuar en varios frentes:

a)       Apoyar a los sectores vulnerables.  Ya el gobierno ha dispuesto que se aumentarán los montos dirigidos a los principales programas asistenciales de que se dispone hoy en dia: familias en acción, adulto mayor y jóvenes en acción, y devolución del impuesto sobre las ventas. Por otra parte, mediante el decreto 518 del 4 de abril se creó el Programa de Ingreso Solidario, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas en favor de personas y hogares en situación de vulnerabilidad que no sean beneficiarios de estos programas. Esto operará mediante giros directos a las cuentas de los beneficiarios, lo cual supone una amplia colaboración del sector financiero, utilizando para ello las tecnologías de información y de pagos de que hoy dispone. 

b)      Apoyo a la actividad empresarial. Para contener las consecuencias de la difícil situación actual sobre la demanda agregada, y evitar además que se presenten consecuencias irreversibles sobre la capacidad productiva del país, por ejemplo, por la quiebra y desaparición de múltiples empresas, es necesario proveer de liquidez a las empresas, y estimular que no suspendan los contratos de trabajo.  Pueden utilizarse esquemas similares a los de Alemania y Francia, en los cuales el estado se ha comprometido a asegurar el pago de las nóminas.  La propuesta en nuestro caso es muy simple:  el gobierno puede otorgarle un crédito con bajas intereses y a un plazo mediano (tres años, por ejemplo) por el valor del 60% de los ingresos bases de liquidación reportados por las empresas en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes a la seguridad social (PILA) en la liquidación correspondiente al mes de febrero. Estos créditos pueden ser provistos por las entidades financieras con el respaldo del Fondo Nacional de Garantías, que va a recibir importantes recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias, creado por el Decreto 444 de 2020.  Tiene la ventaja contable que la contrapartida del gasto es un activo, con lo cual no se aumentaría el déficit del sector público. 

Fuentes de financiación.

¿De dónde obtendrá los recursos el gobierno nacional? En primer lugar, es necesario contar con créditos de las entidades multilaterales como el Banco Mundial, el BID, y la CAF. Colombia tiene una línea de crédito vigente con el Fondo Monetario Internacional, pero esos recursos son enfrentar situaciones difíciles en la balanza de pagos, y no para atender gastos fiscales.

Es necesario reunir recursos internos. Considero personalmente que es muy conveniente la idea de utilizar los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), y del Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET).

Recordemos que el FONPET fue creado en 1999 (ley 549) para obligar a departamentos y municipios a destinar recursos para atender sus obligaciones pensionales, puesto que la gran mayoría de ellas, no habían constituido reservas para hacer frente a estos pasivos. Se alimenta con recursos del Sistema General de Participaciones, del Fondo Nacional de Regalías, así como con una participación del valor recaudado por la nación en las privatizaciones de entidades nacionales

Ha surgido una polémica sobre los recursos de este último fondo, que ha llevado a algunos comentaristas a plantear que se ha presentado una expropiación de recursos de las entidades territoriales. Quienes así piensan, creen tal vez que esos fondos estaban bajo la forma de billetes en una caja fuerte bajo la vigilancia de su administrador (Ministerio de Hacienda).  Nada más alejado de la realidad. Estos recursos se invierten en hoy en títulos de deuda, tanto del gobierno como de entidades financieras. Lo que establece el decreto 444 es muy simple: una parte de estos recursos pueden ser prestados a la Nación, en un plazo máximo de diez años, reconociendo una tasa de interés de mercado. Se establece que si el FONPET necesita recursos para que un departamento atienda obligaciones pensionales, el gobierno deberá adelantará las amortizaciones necesarias para enfrentar esta situación. 

Si antes los recursos podían ser prestados a la nación haciendo que el FONPET invirtiera en TES, hoy lo puede hacer en un activo igual de seguro: un pagaré firmado por la Nación. Recordemos que el FONPET no encontrará en moneda nacional un emisor tan seguro, con la ventaja de que se le reconocerá, no la tasa de interés de los TES, sino una  tasa de interés  de mercado.

La junta directiva del Banco de la República ha tomado varias medidas destinadas a inyectarle liquidez a la economía. Además de reducir la tasa de interés de intervención en su sesión del 27 de marzo, anteriormente (sesión del día 20) había autorizado al Banco a comprar títulos de deuda privada y de deuda pública (TES) como instrumento permanente de liquidez. Recordemos que la política normal de expansión monetaria consiste en prestarle dinero a los bancos a través de las operaciones REPO, mediante los cuales se inyecta liquidez de manera transitoria prestándole dinero a los bancos garantizados por títulos de deuda pública. Con el nuevo esquema se compran estos títulos a los bancos, aumentando la base monetaria. Es la expresión colombiana del “facilitamiento cuantitativo” (quantitative easing) con el cual tanto la Reserva Federal como el Banco Central Europeo enfrentaron la crisis financiera del 2008.

¿Qué tiene que ver esto con la política fiscal? Pues bien, el gobierno puede hoy emitir TES, en los montos que requiera. Los creadores de mercado, entidades financieras que participan en las subastas de estos títulos, pueden adquirirlos sin el temor de que se vaya a presentar una desvalorización de ellos, porque las compras del banco central sostendrán su precio. Es una manera indirecta de proveerle recursos al gobierno, sin necesidad de utilizar el crédito directo, que según el articulo 373  de la Constitución, exige la aprobación unánime de la junta directiva. Si bien no hay que descartar esta posibilidad, debe tenerse en cuenta que la compra de títulos de deuda pública por parte del banco constituye una buena alternativa.

Confiemos en que el gobierno hará un muy buen uso de los recursos puestos a su disposición con las disposiciones dictadas en la emergencia. Por supuesto que hay que combatir la corrupción, pero será necesario entender que todos estamos aprendiendo sobre la marcha, y que indudablemente habrá equivocaciones en la concepción y en la implementación de las medidas. Pero este es un momento en que los funcionarios tienen que asumir riesgos. Esperemos que ni la Corte Constitucional, ni el Congreso (cuando decida sesionar), ni  los organismos de control obliguen a los funcionarios públicos a librar esta gigantesca batalla con las manos amarradas.