Después de haberse opuesto a la iniciativa del metro para la ciudad de Bogotá, una vez elegido el alcalde Moreno, el presidente Uribe decidió "subirse al Metro" . Puso en ese momento (Noviembre de 2007) dos condiciones: que no se frene el desarrollo de Transmilenio, y que sea autosuficiente, es decir que no haya necesidad de subsidiar las tarifas
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En abril del 2008 se firmó un “Memorando de Entendimiento” entre el Gobierno Nacional, la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, mediante el cual, además de establecer varios “principios rectores” para el diseño, ejecución, financiación y puesta en marcha de las estrategias de movilidad para la Región Capital Bogotá-Cundinamarca, se acordó “adelantar las gestiones para garantizar la asignación de vigencias futuras anuales, a partir de 2017… hasta por el 70% del servicio de la deuda”. Se acordó por otra parte que la Nación contrataría un validador, que recomendaría cómo se realizaría la cofinanciación de los proyectos Tren de Cercanías, Metro, Transmilenio y Sistema Integrado de Transporte Público.
En ejecución de dicho acuerdo, el Departamento Nacional de Planeación contrató a las Universidades de los Andes y Nacional para que estudiaran y rindieran su concepto sobre los estudios sobre el Metro entregados a la Alcaldía de Bogotá. Ambas entidades rindieron su informe de validación, y coinciden en señalar varios elementos críticos presentes en los estudios, no solamente sobre el proyecto del Metro, sino sobre todo el Sistema Integrado de Transporte Público que ha puesto en marcha la administración distrital. Voy a señalar algunas conclusiones del estudio de la Universidad de los Andes :
1- Con los elementos de juicio entregados, no es posible tomar una decisión con bases sólidas sobre la conveniencia de la línea de metro propuesta (pag 5). Los estudios no demuestran ..que el proyecto sea benéfico para la ciudad y para el país desde el punto de vista técnico, social, financiero y económico (pag 15).
2- Ante la cantidad limitada de recursos , es necesario priorizar los proyectos, para lo cual se requiere una evaluación rigurosa ( pag 5).
3- Una acción de mayor impacto podría consistir en el corto plazo en mejorar el sistema Transmilenio. En informe aparte, los consultores enumeran dichas acciones, como ampliar su capacidad, mejorar los sistemas de recaudo e información, así como realizar inversiones destinadas a mejora la seguridad personal y a disminuir los accidentes. Recomiendan también los consultores “evaluar juiciosamente la posibilidad de mejorar y ampliar la red de transmilenio, incluyendo nuevas troncales".
4- El proyecto del Metro no tiene un propósito claro y explícito, y en consecuencia, no tiene un diseño coherente con este objetivo (pag 14).
5- No existe ninguna certeza de que la línea seleccionada para el Metro sea la mejor línea (pag 15).
6- Se han sobrevalorado en el estudio los beneficios económicos en plusvalía, en valorización, en reducción de accidentalidad y en ahorros en tiempo (pag 15).
7- La demanda calculada está sobreestimada. Los consultores del distrito cambian en sus proyecciones la tendencia que se ha venido presentando en la ciudad de disminución en el número de viajes en transporte público, y no dan ninguna explicación para explicar ese cambio abrupto. (pag 16).
8- Se sobreestima la velocidad del metro. Podría suceder que la ciudad incurra en un costo inmenso, solo para ofrecer un servicio cuya velocidad apenas superaría marginalmente la ofrecida por Transmilenio (pag 18).
9- Los consultores del Metro han subestimado sus costos. Las proyecciones de la demanda utilizadas en el diseño operacional (a partir del cual se calculan los costos) son inferiores a las estimaciones de demanda utilizadas para la estructuración tarifaria. Esta incongruencia produce una subestimación en los costos y una sobreestimación en los ingresos (pag 20).
10- Tras la entrada en funcionamiento del Metro podría producirse un incremento en la tarifa técnica (la que cubre los costos operacionales), de cerca de US218 millones anuales (pag 21). Esto obligaría, o bien a subir la tarifa aún más (lo cual reduciría la demanda) o bien a subsidiar la operación, contrariando uno de los principios rectores contemplados en el memorando de entendimiento de Abril del 2009.
11- Los estudios no hacen claridad sobre la capacidad institucional del Distrito para llevar a cabo el proyecto. Esto implica una cantidad de riesgos sin identificar que pueden afectar gravemente el desarrollo del proyecto (pag 22).
12- El estudio sobreestima la demanda por el tren de cercanías, al estimar que puede captar el 84% de los viajeros, en contra del sistema de buses, que ofrecen mayor flexibilidad (reflejada en tiempos de espera, altas frecuencias, y bajos tiempos de caminata exigida). Los validadores estiman que en el año 2038 sólo se utilizaría el 41% de la capacidad del tren (pag 25).
13- Con respecto al componente de buses del Sistema Integrado de Transporte Público, cuya licitación ya ha abierto la Alcaldía Mayor de Bogotá, los validadores señalan que los pliegos no cuentan con una estrategia explícita para la integración de las nuevas troncales (Metro y Tren de Cercanías). Señalan que el plazo de 25 años para los contratos es exagerado, pues supera ampliamente la vida útil de los vehículos (12 años). Se impide con ello aprovechar el mecanismo de licitaciones periódicas y sucesivas, en las cuales se puede presionar para mejorar la calidad del servicio y la eficiencia económica. Los validadores proponen reducir el término de las concesiones a 12 años.
14- Los concesionarios de rutas de buses, es decir, los usuarios del transporte público, deberán asumir los costos de la chatarrización de una parte de los buses hoy existentes. Esta es la consecuencia del acuerdo hecho por el alcalde Moreno con motivo del paro realizado, sobre cuyo balance nos pronunciamos en una entrada anterior.
15- Les preocupa a los validadores la capacidad financiera del Distrito. Hacer el metro implicaría dejar de hacer otras inversiones, tales como la ampliación del transmilenio y el tren de cercanías.
Frente a tan contundente análisis, que es compartido en muchos puntos por el grupo validador de la Universidad Nacional , la conclusión lógica hubiera sido, o bien la de enterrar el proyecto, o por lo menos exigir una profundización de los estudios. Pero las realidades políticas son más importantes. El presidente Uribe ordenó a sus funcionarios de Planeación Nacional “limar las diferencias técnicas en cuanto al primer trazado del sistema”. Se comprometió además a que antes de terminar su mandato “quedaría expedido el documento CONPES con el cual se garantizarán recursos de vigencias futuras para financiar la primera línea del metro en Bogotá”.
Para mostrar que se cumplía esa promesa, era necesario presentar algo al CONPES. El documento 3677 “CONPES de movilidad integral para la región capital Bogotá –Cundinamarca,
fue finalmente aprobado el pasado 19 de Julio. Allí se relaciona el estado del proyecto y se describe el proceso “para generar las condiciones que le permitan al CONFIS y al CONPES posteriormente otorgar la declaración de importancia estratégica para la Nación de cada uno de los proyectos integrantes de este programa” (entre los cuales está el Metro”).
A pesar de la información registrada en algunos medios de comunicación , no es cierto que el CONPES haya aprobado unas vigencias futuras del presupuesto de la Nación para el Metro. Hizo simplemente varias recomendaciones al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Transporte, al Distrito Capital y a la Gobernación de Cundinamarca, para continuar con los estudios y para adelantar las acciones necesarias para mejorar la movilidad en la ciudad en el corto plazo.
No tiene por lo tanto ningún sentido que el alcalde este hablando de abrir el concurso para la construcción del metro. No tiene todavía facultades para ello, ni tiene los recursos que le permitan asumir semejante compromiso.
Qué pasará en el futuro? El gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de reforma constitucional para establecer el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social del Derecho. Es una magnífica idea, destinada a proteger a las futuras generaciones de las irresponsabilidades fiscales de los gobiernos.
Una de las maneras de garantizar la sostenibilidad fiscal consiste en controlar el endeudamieno que ocasiona comprometer de manera exagerada vigencias futuras del presupuesto nacional (sobre este tema, ya nos habíamos referido en una entrada anterior), mucho menos en proyectos que no tengan la suficiente justificación técnica y financiera.
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En abril del 2008 se firmó un “Memorando de Entendimiento” entre el Gobierno Nacional, la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, mediante el cual, además de establecer varios “principios rectores” para el diseño, ejecución, financiación y puesta en marcha de las estrategias de movilidad para la Región Capital Bogotá-Cundinamarca, se acordó “adelantar las gestiones para garantizar la asignación de vigencias futuras anuales, a partir de 2017… hasta por el 70% del servicio de la deuda”. Se acordó por otra parte que la Nación contrataría un validador, que recomendaría cómo se realizaría la cofinanciación de los proyectos Tren de Cercanías, Metro, Transmilenio y Sistema Integrado de Transporte Público.
En ejecución de dicho acuerdo, el Departamento Nacional de Planeación contrató a las Universidades de los Andes y Nacional para que estudiaran y rindieran su concepto sobre los estudios sobre el Metro entregados a la Alcaldía de Bogotá. Ambas entidades rindieron su informe de validación, y coinciden en señalar varios elementos críticos presentes en los estudios, no solamente sobre el proyecto del Metro, sino sobre todo el Sistema Integrado de Transporte Público que ha puesto en marcha la administración distrital. Voy a señalar algunas conclusiones del estudio de la Universidad de los Andes :
1- Con los elementos de juicio entregados, no es posible tomar una decisión con bases sólidas sobre la conveniencia de la línea de metro propuesta (pag 5). Los estudios no demuestran ..que el proyecto sea benéfico para la ciudad y para el país desde el punto de vista técnico, social, financiero y económico (pag 15).
2- Ante la cantidad limitada de recursos , es necesario priorizar los proyectos, para lo cual se requiere una evaluación rigurosa ( pag 5).
3- Una acción de mayor impacto podría consistir en el corto plazo en mejorar el sistema Transmilenio. En informe aparte, los consultores enumeran dichas acciones, como ampliar su capacidad, mejorar los sistemas de recaudo e información, así como realizar inversiones destinadas a mejora la seguridad personal y a disminuir los accidentes. Recomiendan también los consultores “evaluar juiciosamente la posibilidad de mejorar y ampliar la red de transmilenio, incluyendo nuevas troncales".
4- El proyecto del Metro no tiene un propósito claro y explícito, y en consecuencia, no tiene un diseño coherente con este objetivo (pag 14).
5- No existe ninguna certeza de que la línea seleccionada para el Metro sea la mejor línea (pag 15).
6- Se han sobrevalorado en el estudio los beneficios económicos en plusvalía, en valorización, en reducción de accidentalidad y en ahorros en tiempo (pag 15).
7- La demanda calculada está sobreestimada. Los consultores del distrito cambian en sus proyecciones la tendencia que se ha venido presentando en la ciudad de disminución en el número de viajes en transporte público, y no dan ninguna explicación para explicar ese cambio abrupto. (pag 16).
8- Se sobreestima la velocidad del metro. Podría suceder que la ciudad incurra en un costo inmenso, solo para ofrecer un servicio cuya velocidad apenas superaría marginalmente la ofrecida por Transmilenio (pag 18).
9- Los consultores del Metro han subestimado sus costos. Las proyecciones de la demanda utilizadas en el diseño operacional (a partir del cual se calculan los costos) son inferiores a las estimaciones de demanda utilizadas para la estructuración tarifaria. Esta incongruencia produce una subestimación en los costos y una sobreestimación en los ingresos (pag 20).
10- Tras la entrada en funcionamiento del Metro podría producirse un incremento en la tarifa técnica (la que cubre los costos operacionales), de cerca de US218 millones anuales (pag 21). Esto obligaría, o bien a subir la tarifa aún más (lo cual reduciría la demanda) o bien a subsidiar la operación, contrariando uno de los principios rectores contemplados en el memorando de entendimiento de Abril del 2009.
11- Los estudios no hacen claridad sobre la capacidad institucional del Distrito para llevar a cabo el proyecto. Esto implica una cantidad de riesgos sin identificar que pueden afectar gravemente el desarrollo del proyecto (pag 22).
12- El estudio sobreestima la demanda por el tren de cercanías, al estimar que puede captar el 84% de los viajeros, en contra del sistema de buses, que ofrecen mayor flexibilidad (reflejada en tiempos de espera, altas frecuencias, y bajos tiempos de caminata exigida). Los validadores estiman que en el año 2038 sólo se utilizaría el 41% de la capacidad del tren (pag 25).
13- Con respecto al componente de buses del Sistema Integrado de Transporte Público, cuya licitación ya ha abierto la Alcaldía Mayor de Bogotá, los validadores señalan que los pliegos no cuentan con una estrategia explícita para la integración de las nuevas troncales (Metro y Tren de Cercanías). Señalan que el plazo de 25 años para los contratos es exagerado, pues supera ampliamente la vida útil de los vehículos (12 años). Se impide con ello aprovechar el mecanismo de licitaciones periódicas y sucesivas, en las cuales se puede presionar para mejorar la calidad del servicio y la eficiencia económica. Los validadores proponen reducir el término de las concesiones a 12 años.
14- Los concesionarios de rutas de buses, es decir, los usuarios del transporte público, deberán asumir los costos de la chatarrización de una parte de los buses hoy existentes. Esta es la consecuencia del acuerdo hecho por el alcalde Moreno con motivo del paro realizado, sobre cuyo balance nos pronunciamos en una entrada anterior.
15- Les preocupa a los validadores la capacidad financiera del Distrito. Hacer el metro implicaría dejar de hacer otras inversiones, tales como la ampliación del transmilenio y el tren de cercanías.
Frente a tan contundente análisis, que es compartido en muchos puntos por el grupo validador de la Universidad Nacional , la conclusión lógica hubiera sido, o bien la de enterrar el proyecto, o por lo menos exigir una profundización de los estudios. Pero las realidades políticas son más importantes. El presidente Uribe ordenó a sus funcionarios de Planeación Nacional “limar las diferencias técnicas en cuanto al primer trazado del sistema”. Se comprometió además a que antes de terminar su mandato “quedaría expedido el documento CONPES con el cual se garantizarán recursos de vigencias futuras para financiar la primera línea del metro en Bogotá”.
Para mostrar que se cumplía esa promesa, era necesario presentar algo al CONPES. El documento 3677 “CONPES de movilidad integral para la región capital Bogotá –Cundinamarca,
fue finalmente aprobado el pasado 19 de Julio. Allí se relaciona el estado del proyecto y se describe el proceso “para generar las condiciones que le permitan al CONFIS y al CONPES posteriormente otorgar la declaración de importancia estratégica para la Nación de cada uno de los proyectos integrantes de este programa” (entre los cuales está el Metro”).
A pesar de la información registrada en algunos medios de comunicación , no es cierto que el CONPES haya aprobado unas vigencias futuras del presupuesto de la Nación para el Metro. Hizo simplemente varias recomendaciones al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Transporte, al Distrito Capital y a la Gobernación de Cundinamarca, para continuar con los estudios y para adelantar las acciones necesarias para mejorar la movilidad en la ciudad en el corto plazo.
No tiene por lo tanto ningún sentido que el alcalde este hablando de abrir el concurso para la construcción del metro. No tiene todavía facultades para ello, ni tiene los recursos que le permitan asumir semejante compromiso.
Qué pasará en el futuro? El gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de reforma constitucional para establecer el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social del Derecho. Es una magnífica idea, destinada a proteger a las futuras generaciones de las irresponsabilidades fiscales de los gobiernos.
Una de las maneras de garantizar la sostenibilidad fiscal consiste en controlar el endeudamieno que ocasiona comprometer de manera exagerada vigencias futuras del presupuesto nacional (sobre este tema, ya nos habíamos referido en una entrada anterior), mucho menos en proyectos que no tengan la suficiente justificación técnica y financiera.
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